13/1998. (IV. 30.) AB határozat
a Balaton üdülőkörzet egyes településein az építési tevékenység átmeneti korlátozásáról szóló 1/1989. (I. 1.) ÉVM rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Balaton üdülőkörzet egyes településein az építési tevékenység átmeneti korlátozásáról szóló 1/1989. (I. 1.) ÉVM rendelet alkotmányellenes, ezért azt 1999. március 31-i hatállyal megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, amelyek a Balaton üdülőkörzet egyes településein az építési tevékenység átmeneti korlátozásáról szóló 1/1989. (I. 1.) ÉVM rendelet (a továbbiakban: ÉVMr.) rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezik. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Egyik indítványozó az ÉVMr. 4. § (1) bekezdésében foglalt azon rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását kéri, mely szerint a rendelet mellékletében meghatározott településeken szállásférőhelyek, munkásszállás, üdülőtábor, kemping és más átmeneti szállásul szolgáló épületek és építmények elhelyezésére új építési telkek és külterületi földrészletek - a területrendezési terveknek megfelelő településrekonstrukciós célok megvalósításához elengedhetetlenül szükséges cseretelkek kivételével - nem alakíthatók ki, s e célra telekalakítási engedély sem adható. Indítványozó álláspontja szerint ez a szabály alkotmányellenes módon korlátozza az ingatlantulajdonosoknak az Alkotmány 13. § szabályozott tulajdonhoz való jogát. Előadja azt is, hogy amíg az osztatlan közös tulajdont képező földrészletek megosztására irányuló kérelmeket - a föld nagyságára tekintet nélkül - az ÉVMr. rendelkezéseire hivatkozással a hatóságok következetesen elutasítják, addig a kárpótlási földárverések során a 1500-2000 m2-es nagyságú táblákat alakítottak ki.
Másik indítványozó az ÉVMr.-nek a 6/1994. (III. 11.) KTM rendelettel módosított 1. § (3) bekezdését sérelmezi. Az ÉVMr. a módosítást megelőzően csak természetes személyek számára tiltotta meg azt, hogy az üdülőkörzet településeinek külterületén gazdasági épületeket létesítsenek. A 6/1994. (III. 11.) KTM rendelet általánossá tette a gazdasági épületek létesítésének tilalmát. Indítványozó álláspontja szerint ez a rendelkezés - amely lehetetlenné tette, hogy a jogi személyek, a jogi személyiséggel bíró vállalkozók nagyobb területű földjeik megművelésénél mezőgazdasági gépeiket és eszközeiket saját területükön gazdasági épületben helyezzék el, azok tárolásáról, javításáról és karbantartásáról megfelelő infrastruktúrájú tárolóhelyen tudjanak gondoskodni - sérti az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében szabályozott vállalkozáshoz való jogot és a vállalkozás szabadságát. A rendelettel érintett településeken mezőgazdasági tevékenységgel foglalkozó vállalkozók e rendelkezés következtében hátrányos helyzetbe kerülnek a gazdasági versenyben.
A harmadik indítványozó azt kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy a rendelet egészét, de legalább is a zártkertekre vonatkozó rendelkezéseit - kifejezetten az ÉVMr. 1. § (3) bekezdését, valamint 3. §-át - semmisítse meg. Indítványozó álláspontja szerint az ÉVMr.-nek a zártkertekre vonatkozó rendelkezései diszkriminatívak. Az ÉVMr. 1. § (3) bekezdése az érintett települések külterületén megtiltja gazdasági épületek létesítését ugyanakkor az ország más területeire nézve a 2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelettel közzétett Országos Építésügyi Szabályzat (a továbbiakban: OÉSZ) meghatározott feltételek fennállása esetén lehetőséget ad a külterületen épületek létesítésére. Az ÉVMr. 1. § (3) bekezdésében előírt építési tilalom az indítvány szerint sérti az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jogot. A 11/1993. (II. 27.) AB határozatra hivatkozással kifejti: alkotmányellenes a tulajdonhoz való jog korlátozása, mert alkotmányos alapjog korlátozásáról nem törvény rendelkezik. Az ÉVMr.-ben szabályozott korlátozások - amelyeket a jogszabály címéből következően a jogalkotó maga is átmenetinek szánt - nem 1989-ben keletkeztek, hanem korábban. A 4/1983. (III. 3.) ÉVM rendelet csaknem teljes körű építési tilalmat rendelt el 45 településen, a későbbi rendeletek csökkentették az érintett települések számát, enyhítették a korlátozásokat, azonban a zártkerti ingatlanokon az építési korlátozások azóta folyamatosan fennállnak. Indítványozó álláspontja szerint a tilalom fenntartásának indokai azóta megszűntek. A feltétlen építési tilalom aránytalanul korlátozza a tulajdonhoz való jogot, a korlátozás mértéke nem áll arányban azzal a közérdekű céllal, amelynek érdekében elrendelték. A tilalom fennállása akadályozza a tulajdonos számára más törvény - a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény - által előírt kötelezettség teljesítését.
Indítványozó álláspontja szerint alkotmányellenes az ÉVMr. 3. §-a azért, mert az 1991. évi XX. törvény 75. § (4) bekezdésében a képviselő-testület hatáskörébe utalt önkormányzati jogkör gyakorlását korlátozza.
II.
Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság két kérdést vizsgált.
Elsőként abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a miniszter rendelkezik-e jogalkotó hatáskörrel az ÉVMr. vitatott rendelkezéseiben szabályozott társadalmi viszonyok szabályozására. Másrészt vizsgálta azt is, hogy az ÉVMr. indítványok által vitatott rendelkezéseiben foglalt korlátozások alkotmányellenesen korlátozzák-e az érintett ingatlanok tulajdonosainak az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jogát.
1. Az ÉVMr. vitatott rendelkezései a településrendezés körébe tartozó előírásokat, területfelhasználási, építési korlátozásokat tartalmaznak.
Az 1. § (1) bekezdés a rendelet mellékletében meghatározott településeken a szállásférőhelyek létesítésének feltételeit szabályozza.
Az 1. § (3) bekezdése meghatározott területekre építési tilalmat rendel el azzal, hogy kimondja: "A Balaton üdülőkörzet e rendelet mellékletében meghatározott településeinek a külterületén gazdasági épületek, valamint kereskedelmi szállásépületek nem létesíthetők és nem bővíthetők, pince azonban létesíthető."
A belterületek növelésének korlátozását írja elő az ÉVMr. 3. §-a: "A Balaton üdülőkörzet e rendelet mellékletében meghatározott településeinek belterülete - a területrendezési tervek szerinti településrekonstrukciós célok megvalósításához elengedhetetlenül szükséges cseretelkek kialakításához, továbbá az ellátás színvonalát javító fejlesztésekhez nélkülözhetetlen területek kivételével - nem növelhető."
A 4. § (1) bekezdése pedig telekalakítási korlátozásokról rendelkezik, a következőképpen: "A Balaton üdülőkörzet e rendelet mellékletében meghatározott településein az 1. §-ban említett épületek és építmények elhelyezésére új építési telkek és külterületi földrészletek - a területrendezési terveknek megfelelő településrekonstrukciós célok megvalósításához elengedhetetlenül szükséges cseretelkek kivételével - nem alakíthatók ki, és e célra telekalakítási engedély sem adható. Az ilyen célra már kialakított állami telkek a korlátozás időtartama alatt nem adhatók el; azok átmeneti hasznosítására a helyiséggazdálkodásra, továbbá a földhasznosításra vonatkozó rendelkezések az irányadók."
A település belterületének kialakítására, az építési és telekalakítási korlátozásokra vonatkozó szabályokat az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) szabályozza. Az Ét. 6. § (1) bekezdésének a) pontja alapján a településrendezési feladatok ellátása a települési önkormányzatok feladatkörébe tartozik. Az Ét. 6. § (3) bekezdése szerint a települési önkormányzatok településrendezési feladatukat többek között a helyi építési szabályzat megállapításával, valamint a településrendezési tervek elkészíttetésével és azok jóváhagyásával látják el. Az Ét. 13. § (2) bekezdésében foglalt előírások szerint - a települési önkormányzat képviselő-testülete által, az Ét. 7. § (3) bekezdés c) pontjának megfelelően rendeletben megállapított - helyi építési szabályzat tartalmazza:
"a) a bel- és külterület(ek) lehatárolását (belterületi határvonal),
b) a beépítésre szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (övezetek) lehatárolását, azok felhasználásának, beépítésének feltételeit és szabályait,
c) a beépítésre nem szánt területek tagozódását, felhasználásuk és az azokon történő építés feltételeit és szabályait,
d) a különböző célú közterületek felhasználása és az azokon történő építés feltételeit és szabályait, továbbá
e) a helyi építészeti értékvédelemmel,
f) a védett és a védő területekkel, valamint
g) a 17. § szerinti sajátos jogintézmények alkalmazásával
érintett területek lehatárolását, valamint az azokkal kapcsolatos előírásokat."
Az építési tilalom, a telekalakítás az Ét. 17. §-ában meghatározott sajátos jogintézmények körébe tartoznak.
Mindezeket figyelembe véve a településrendezés - és ennek keretében a település belterületi határainak megállapítása, az építési és telekalakítási tilalommal érintett területek és a beépítés feltételeinek meghatározása - a települési önkormányzat önkormányzati feladat- és hatáskörébe tartozik. Ezeknek a települési önkormányzatokat az Ét. idézett rendelkezései alapján megillető önkormányzati hatásköröket korlátozzák az ÉVMr.-nek az indítványozók által vitatott rendelkezései.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy helyi önkormányzatokat törvény alapján önkormányzati ügyben megillető hatásköröknek miniszteri rendeletben történő korlátozása sérti a helyi önkormányzatoknak az Alkotmány által védett autonómiáját.
Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése alapján a helyi önkormányzat jogait és kötelezettségeit törvény határozza meg. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja az önkormányzati alapjogok körében kimondja, hogy az önkormányzati ügyekben a helyi önkormányzat képviselőtestülete az önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban rámutatott arra, hogy az Alkotmánynak ezek a rendelkezései elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatás központi szerveivel szemben részesítik védelemben az önkormányzatok önállóságát. "Az Alkotmány rendelkezései alapján nincs arra mód, hogy a Kormány vagy a központi közigazgatás szervei akár normatív, akár egyedi döntésükkel beavatkozzanak az önkormányzatokat az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzati ügyekben megillető igazgatási és szabályozási autonómia gyakorlásába." [77/1995. (XII. 21.) AB határozat ABH 1995, 394.]
Az idézett törvényi rendelkezések szerint az országos, illetőleg a kiemelt területek regionális rendezési terveinek elfogadása során szükségessé váló, a település területét érintő építési és területfelhasználási korlátozások megállapítása is a települési önkormányzatok hatáskörébe tartozik, így az Alkotmánynak az önkormányzatok autonómiáját védelemben részesítő rendelkezései alapján a korlátozások előírásának kötelezettségét a települési önkormányzatok számára csak törvényben lehet előírni. Ezt az alkotmányos követelményt tükrözi a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 6. § d) pontja, mely szerint az Országgyűlés "elfogadja az országos, valamint a kiemelt térségekre vonatkozó területrendezési terveket, törvényben meghatározza azok önkormányzatokra is kötelező elemeit;"
2. Az ÉVMr. vitatott szabályai az érintett ingatlanok tulajdonosainak tulajdonosi jogosultságait korlátozó előírásokat tartalmaznak. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokban foglaltaknak megfelelően vizsgálta azt is, hogy a rendeletben előírt tulajdoni korlátozások alkotmányellenes módon korlátozzák-e az Alkotmány 13. §-ában szabályozott tulajdonhoz való jogot.
Az Alkotmánybíróság döntéseiben következetesen hangsúlyozza, hogy a tulajdonhoz való jog nem korlátlan, a köz érdekében a közérdekkel arányos módon korlátozható.
Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában kifejtette álláspontját az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságairól és elvi éllel meghatározta a tulajdonkorlátozás alkotmányossági vizsgálata során alkalmazandó szempontokat. E határozatában megállapította:
"Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más." [ABH 1993, 380.]
A tulajdonkorlátozás alkotmányosság megítélésével kapcsolatosan pedig kimondta:
"Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. Az alapjog-korlátozás szükségessége, illetve elkerülhetetlensége vizsgálatánál itt eleve figyelembe kell venni, hogy az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a kisajátításhoz csupán a "közérdeket" kívánja meg, azaz, ha az értékgarancia érvényesül, ennél szigorúbb "szükségesség" nem alkotmányos követelmény." A korlátozás közérdekűségének vizsgálatával kapcsolatosan megfogalmazta azt is, hogy "A törvénnyel érvényesített "közérdek" alkotmánybírósági vizsgálata ezért nem a törvényhozó választásának feltétlen szükségességére irányul, hanem - ... - arra kell szorítkoznia, indokolt-e a közérdekre hivatkozás, illetve, hogy a "közérdekű" megoldás nem sért-e önmagában is valamely más alkotmányos jogot (például a hátrányos megkülönböztetés tilalmát)."
A közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságával kapcsolatosan megállapította, hogy "az Alkotmánybíróság általában is meghatározhatja azokat az ismérveket, amelyek a beavatkozás alkotmányosságát eldöntik. Ezzel ellensúlyozhatja azt a kényszerű veszteséget, amelyet a jogbiztonság közérdek "szükségességének" korlátozott felülvizsgálata miatt szenved. Aránytalannak tekinti például az Alkotmánybíróság a tulajdonkorlátozást, ha annak időtartama nem kiszámítható.... Más esetekben a tulajdonkorlátozás arányosságához szükséges lehet a kártalanítás. Az Alkotmány a 13. § (2) bekezdés szerinti kisajátításhoz azonnali, feltétlen és teljes kártalanítást követel meg. Az Alkotmánybíróság azonban megállapíthatja a tulajdonkorlátozás más eseteiben is, hogy az arányosság csak adott kártalanítás mellett áll fenn. (ABH 1993, 381-382.)
Az ÉVMr.-ben foglalt korlátozások kétségtelenül közérdekű célok érvényesítését, részben környezetvédelmi érdek érvényesítését, a Balaton vízminőségének védelmét, részben a Balaton üdülőkörzet tehermentesítését szolgálják. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy az ÉVMr.-ben előírt korlátozások arányban állnak-e az elérni kívánt közérdekű cél fontosságával, nem hárítanak-e aránytalanul nagy terhet az érintett ingatlanok tulajdonosaira.
Az ÉVMr. az üdülőterület építésügyi védelmét szolgáló előírások keretében az ingatlantulajdonosok tulajdonosi jogait különböző mértékben korlátozó rendelkezéseket tartalmaz. A rendeletnek az indítványozók által támadott 1. § (3) bekezdése, valamint 4. § (1) bekezdésében foglalt telekalakítási és építési korlátozások sem azonos mértékben érintik az ingatlantulajdonosok tulajdonhoz való jogát. Az e rendelkezésekben előírt korlátozások egyaránt vonatkoznak az érintett települések területén fekvő termőföldekre és beépítésre szánt területekre.
Föld tulajdonjogából fakadóan senkinek sincs alanyi joga arra, hogy a tulajdonában álló földterületen építkezzen, építés céljára földjéből építési telkeket alakítson. Az építéshez való jog csak az alkotmányos jogszabályi előírásoknak megfelelően beépíthetővé nyilvánított építési területek tulajdonosait illeti meg alanyi jogosultságként. E területek tulajdonosai is csak az építési jogszabályok előírásainak megfelelően gyakorolhatják e jogukat. Nem tekinthető a tulajdonhoz való jog alkotmányellenes korlátozásának, ha a jogszabály a beépített területek növelésének megakadályozása érdekében olyan területekre ír elő telekalakítási és építési tilalmat, amelyek a jog korábbi előírásai szerint sem voltak beépíthetőek.
Más a helyzet azon ingatlanok esetében, amelyek a jog előírásai szerint - a korlátozások elrendelése - előtt beépíthetőek és építési célra megoszthatóak voltak, és a rendelet által előírt korlátozások következtében a tulajdonos számára rendeltetésszerű használatuk jelentősen megnehezült, vagy rendeltetésszerű használatra alkalmatlanná váltak. Ilyenek pl. azok a zártkerti ingatlanok, amelyeket a tulajdonos a jog előírásaiban bízva azért vásárolt meg, mert azok az akkor hatályos jogszabályi előírások alapján meghatározott módon beépíthetőek voltak, és a korlátozások bevezetésével a beépítés lehetősége megszűnt, illetőleg a pinceépítés lehetőségére korlátozódott. Az ÉVMr. címéből következően a jogalkotó 1989-ben a korlátozásokat átmenetinek szánta, ezt követően két alkalommal, a 7/1990. (IV. 12.) KöHÉM rendelettel és a 6/1994. (III. 11.) KTM rendelettel módosították. A módosítások mérsékelték ugyan a korlátozásokat, azonban a korlátozások végleges sorsának rendezése nem történt meg. Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet 110. §-ának (3) bekezdése az ÉVMr.-et hatályában fenntartotta.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában kimondta, hogy az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított alapvető jog korlátozása alkotmányos célok szolgálatában csak akkor tekinthető maradéktalanul alkotmányosnak, ha a korlátozás ideiglenességét, átmenetiségét a törvényi rendezés pontosan, kiszámíthatóan és ellenőrizhetően biztosítja [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 26-27.; 13/1992. (III. 25.) AB határozat, ABH 1992, 98.; 24/1992. (IV. 21.) AB határozat ABH 1992, 129.]. Az ingatlanok ez utóbb említett köre esetében a jogalkotó szándékai szerint átmenetinek szánt korlátozás határozatlan időtartamú fenntartása kártalanítás nélkül a tulajdonhoz való jog aránytalan korlátozását eredményezi.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Balaton üdülőkörzet egyes településein az építési tevékenység átmeneti korlátozásáról alkotott 1/1989. (I. 1.) ÉVM rendelet alkotmányellenes módon korlátozza a települési önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. §-ában biztosított autonómiát, és az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jogot alkotmányellenesen korlátozó rendelkezéseket tartalmaz, ezért azt megsemmisítette.
Tekintettel arra, hogy a Balaton üdülőkörzet építésügyi védelmét szolgáló törvényi szabályok megalkotása hosszabb időt vesz igénybe, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. § (4) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság - kellő időt adva a jogalkotás számára - úgy rendelkezett, hogy az ÉVMr. 1999. március 31-én veszti hatályát.
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 417/B/1994-4.