59/2002. (XI. 28.) AB határozat

Budapest-Zugló Képviselő-testületének a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló, 40/1998. (XII. 31.) számú rendelete törvényellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti szabályozás törvényellenességének utólagos vizsgálata tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest-Zugló Képviselő-testületének a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló, 40/1998. (XII. 31.) számú rendelete 3. § (1) bekezdésének második mondata törvénysértő, ezért azt megsemmisíti. A megsemmisítést követően a 3. § (1) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:

"(1) A helyi népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ívek tartalmazzák a népszavazáson megválaszolást (döntést) igénylő kérdést/eket."

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) törvényességi észrevételt tett Budapest-Zugló Képviselő-testületének a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló, 40/1998. (XII. 31.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 3. § (1) bekezdése második mondatára, amely a népszavazásra felteendő kérdés megfogalmazásába a képviselő-testület tagjain kívül a helyi választási bizottság, a kezdeményezők által választott bizottság tagjainak a bevonását is kötelezővé teszi. A hivatalvezető törvényességi észrevételében arra mutatott rá, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 133. § (2) bekezdése mondja meg, hogy mikor kell megtagadnia a helyi választási iroda vezetőjének az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, a kérdés megfogalmazásában sem a képviselő-testületnek, sem más szervnek nincs hatásköre, s ilyen hatáskört a képviselő-testület nem állapíthat meg. A képviselő-testület az Alkotmánybíróság 56/1992. (XI. 4.) AB határozatára hivatkozva elutasította a törvényességi észrevételt, ezért a hivatalvezető a rendelkezés törvényellenességének megállapítása és megsemmisítése érdekében terjesztette elő indítványát.

II.

Az Alkotmánybíróság a döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.

1. Az Alkotmány rendelkezései:

"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."

"44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják."

"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:

(...)

(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései:

"47. § (1) A helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti:

a) a települési képviselők legalább egynegyede,

b) a képviselő-testület bizottsága,

c) a helyi társadalmi szervezet vezető testülete,

d) az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál.

(2) A képviselő-testület köteles kitűzni a helyi népszavazást, ha azt az önkormányzati rendeletében meghatározott számú választópolgár kezdeményezte."

"50. §

(2) A képviselő-testület önkormányzati rendeletben szabályozza a helyi népszavazás és népi kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét."

3. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) rendelkezései:

"133. § (1) Az aláírásgyűjtő ívek egy példányát az aláírásgyűjtés megkezdése előtt - hitelesítés céljából - be kell nyújtani a helyi választási iroda vezetőjéhez, megyei, fővárosi ügyben a területi választási iroda vezetőjéhez.

(2) A helyi, illetőleg a területi választási iroda vezetője a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet a benyújtásától számított 15 napon belül hitelesíti. Meg kell tagadni az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha

a) a kérdés nem tartozik a képviselő-testület, illetőleg a közgyűlés hatáskörébe;

b) a kérdésben nem lehet helyi népszavazást tartani;

c) ugyanabban a kérdésben egy éven belül népszavazást tartottak;

d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a 118. §-ban foglalt követelményeknek.

(3) A helyi, illetőleg a területi választási iroda vezetőjének az aláírásgyűjtő ív hitelesítésével kapcsolatos döntését a helyben szokásos módon közzé kell tenni.

(4) A jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét követő napon, jogorvoslat esetén a bíróság hitelesítő határozatot helybenhagyó döntése kézbesítésének napján a helyi, illetőleg a területi választási iroda vezetője hitelesítési záradékkal látja el az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát. Az aláírásgyűjtést a hitelesítési záradékkal ellátott aláírásgyűjtő ív másolatával lehet megkezdeni."

4. Az Ör. rendelkezései:

"3. § (1) A helyi népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ívek tartalmazzák a népszavazáson megválaszolást (döntést) igénylő kérdést/eket. A kérdés megfogalmazásába a Képviselő-testület tagjain kívül a helyi választási bizottságot és a kezdeményezők által választott bizottság tagjait is be kell. vonni."

III.

Az indítvány megalapozott.

A helyi önkormányzás egyik jelentős, kivételes formája a helyi népszavazás, amikor a képviselő-testület hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyet a választópolgárok közvetlenül döntenek el. 1990-ben az Ötv. széles körű szabályozási hatáskört adott a helyi önkormányzatok képviselőtestületeinek a helyi népszavazás és népi kezdeményezések feltételeinek és eljárási rendjének rendezésére.

A törvényességi észrevételt elutasítva a képviselő-testület az 56/1992. (XI. 4.) AB határozatra hivatkozott. E határozat indokolásában az Alkotmánybíróság a következőkre mutatott rá: "A köztársasági megbízott azt is sérelmezte, hogy a népszavazáson szereplő kérdés megfogalmazásába az Őr. 7. § (3) bekezdése szerint a képviselő-testület tagjain kívül a helyi választási elnökség és a kezdeményezők által választott bizottságot is be kell vonni. Ez nem minősül törvénysértésnek, hiszen a népszavazás tárgyát a kezdeményezők határozzák meg. Az Ör. 4. § (2) bekezdése helyesen rendelkezik arról, hogy "valamennyi aláírásgyűjtő ívet a népszavazásra javasolt kérdés, illetve a népi kezdeményezés tárgyának megfogalmazásával kell kezdeni". Az Ötv. 47. § (3) bekezdése szerint a képviselő-testület a helyi népszavazásra irányuló kezdeményezésről dönt, és ennek alapján kizárólagos hatáskörében kitűzi a népszavazást. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a népszavazás kitűzése nemcsak a népszavazás időpontjának, helyszínének meghatározását, hanem a feltett kérdés szakszerű, pontos, egyértelműen megválaszolható megfogalmazását is jelenti. Ezért semmiképpen sem törvénysértő az Ör.-nek az az előírása, amely úgy rendelkezik, hogy a helyi népszavazásra feltett kérdés megfogalmazásába a jogszabályszerű lebonyolításért felelős képviselő-testület tagjait, illetve a helyi választási elnökség és a kezdeményezők által választott, az Ör. 5. § (2) bekezdése szerint az aláírásokat tartalmazó ívek hitelesítésével is megbízott bizottság tagjait is be kell vonni." (ABH 1992. 401. 404-405.)

A gyakorlatban előforduló jelentős számú és elvi tartalmú alkotmánysértés nyomán az Alkotmánybíróság a helyi népszavazás garanciális kérdéseinek törvényi szabályozására hívta fel az Országgyűlést. A 18/1993. (III. 19.) AB határozat mulasztásos alkotmányellenességet állapított meg amiatt, hogy a törvényalkotó nem határozta meg a helyi önkormányzás népszavazás útján történő gyakorlásának alapvető feltételeit és biztosítékait. Kiemelte: "Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való alapvető joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. A helyi önkormányzás joga - noha az Alkotmány nem az ún. alapvető jogok között szabályozza - tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül. Így az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint e jogra vonatkozó alapvető szabályokat is csak törvény állapíthatja meg. Alátámasztja ezt a megállapítást az Ötv. 50. §-a is, amikor az önkormányzati rendeletalkotás hatáskörébe kizárólag a helyi népszavazás és népi kezdeményezés "további" feltételei és eljárási rendje megállapítását utalja. A jogbiztonság - és a helyi önkormányzás helyi népszavazás útján történő, korlátozástól mentes gyakorlása - érdekében elengedhetetlen, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog mint alapjog helyi népszavazás útján történő gyakorlásával összefüggő garanciális jelentőségű rendelkezéseket törvény állapítsa meg. Nincs a helyi népszavazás esetére alkalmazható törvényi rendelkezés a részvételre jogosultaknak a névjegyzékből való kihagyása esetén alkalmazható eljárásról és azon belül az igénybe vehető jogorvoslatról. Az az önkormányzatok által alkalmazott szabályozási megoldás, hogy a helyi népszavazásra vonatkozó önkormányzati rendelet a lebonyolítás feltételeit illetően csak néhány átfogó rendelkezést tartalmaz, s "az itt nem szabályozott kérdésekben" az Övtv. alkalmazását írja elő, alkotmányossági szempontból súlyosan aggályos. Ily módon ugyanis az önkormányzati rendelet más célra alkotott törvény előírásait rendeli alkalmazni, sőt, bírósági hatáskört is alapít, hiszen az Övtv. 51. § (1) bekezdésének első mondata szerint a választási törvény megsértése esetén bármely választópolgár a választási szervhez kifogást, illetőleg a bírósághoz jogorvoslati kérelmet nyújthat be." (ABH 1993. 161. 167-168.)

Az Alkotmánybíróság határozata nyomán az Országgyűlés az Ötv. 1994. évi módosításával (1994. évi LXIII. törvény) szabályozta a helyi népszavazásban részt venni jogosultak körét, a helyi népszavazás érvényességének és eredményességének feltételeit, az eljárás több kérdését. 1997-ben az Országgyűlés megalkotta a választási eljárásról szóló törvényt, amely a helyi népszavazás és népi kezdeményezés eljárási rendjét is szabályozza. Ezen törvényi szabályozások következményeként a helyi önkormányzatok szabályozási lehetősége a helyi népszavazás tárgykörében lényegesen szűkebb, mint korábban volt. 1992. évben még nem volt törvényi szabályozás az aláírásgyűjtő ívről, ily módon a helyi népszavazás kitűzésének hatásköre magában foglalhatta a kérdés szakszerű, pontos, egyértelműen megválaszolható megfogalmazását. Az aláírásgyűjtő ív tartalmának és hitelesítésének törvényi szabályozása azonban új jogi helyzetet eredményezett.

A Ve. 118. § (3) bekezdése szerint valamennyi aláírásgyűjtő ívet a népszavazásra javasolt kérdéssel kell kezdeni. Az aláírásoknak a kérdéssel azonos oldalon kell szerepelniük. A Ve. 133. §-a alapján az aláírásgyűjtő ívek egy példányát az aláírásgyűjtés megkezdése előtt - hitelesítés céljából - be kell nyújtani a választási iroda vezetőjéhez. A (2) bekezdés szerint: "A helyi, illetőleg a területi választási iroda vezetője a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet a benyújtásától számított 15 napon belül hitelesíti. Meg kell tagadni az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha a kérdés nem tartozik a képviselő-testület, illetőleg a közgyűlés hatáskörébe; a kérdésben nem lehet helyi népszavazást tartani; ugyanabban a kérdésben egy éven belül népszavazást tartottak; az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a 118. §-ban foglalt követelményeknek." A hitelesítés megtagadása esetén bírósági jogorvoslattal lehet élni. Az aláírásgyűjtő ív hitelesítése után a kezdeményezést a képviselő-testület elé kell terjeszteni. A Ve. alapján a képviselőtestületnek két hatásköre van: a népszavazás elrendelése és a népszavazás időpontjának a kitűzése. A Ve. 141. § -a szerint: "A népszavazás időpontját a képviselő-testület, illetőleg a fővárosi, megyei közgyűlés (e fejezetben együtt: képviselő-testület) a népszavazás elrendelésével egyidejűleg tűzi ki."

A hatályos törvényi szabályozás már nem teszi lehetővé, hogy a képviselő-testület a népszavazásra felteendő kérdést az aláírásgyűjtő ív hitelesítését követően átfogalmazza a szavazólap számára. Így a szavazólap megfogalmazásába sem a képviselő-testület tagjainak, sem a helyi választási bizottságnak, a kezdeményezők által választott bizottság tagjainak a bevonására nincs törvényes lehetőség. A népszavazás kérdését a hitelesített aláírásgyűjtő ív tartalmazza, azt a képviselő-testület sem változtathatja meg, a képviselő-testület hatásköre a népszavazás elrendelésére és a népszavazás időpontjának a kitűzésére terjed ki: a képviselő-testület elrendeli a helyi népszavazást, és ezzel egyidejűleg kitűzi a népszavazás időpontját.

A támadott rendelkezés szerinti szabály az akkor hatályos törvényi rendelkezésekre figyelemmel törvényes volt, amit a 18/1993. (III. 19.) AB határozat (ABH 1993. 161.) megállapított. Ezt követően az irányadó törvényi rendelkezések lényegesen megváltoztak. A jelenleg hatályos törvényi szabályok mellett az Ör. 3. § (1) bekezdésének második mondata törvénysértő, a Ve.-ben szabályozott eljárásba ugyanis nem illeszthető bele, ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette.

A határozat közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 617/B/2001.