97/B/2003. AB határozat
alkotmányjogi panasz, valamint önkormányzati rendeleti szabályozás alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz, valamint önkormányzati rendeleti szabályozás alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlésének az építészeti örökség helyi védelméről szóló 52/2003. (X. 1.) számú rendeletének 8. § (3) bekezdése, 8. § (5) bekezdésének j) pontja "az utcai kerítésen új kapu létesítése tilos" szövegrésze, valamint 8. § (5) bekezdésének k) és l) pontjai alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlésének az épített és természeti környezet értékeinek helyi védelméről szóló, többször módosított 32/1997. (VII. 1.) sz. rendeletét módosító 15/2002. (II. 27) sz. rendeletének 6. §-a alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § d) pontjára hivatkozással alkotmányjogi panaszt, valamint az Abtv. 1. § e) pontjára hivatkozással mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség "kimondására és az alkotmányellenesség megszüntetésére" irányuló indítványt terjesztett elő az Alkotmánybíróságnál.
Alkotmányjogi panaszában Nagykanizsa Megyei Jogú Város Közgyűlésének (a továbbiakban: Közgyűlés) az épített és természeti környezet értékeinek helyi védelméről szóló, többször módosított 32/1997. (VII. 1.) sz. rendeletét (a továbbiakban: Ör1.) módosító 15/2002. (II. 27) sz. rendeletét (a továbbiakban: Ör1m.) támadta az indítványozó.
Álláspontja szerint az Ör1m. indítványában támadott rendelkezései sértik az Alkotmány 13. §-ában foglalt tulajdonhoz való jogot, valamint az Ör1m. 6. §-a ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (2) bekezdésében, továbbá 12. § (2) bekezdésében foglalt törvényi rendelkezésekkel, s ezáltal sérti a jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányos követelményét.
Az indítványozó ezen túlmenően az Ör1m. 6. §-ában foglalt szabályozást több, az Ör1m.-nél magasabb szintű jogszabály rendelkezésével is ellentétesnek ítélte.
Az indítványozó indítványában részletesen ismertette az alkotmányjogi panasza alapjául fekvő építési engedély kiadása iránt folyamatban lévő jogvitás ügyének a tényállását.
Ennek lényege szerint építési engedély iránti kérelemmel fordult Nagykanizsa Megyei Jogú Város Önkormányzatának az építésügyi hatóságához (a továbbiakban: elsőfokú építésügyi hatóság) a tulajdonában álló családi házas ingatlan utcafronti telekhatárán kerítéskapu létesítésének, illetve a terepszint alá süllyesztett garázs építésének az engedélyezése iránt.
Az indítványozó tulajdonát képező, fent jelzett ingatlan már az építési engedély iránti kérelem előterjesztésének időpontjában is - az Ör1. alapján - helyi területi védelem alatt álló területen állt (az ún. "volt MAORT lakóterület"), illetve - az Ör2. alapján - jelenleg is ilyen önkormányzati rendeleti szabályozás hatálya alá tartozik.
Annak ellenére, hogy a városi főépítész a vonatkozó helyi szabályozás alapján nem emelt kifogást a tervezett építkezés ellen, az elsőfokú építésügyi hatóság elutasította az építési engedély iránti kérelmet, arra hivatkozással, hogy az engedélyezni kért építkezés a védett terület városképi jellegét megváltoztatná.
Az indítványozó által előterjesztett fellebbezés folytán a Zala Megyei Közigazgatási Hivatal, mint másodfokú építésügyi hatóság (a továbbiakban: másodfokú építésügyi hatóság), hatályon kívül helyezte az elsőfokú határozatot, és új eljárásra utasította az elsőfokú építésügyi hatóságot. A másodfokú határozat indokolásában a másodfokú építésügyi hatóság megállapította, hogy az Ör1.-nek nincs olyan rendelkezése, amely tiltaná a tervezett építkezést, ugyanakkor a városi főépítész és az önkormányzat építésügyi bizottsága indokoltnak látná az engedélykérelemben szereplő építmények létesítésére vonatkozó szabályozást is.
Az új eljárás folyamatban léte alatt a Közgyűlés megalkotta az Ör1m.-et, majd ezt követően az elsőfokú építésügyi hatóság ismételten elutasította az indítványozó építési engedély iránti kérelmét. Az elutasítás indokaként az elsőfokú építésügyi hatóság az Ör1m. 2. §-ára, 4. §-ára, illetve 6. §-ára hivatkozott.
Az Ör1m. 2. §-ának és 4. §-ának a rendelkezései kimondták, hogy a védett területen az ingatlanok beépítettségének az eredeti szintjét meg kell tartani, új építmény, az utcai kerítésen új kapu nem létesíthető, továbbá a terepszint nem változtatható meg. Az Ör1m. 6. §-a értelmében a fenti tiltó szabályokat a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kellett.
Az indítványozó a megismételt eljárásban meghozott elsőfokú határozatot fellebbezéssel támadta meg. A fellebbezés elbírálását a másodfokú építésügyi hatóság felfüggesztette arra tekintettel, hogy az Ör1m. 6. §-ában foglalt rendelkezéshez kapcsolódóan törvényességi felhívással élt a Közgyűlés felé.
A Közgyűlés a törvényességi felhívással nem értett egyet, az Ör1m. 6. §-ában foglalt rendelkezést nem változtatta meg. A másodfokú építésügyi hatóság a törvényességi felhívásban megjelölt törvénysértés megszüntetéséig függesztette fel a fellebbezés elbírálását, azonban ennek ellenére - az indítvány előterjesztéséig - az indítványozó közlése szerint még nem került sor a fellebbezés elbírálására.
Az indítványozó - az általa ismertetett tényálláshoz kapcsolódóan - az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonjog sérelmét azzal indokolta, hogy az Ör1m. kifogásolt szabályozása "a rendelet céljával arányban nem álló mértékben" korlátozza a tulajdonhoz való jogot. Véleménye szerint az Ör1m. szabályozása visszalépést jelent a lakóterület korábbi építésügyi rendezéséhez képest.
Kifejtette, hogy esetében az az eldöntendő kérdés, hogy "a tulajdonjog korlátozása arányban áll-e az azzal elérni kívánt cél fontosságával." Nem vitatta, hogy az Ör1. szabályozásának az a célja, hogy megőrizze az ún. "volt MAORT lakóterület" (védett terület) eredeti jellegét, "üde színfoltja legyen a városnak és szolgálja az ott élők nyugalmát", ugyanakkor hangsúlyozta, hogy az Ör1m. hatálybalépését megelőzően e célok ellenére nem volt tiltott az általa engedélyezni kért építkezés.
Az indítványozó kifejtette, hogy a fenti célok mellett az Ör1m. szabályozásának figyelemmel kellett volna lennie az érintett területen lakók nagy értékű vagyontárgyainak (személygépkocsik) a védelmére, az erre irányuló jogos állampolgári igényekre is.
Véleménye szerint "kapu és pincegarázs létesítésénél is kivitelezhető lenne egy olyan egységes előírás alkalmazása, amely mellett megőrizhető lenne a lakóterület egységes képe, de az állampolgárok vagyontárgyainak a védelme is megfelelően biztosítva lenne, és nem kellene autóikat közterületen tárolni - amennyiben arra a telek nagysága egyébként lehetőséget biztosít."
Az Ör1m. 6. §-ban foglalt szabályozással összefüggően azt kifogásolta, hogy az sérti a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmára vonatkozó Jat.-ban foglalt rendelkezést és a Jat. azon rendelkezését is, amely értelmében alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Érvelése alátámasztásaként hivatkozott arra, hogy az építtetők az építési engedély iránti kérelem benyújtásakor a hatályos jogszabályi rendelkezések figyelembevételével és ezek alapján készíttetik el az engedélykérelem alapját képező tervet, és nyilvánvalóan nem készíttetik el ezt abban az esetben, ha a tervezett építkezés a hatályos szabályozás alapján nem engedélyezhető.
Azáltal, hogy az Ör1m. 6. §-a alapján az Ör1m. támadott rendelkezéseit a hatálybalépésének időpontjában már folyamatban lévő építési engedélyezési eljárásokban is alkalmazni kell, az ezekben foglalt tilalmak az Ör1m. hatálybalépését megelőzően létrejött jogviszonyokat (folyamatban lévő építési engedélyezési eljárásokat) érintenek és ezáltal a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütköznek, sértik a jogbiztonság alkotmányos követelményét.
A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány indokaként az indítványozó arra hivatkozott, hogy az ügyében eljárt első- és másodfokú építésügyi hatóságok eljárásuk során nem tartották tiszteletben az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 2. § (7) bekezdésében foglalt gyors és ésszerű eljárás lefolytatására vonatkozó törvényi előírást, valamint az Áe.-ben foglalt 30 napos ügyintézési határidőt. Kifogásolta, hogy az elsőfokú építésügyi hatóság "szándékos mulasztásával nem szüntette meg a törvénytelen helyzetet", illetve a másodfokú építésügyi hatóság - a törvénysértés észlelésének ellenére - felfüggesztette a fellebbezés elbírálását, és azt az indítványa előterjesztéséig sem bírálta el érdemben.
Álláspontja szerint az első- és másodfokú építésügyi hatóságok sorozatos mulasztásai a jogbiztonság alkotmányi rendelkezésének a sérelmére vezettek.
Az indítványozó indítványának összegzéseként határozott kérelmet terjesztett elő az Ör1m. 6. §-a alkotmányellenességének a megállapítására és annak megsemmisítésére, annak kimondására, hogy a Közgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet követett el azzal, hogy nem tett eleget a Zala Megyei Közigazgatási Hivatal törvényességi felhívásában foglaltaknak, továbbá arra kérte kötelezni a másodfokú építésügyi hatóságot, hogy soron kívül bírálja el az indítványozó által előterjesztett fellebbezést.
Az indítvány benyújtását követően a Közgyűlés megalkotta az építészeti örökség helyi védelméről szóló 52/2003. (X. 1.) sz. rendeletet (a továbbiakban: Ör2.) és ezzel egyidejűleg hatályon kívül helyezte az Ör1.-et, valamint az Ör1m.-et. Figyelemmel arra, hogy az Ör2. is tartalmazza a védett területre vonatkozóan - az indítványozó által indítványában kifogásolt - rendelkezéseket, az Alkotmánybíróság -a megváltozott jogi szabályozásra figyelemmel - felhívta az indítványozót arra, hogy nyilatkozzon az indítványának a fenntartásáról, illetve arról, hogy azt kiterjeszti-e az Ör2.-nek az Ör1m. vitatott szabályozásával tartalmilag azonos szabályozására is.
Hiánypótlásra történt felhívást követően az indítványozó pontosította az indítványát. Korábbi indítványának a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó részét nem tartotta fenn, változatlanul kérte viszont az Abtv. 1. § d) pontjában megjelölt hatáskörben az általa előterjesztett alkotmányjogi panasz elbírálását. Továbbra is azzal érvelt, hogy az Ör1m. támadott rendelkezése a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmába ütközött, s ezáltal sérült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság alkotmányos követelménye. Mivel a Közgyűlés az Ör2. megalkotásával egyidejűleg hatályon kívül helyezte az Ör1.-et és az Ör1m.-et, így az Ör1m. 6. §-ának a megsemmisítését, az indítványozó már nem kérte, ugyanakkor hivatkozott arra, hogy az elsőfokú építésügyi hatóság a megismételt eljárásban az építési engedélyt elutasító határozata meghozatala során az Ör1m. vitatott rendelkezéseit alkalmazva járt el.
Ezzel összefüggésben hivatkozott az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend.) 44. § (2) bekezdésében foglaltakra, melynek értelmében alkotmányjogi panasz esetén az Alkotmánybíróság a már hatályát vesztett jogszabály alkotmányellenességét is megállapítja, ha azt konkrét esetben még alkalmazni kellene.
Az indítványozó az Abtv. 1. § b) pontja alapján - utólagos normakontroll hatáskörben - indítványt terjesztett elő az Ör2. 8. § (3) bekezdése, 8. § (5) bekezdésének j) pontja "az utcai kerítésen új kapu létesítése tilos" szövegrésze, valamint 8. § (5) bekezdésének k) és l) pontjai alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére is.
Mivel az Ör2. támadott rendelkezései az Ör1m. vitatott szabályozásával tartalmilag egyező szabályozást tartalmaznak, az indítványozó megismételte és fenntartotta az Ör1m. támadott szabályozásával összefüggően korábban már kifejtett indokolását.
Továbbra is arra hivatkozott, hogy az Ör2. támadott rendelkezései sértik az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való jogot.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett és vizsgálatba bevont rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
"18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."
"70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg."
2. A Jat. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:
a) az Országgyűlés törvényt,
b)
c) a Kormány rendeletet,
d) a miniszterelnök és Kormány tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet,
e)
f) az önkormányzat rendeletet.
(2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
"12. § (2) A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé."
3. Az Ör1m. indítvánnyal támadott rendelkezései:
"2. § Az »R« 8. § (5) bekezdés 5.1. pontjában szereplő »pergola is csak építési engedéllyel építhető« szövegrész hatályát veszti.
A mondat kiegészül azzal, hogy »új építmény nem létesíthető, kivéve az 5.2. pontban felsorolt építményeket.«"
"4. § Az »R« 8. § (5) bekezdés 5.3. pontja az alábbi j) k) l) pontokkal egészül ki:
j) A telek utcavonalán a kerítés csak az eredetivel azonos méretű, színű és anyagú lehet. Az utcai kerítésen új kapu létesítése tilos.
A telek vagy telekrészek belső elkülönítése, lehatárolása csak növényzettel (élősövény) lehet a terület eredeti növényzetével harmonizáló fajta megválasztásával. Igény esetén a sövény rejtett (takart) drótfonattal egészíthető ki.
A drótfonatos kerítés magassága az utcai kerítés magasságával megegyező lehet.
k) A volt MAORT lakóterület védett ingatlanain a burkolt felület nem növelhető.
l) A védett területen belül a terepszint nem változtatható meg."
"6. § Jelen szabályozás a kihirdetés napján lép hatályba, de előírásait a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell."
Az Ör2. indítvánnyal támadott rendelkezései:
"8. § (3) Az ingatlanok beépítettsége (beépítési százalék) az eredeti szerint megtartandó, további beépítési százalékot növelő - bővítés nem engedélyezhető, új építmény nem létesíthető, kivéve a (4) bekezdésben felsorolt építményeket."
"8. § (5)
j) A telek utcavonalán a kerítés csak az eredetivel azonos méretű, színű és anyagú lehet. Az utcai kerítésen új kapu létesítése tilos.
A telek vagy telekrészek belső elkülönítése, lehatárolása csak növényzettel (élősövény) lehet a terület eredeti növényzetével harmonizáló fajta megválasztásával. Igény esetén a sövény rejtett (takart) drótfonattal egészíthető ki.
A drótfonatos kerítés magassága az utcai kerítés magasságával megegyező lehet. A drótfonat tengelye a telekhatártól min. 20 cm-re kell hogy legyen.
A növényzetet úgy kell elültetni, hogy az elsődlegesen a szomszédos ingatlan felől takarja a drótfonatot.
k) A volt MAORT lakóterület védett ingatlanain a burkolt felület nem növelhető. A meglévő burkolatok kis elemes burkolattal felválthatók, színük szürke lehet.
l) A védett területen belül a terepszint nem változtatható meg."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az Ör2. támadott rendelkezései sértik-e az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való alkotmányos alapjogot.
Az indítványozó érvelése szerint az Ör2. vitatott rendelkezései azáltal, hogy nem teszik lehetővé a tulajdonát képező családi házas ingatlan utcai kerítésfrontján új kapu megnyitását, illetve föld alá süllyesztett garázs kialakítását, sértik az ingatlan tulajdonosának az Alkotmányban biztosított tulajdonhoz való jogát.
Az indítványozó nem vitatva az Ör2. támadott rendelkezéseinek (az ebben foglalt szabályozásnak) a szükségességét, annak az aránytalanságát állította, azt kifogásolta, hogy az ezekben foglalt tiltó rendelkezések a rendeleti szabályozás céljával arányban nem álló mértékben korlátozzák az ingatlanon fennálló tulajdonjogát.
Ezzel összefüggésben az indítványozó arra hivatkozott, hogy a helyi területi védelem alatt álló ún. "volt MAORT lakóterület" egységes építészeti képének a megőrzése oly módon is biztosítható lenne (olyan rendeleti szabályozás is kialakítható), hogy e cél érvényesülése mellett az állampolgárok nagy értékű vagyontárgyainak (személygépkocsik) a védelme is megfelelően biztosított legyen. A modern műszaki és technikai eszközök és anyagok alkalmazásával ugyanis ma már lehetővé vált az engedélyezni kért átalakítások olyan kivitelezése, amely a védett lakóterület építészeti képét nem változtatná meg.
Az Alkotmánybíróságnak az indítvány vizsgálata során két alkotmányosan védett érdek ütközését kellett egymással szemben értékelnie és mérlegelnie.
Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése alapján az ingatlan tulajdonosának alkotmányosan védett (egyéni) érdeke a tulajdonhoz való jogának a biztosítása, de ugyanígy az Alkotmány 18. §-a és 70/D. §-a alapján alkotmányos védelem alatt álló (köz)érdek az épített környezet (és ennek részeként az építészeti örökség) helyi védelme is.
Az Alkotmánybíróság a tulajdonhoz való alapjog alkotmányos tartalmával és annak korlátozhatóságával már számos korábbi határozatában foglalkozott.
Az alapjog alkotmányos tartalmát érintően a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) az Alkotmánybíróság megállapította:
"A tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében alapvető jog. Az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. A szükséges és arányos korlátozásnak, illetve a tulajdonjog lényeges tartalmának ugyanis nincs polgári jogi megfelelője. A tulajdonjog részjogosítványai - amelyek még a polgári jog szerint sem mindig a tulajdonost, s egyes esetekben törvénynél fogva nem őt illetik - nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányi védelmet élvező lényeges tartalmával." (ABH 1993, 373, 379.)
"Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más." (ABH 1993, 373, 380.)
Az Alkotmánybíróság a tulajdonhoz való alapjog korlátozhatóságához kapcsolódóan már több határozatában - elvi éllel - kifejtette, hogy a tulajdonhoz való jog nem korlátozhatatlan, azonban az alapjog lényeges tartalmát - az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint - még törvény sem korlátozhatja. Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy a korlátozás nem alkotmányellenes, ha elkerülhetetlen, tehát ha arra kényszerítő okból kerül sor, továbbá ha a korlátozás az azzal elérni kívánt célhoz képest nem aránytalan. [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 26.; 11/1993. (II. 27.) AB határozat, ABH 1993, 110.]
Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban már vizsgálta az építéshez való jog - mint a tulajdonosi jogok körébe tartozó sajátos jog - és a tulajdonhoz való alapjog kapcsolatát is.
A 13/1998. (IV. 30.) AB határozat indokolásában rámutatott: "Föld tulajdonjogából fakadóan senkinek sincs alanyi joga arra, hogy a tulajdonában álló földterületen építkezzen, építés céljára földjéből építési telkeket alakítson. Az építéshez való jog csak az alkotmányos jogszabályi előírásoknak megfelelően beépíthetővé nyilvánított építési területek tulajdonosait illeti meg alanyi jogosultságként. E területek tulajdonosai is csak az építési jogszabályok előírásainak megfelelően gyakorolhatják e jogukat." (ABH 1998, 429, 434.)
Az 1298/B/1990. AB határozat arra is rávilágított, hogy "[a]z Alkotmánybíróság az építéshez való jogot olyan jognak tekinti, amelynek gyakorlása során különösen fontos az általános szakmai (építésügyi), környezetvédelmi, biztonsági szabályok, az adott településre (településrészre) vonatkozó helyi előírások tiszteletben tartása és a közvetlen környezet, a szomszédok tulajdonosi (használói) jogainak védelme." (ABH 1991, 770, 771-772.)
Az Alkotmánybíróság idézett határozatai alapján megállapítható, hogy az építéshez való jog nem alkotmányos jog, azonban - mint a tulajdonosi jogok körébe tartozó sajátos jog - meghatározott esetekben a tulajdonhoz való alapjogon keresztül alkotmányos védelemben részesül. Az építési jog szorosan kapcsolódik az ingatlantulajdonos ingatlanon fennálló használati, illetve az ingatlan fölötti rendelkezési jogához. Az építési jogot korlátozó (tilalmakat felállító) jogszabályi rendelkezések egyben a használat és a rendelkezés polgári jogi tulajdonosi részjogosítványainak a gyakorlását is korlátozhatják, és ebből következően a tulajdonhoz való alapjog korlátozására vezethetnek.
Az építéshez való jog - ezen keresztül a használat és a rendelkezés tulajdonosi részjogosítványai - konkrét (egyedi) szabályozásban megjelenő korlátozásának az alkotmányossága a "szükségesség-arányosság" tesztje (elsődleges alapjogi teszt) alapján ítélhető meg.
A használathoz való jognak, illetve a rendelkezési jognak a korlátozása csak akkor jár magának a tulajdonjognak - mint alkotmányos alapjognak - az alkotmányellenes korlátozásával, ha az elkerülhetetlen, tehát kényszerítő ok nélkül történik, továbbá, ha a korlátozás az azzal elérni kívánt célhoz viszonyítva aránytalan.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben azt kellett vizsgálni, hogy az Ör2.-ben foglalt indítványozó által kifogásolt tilalmak a tulajdonhoz való alapjog elkerülhetetlen és szükséges korlátozását jelentik-e és - az adott eset körülményeire figyelemmel - arányosak-e.
Az Ör2. indítvánnyal támadott rendelkezései értelmében a helyi területi védelem alatt álló területen - az Ör2. 8. § (4) bekezdésében foglalt kivételek mellett - új építmény nem létesíthető, az utcai kerítésen új kapu nem létesíthető, továbbá az ún. "volt MAORT lakóterület" védett ingatlanain a burkolt felület nem növelhető és a védett területen belül a terepszint nem változtatható meg.
Az idézett rendelkezések nem vitásan olyan előírások, amelyek a helyi területi védelem alatt álló ingatlanok tulajdonosai vonatkozásában a polgári jogi tulajdonjog szabad gyakorlásának (ennek részeként az építéshez való jognak) bizonyos fokú korlátozását jelentik.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (1) bekezdése a települési önkormányzat feladatává teszi az épített környezet védelmét.
Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 56. § (1) bekezdése értelmében az építészeti örökséghez tartoznak a műemlékek, az épületegyüttesek és a kultúrtájak. Az építészeti örökség megfelelő fenntartása és megóvása közérdek.
Az Étv. 56. § (2) bekezdése rögzíti továbbá, hogy az építészeti örökség kiemelkedő értékű elemeit nemzetközi (egyetemes), országos (nemzeti) és helyi építészeti örökség részeként kell kijelölni (védetté nyilvánítani), fenntartani, megóvni, használni és bemutatni.
Az Étv. 57. § (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy az építészeti örökségnek azok az elemei, amelyek értékük alapján az 56. § szerint nem részesülnek országos védelemben, de a sajátos megjelenésüknél, jellegzetességüknél, településképi vagy településszerkezeti értéküknél fogva a térség, illetőleg a település szempontjából kiemelkedőek, hagyományt őriznek, az ott élt emberek és közösségek munkáját és kultúráját híven tükrözik, a helyi építészeti örökség részét képezik.
Az Étv. 57. § (2) és (3) bekezdései alapján a helyi építészeti örökség értékeinek feltárása, számbavétele, védetté nyilvánítása, fenntartása, fejlesztése, őrzése, védelmének biztosítása a települési önkormányzat feladata.
A helyi védetté nyilvánításról vagy annak megszüntetéséről, továbbá a védettséggel összefüggő korlátozásokról és kötelezettségekről a települési - fővárosban a fővárosi önkormányzat, illetve az általa szabályozott keretek között a kerületi - önkormányzat rendeletben dönt.
Az építészeti örökség helyi védelmének szakmai szabályairól - az Étv. 62. § (2) bekezdésének l) pontjában foglalt felhatalmazás alapján - a 66/1999. (VIII. 13.) FVM rendelet (a továbbiakban: R.) rendelkezik.
Az R. 2. § (1) bekezdése alapján a helyi védelem - az Étv. 57. §-a (1) bekezdésének figyelembevételével - a település és környezetének egészére vagy összefüggő részére (a továbbiakban: helyi területi védelem), valamint egyes építményeire, ezek részleteire (a továbbiakban: helyi egyedi védelem) terjedhet ki. A (2) bekezdés értelmében a helyi területi védelem kiterjed többek között a településszerkezet (utcahálózat, telekszerkezet, beépítési mód, az építési vonal, településszerkezeti szempontból jelentős zöldterület vagy növényzet), valamint a településkép (külső településkép, belső településkép, utcakép) védelmére.
Az R. 4. §-a értelmében az önkormányzat az építészeti örökség helyi védelmének általános szabályai keretén belül - az Étv. 29. §-ával, valamint 55. §-ának (2) bekezdésével összhangban - szabályozhatja - különösen - többek között a helyi területi és egyedi védelem alá helyezés, illetve a védelem megszüntetésének általános rendjét és feltételeit, valamint a védett területekre és a védett építményekre vonatkozó tiltást, korlátozást, feltételeket.
Az R. 6. §-ában foglaltak alapján a helyi területi védelem alá helyezésről szóló önkormányzati rendeletben az önkormányzat előírhatja a település jellegzetes szerkezetének, telekosztásának, utcavonal-vezetésének a megőrzését, azt a követelményt, hogy az új építményeket a jellegzetes településkép, valamint az épített és természetes környezet egységes megjelenését biztosító módon kell építeni, illetve a meglevőt fenntartani, bővíteni, átalakítani, továbbá a településre jellemző, hagyományos kerítés- és kapuformák, építményfajták megtartásának a kötelezettségét is.
A Közgyűlés a fent ismertetett jogszabályi rendelkezésekre figyelemmel alkotta meg az építészeti örökség helyi védelméről rendelkező Ör2.-t, és ennek részeként annak az indítvánnyal támadott rendelkezéseit.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör2. vitatott rendelkezései - az ebben foglalt tilalmak - nem sértik a tulajdonhoz való alkotmányos alapjogot.
Az Ör2. - az Étv. és az R. rendelkezéseivel összhangban - az épített környezet védelmét, ennek részeként a helyi építészeti emlékek (örökség) kimagasló értékeinek a megőrzését és hosszú távú fenntartásának a biztosítását tűzte ki céljául, e cél megvalósításának az érdekében rendelte el a vitatott szabályozásban foglalt tiltó rendelkezéseket.
A Közgyűlés a helyi területi védelem alá helyezést az indítványozó ingatlanát is magába foglaló ún. "volt MAORT lakóterületre" - a fenti célok megvalósítása érdekében - indokoltnak látta elrendelni, ebből következően a védendő terület valamennyi ingatlantulajdonosával szemben egyaránt fennálló építési jogkorlátozás közérdekű volta nem vitatható.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az indítványozó a vitatott szabályozás tiltó rendelkezéseiből következő tulajdonjog-korlátozás közérdekű voltát nem vitatta, a közérdekű korlátozás aránytalanságát kifogásolta.
A helyi területi védelem alatt álló lakóterület jellegzetes szerkezetének, meglévő városképi jellegének, egységes építészeti képének, az itt található épületek, építmények eredeti formájának, építészeti megoldásainak, valamint eredeti kerítés- és kapuformáinak a megőrzése olyan alkotmányos oltalom alatt álló közérdek, amely a jelen ügyben az indítványozó ingatlantulajdonos egyéni érdekeivel szemben nagyobb súllyal mérlegelendő.
A fent jelzett védett értékek megőrzéséhez és eredeti formában történő fennmaradásának a biztosításához, elengedhetetlenül szükséges az Ör2. tilalmi rendelkezéseinek az érvényesülése, míg ezzel szemben a helyi területi védettség alatt álló ingatlanok ingatlantulajdonosai - így az indítványozó is - az építési jogot érintő közérdekű korlátozás, illetve tilalom érvényesülése mellett más módon is biztosíthatják a tulajdonukat képező vagyontárgy (személygépkocsi) védelmét.
A támadott rendelkezések nem változtatják meg a lakóingatlan használati módját, számottevően nem nehezítik meg, illetve nem lehetetlenítik el annak rendeltetésszerű használatát.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az esetben, ha az ingatlan már a tulajdonszerzés időpontjában is helyi területi védettség alatt áll, úgy a tulajdonosnak már ekkor számolnia kell az ebből előálló - a tulajdonjogot érintő - korlátozásokkal és azzal is, hogy a későbbiekben a védettséget biztosító rendelkezések szigorítására is sor kerülhet.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a támadott rendelkezések más alkotmányos jogok - így az egészséges környezethez és a testi és lelki egészséghez való jogok biztosítása, az épített környezet és az ennek részét képező építészeti örökség megóvása - érdekében korlátozzák a tulajdonhoz való alapjogot.
A korlátozás nem érinti az alapjog lényeges tartalmát. A helyi területi védelem alatt álló lakóterület építészeti örökségének a védelme olyan alkotmányosan is védett közérdek, ami a vizsgált esetben kényszerítően megköveteli a védett lakóterület ingatlantulajdonosai építéshez - és ehhez kapcsolódóan a tulajdonhoz - való jogának a korlátozását, ami a jelen ügy körülményeire tekintettel nem aránytalan.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör2. 8. § (3) bekezdése, 8. § (5) bekezdésének j) pontja "az utcai kerítésen új kapu létesítése tilos" szövegrésze, valamint 8. § (5) bekezdésének k) és l) pontjai nem sértik az Alkotmány 13. § (1) bekezdését, ezért a támadott rendelkezések alkotmányellenességének az utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy az indítványozó által előterjesztett alkotmányjogi panasz megfelel-e az Abtv. 48. §-ban foglalt törvényi feltételeknek. Az Abtv. 48. § (1) és (2) bekezdései értelmében:
"48. § (1) Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
(2) Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani."
Az Abtv. idézett rendelkezései értelmében az alkotmányjogi panasz előterjesztésének egyik feltétele az, hogy a panaszos a rendelkezésére álló egyéb jogorvoslati lehetőségeit kimerítse, ezt követően van lehetősége arra, hogy - a jogerős határozat kézhezvételétől számított 60 napon belül - írásban előterjessze a panaszát.
A jelen ügyben az indítványozó arra alapította az alkotmányjogi panaszát, hogy a megismételt elsőfokú eljárásban az elsőfokú építésügyi hatóság az Ör1m. támadott rendelkezéseinek az alkalmazásával hozta meg a vitatott határozatát, amellyel szemben az indítványozó fellebbezett.
Az indítványozó a hiánypótlásra történt felhívást követően sem igazolta, hogy fellebbezését elbírálták (nem csatolta a jogerős másodfokú határozatot) és továbbra is az elsőfokú és az indítványozó fellebbezése folytán jogerőre még nem emelkedett határozattal szemben tartotta fenn az alkotmányjogi panaszát.
Az Alkotmánybíróság mindezekre tekintettel megállapította, hogy az indítvány nem felel meg az Abtv. alkotmányjogi panasszal szemben támasztott törvényi követelményeinek, ezért az Ügyrend 29. § e) pontja alapján az alkotmányjogi panaszt visszautasította.
Budapest, 2006. február 20.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró