24/2000. (VII. 6.) AB határozat
a Kormány helyi képviselő-testület Alkotmánnyal ellentétes működésének véleményezése iránti indítványa tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a Kormány helyi képviselő-testület Alkotmánnyal ellentétes működésének véleményezése iránti indítványa tárgyában, az Alkotmány 19. § (3) bekezdése l) pontjában biztosított jogkörében eljárva - dr. Bagi István, dr. Erdei Árpád és dr. Strausz János alkotmánybírónak a határozati formát érintő különvéleményével és dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő véleményt nyilvánító határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alkotmány mind a helyi képviselő-testületet, mind a polgármestert alkotmányos intézményként szabályozza és védi [Alkotmány 44. § (1)-(3) bekezdései; 44/B. § (1)-(2) bekezdései]. Erre tekintettel kiemelkedő alkotmányos érdek fűződik a közöttük lévő közjogi jogviszony zavartalanságához, amiből következik, hogy az Alkotmány 71. § (1) bekezdése alapján a választópolgárok által közvetlenül megválasztott polgármestert a helyi képviselő-testület önkényesen nem korlátozhatja feladatai ellátásában.
2. A helyi önkormányzás zavartalanságának fenntartása, feltételeinek biztosítása a helyi képviselő-testületnek és a polgármesternek egyaránt alkotmányos kötelessége. Nem tesz eleget alkotmányos kötelezettségének az a helyi képviselő-testület, amely önkényesen akadályozza a polgármesteri megbízatás teljesítését. Önkényes akadályozásnak minősül az is, ha a helyi képviselő-testület nem indítja meg azokat az eljárásokat, amelyeket törvény a helyi képviselő-testület és a polgármester közötti konfliktusok megoldására rendel.
3. Nem tekinthető önkényesnek - ennek következtében alkotmányellenesnek - a helyi képviselő-testület működése akkor, ha a helyi önkormányzás zavartalanságának biztosítása érdekében a testület igénybe veszi a konfliktus feloldására rendelt törvényi eszközöket.
Az Alkotmánybíróság e véleménynyilvánító határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Magyar Köztársaság miniszterelnöke a 13/VIII/2000. számú átiratában - utalva a Kormány 2000. január 4-i ülésén elfogadott határozatára - felkérte az Alkotmánybíróságot, hogy Hódmezővásárhely Megyei Jogú Város Közgyűlésének működése kapcsán soron kívül alakítsa ki véleményét abban a kérdésben, hogy "alkotmányellenesen működik-e a közgyűlés, ha munkáltatói jogaival visszaélve, e jogokat nem rendeltetésüknek megfelelően gyakorolva a polgármestert tartósan, lényegében határozatlan időre felfüggeszti közszolgálati jogviszonyából, ezzel megakadályozva, hogy a választópolgárok által közvetlenül megválasztott polgármester mind a választott tisztségéből, mind a közszolgálati jogviszonyából eredő feladatait ellássa, jogszabályban megállapított hatásköreit gyakorolja".
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt véleményét a következő - elsősorban alkotmányi, illetőleg törvényi - előírásokra alapozta:
1. Az Alkotmány szerint:
"19. § (3) E jogkörében az Országgyűlés
l) a Kormánynak - az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett - javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes; dönt a megyék területéről, nevéről, székhelyéről, a megyei jogú várossá nyilvánításról és a fővárosi kerületek kialakításáról;"
"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."
"43. § (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat."
"44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják."
"44/B. § (1) A helyi képviselő-testület elnöke a polgármester. A képviselő-testület bizottságot választhat, és hivatalt hoz létre.
(2) A polgármester az önkormányzati feladatain kívül törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet alapján kivételesen államigazgatási feladatokat és hatásköröket is elláthat."
"71. § (1) Az országgyűlési képviselőket, valamint a helyi önkormányzati képviselő-testület tagjait, továbbá a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják."
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) Alkotmánybíróság által figyelembe vett rendelkezései:
"Az Országgyűlés - követve hazánk haladó önkormányzati hagyományait, továbbá az Európai Önkormányzati Karta alapkövetelményeit - elismeri és védi a helyi közösségek önkormányzásához való jogait.
A helyi önkormányzás lehetővé teszi, hogy a választópolgárok helyi közössége - közvetlenül, illetőleg a választott helyi önkormányzata útján - önállóan és demokratikusan intézze a helyi érdekű közügyeit. ..." (Preambulum)
"9. § (1) Az önkormányzat jogi személy. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. A képviselő-testületet a polgármester képviseli.
(2) Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselő-testület hivatala látják el.
(3) A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható."
"12. § (2) A képviselő-testület elnöke a polgármester, aki összehívja és vezeti a képviselő-testület ülését."
"31. § A polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség egyidejű betöltetlensége, illetőleg tartós akadályoztatásuk esetére a szervezeti és működési szabályzat rendelkezik a képviselő-testület összehívásának, vezetésének a módjáról."
"32. § A polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő. A polgármester a megválasztását követően esküt tesz a képviselő-testület előtt."
"33. § A polgármester tekintetében a képviselő-testület gyakorolja a munkáltatói jogokat, munkabérét a jogszabály keretei között határozza meg. A polgármester az államigazgatási tevékenységéért a közszolgálati szabályok szerint felelős."
"33/B. § (1) A polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatt a képviselő-testület - minősített többséggel hozott határozata alapján - keresetet nyújthat be a polgármester ellen a helyi önkormányzat székhelye szerint illetékes megyei, fővárosi bírósághoz a polgármester tisztségének megszüntetése érdekében. Egyidejűleg kérheti a polgármesternek e tisztségéből történő felfüggesztését is. A bíróság a keresetet soron kívül bírálja el."
"34. § (1) A képviselő-testület - saját tagjai közül a polgármester javaslatára, titkos szavazással a képviselőtestület megbízatásának időtartamára - a polgármester helyettesítésére, munkájának a segítésére alpolgármestert választ, alpolgármestereket választhat.
(2) Az alpolgármester a polgármester irányításával látja el feladatait."
"93. § (2) Az Országgyűlés a Kormánynak - az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett - javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes [Alkotmány 19. § (3) bekezdés l) pont]. Ha az Országgyűlés az önkormányzati képviselő-testületet feloszlatja, egyidejűleg 60 napon belüli időpontra kitűzi az időközi választást.
(3) Az Országgyűlés a feloszlatásról a soron következő ülésén határoz. E napirend tárgyalására meg kell hívni az érintett önkormányzat polgármesterét. A polgármester jogosult a feloszlatásra vonatkozó javaslattal kapcsolatban a képviselő-testület álláspontját a határozathozatal előtt ismertetni."
"95. § A Kormány:
b) javaslatot terjeszt az Országgyűléshez az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására."
"96. § A belügyminiszter:
b) kezdeményezi a Kormánynál az Alkotmánnyal ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását."
"99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni, és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.
(2) Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti:
a) az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését;
b) a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát;
c) a képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, a képviselő-testület tisztségviselője felelősségének megállapítását.
(3) A jogszabálysértés megszüntetésére a pert a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat, illetve a polgármester ellen a megadott határidő lejártától számított harminc napon belül lehet megindítani. A kereset benyújtásának a döntés végrehajtására halasztó hatálya nincs, de a végrehajtás felfüggesztését a bíróságtól lehet kérni. Ha a jogszabálysértő döntés végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, a végrehajtás felfüggesztését - az érintett egyidejű értesítésével - kérni kell a bíróságtól."
"114. § Az Alkotmánybíróság - a Kormány indítványa alapján - véleményt nyilvánít a helyi képviselő-testület működésének alkotmányellenességéről."
3. A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) Alkotmánybíróság által figyelembe vett rendelkezései:
"51. § (1) Fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúja esetén a munkáltatói jogkör gyakorlója köteles az eljárást - a (2) bekezdés esetét kivéve - megindítani. Nem lehet fegyelmi eljárást indítani, ha a kötelezettségszegés felfedezése óta három hónap, illetőleg a fegyelmi vétség elkövetése óta három év eltelt."
"52. § (1) A vizsgálóbiztos javaslatára a munkáltatói jogkör gyakorlója a fegyelmi eljárás alá vont köztisztviselőt legfeljebb a fegyelmi határozat kihirdetéséig állásából felfüggesztheti, ha jelenléte a tényállás tisztázását gátolná vagy a kötelezettségszegés súlya és jellege a munkahelytől való távoltartást indokolja. A hivatalvesztés büntetéssel - az erről szóló határozat jogerőre emelkedéséig - a felfüggesztés együtt jár.
(2) Azonnal meg kell szüntetni a felfüggesztést, ha annak indoka már nem áll fenn.'
[A polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény módosításáról rendelkező 2000. évi XLIV. törvény (a továbbiakban: Pttv.) 5. §-a szerint:
»A Pttv. 7. §-a a következő (3) bekezdéssel egészül ki: "(3) A vizsgálóbizottság a megbízását követő harminc napon belül köteles lefolytatni a vizsgálatot, ennek keretében meghallgatni a polgármestert. A vizsgálóbizottság a vizsgálat lezárását követő nyolc napon belül elkészíti a jelentését és a vizsgálóbizottság elnöke soron kívül, a jelentés elkészítését követő 15 napon belüli időpontra - a jelentés egyidejű megküldésével - összehívja a képviselő-testület ülését. A képviselő-testület a jelentés alapján a vizsgálóbizottság elnöke által összehívott ülésen, de legkésőbb az azt követő nyolc napon belül érdemben dönt a polgármester fegyelmi ügyében. E napirend tárgyalásának levezetésére a képviselő-testület a tagjai sorából elnököt választ."«
A Pttv. (3) bekezdéssel kiegészített, idézett rendelkezése 2000. augusztus 1-jén lép hatályba, ezért az Alkotmánybíróság véleménynyilvánító határozatának meghozatalakor az indítvány elbírálásakor hatályos törvényi rendelkezések alapján jár el.]
III.
1. Az Alkotmánybíróság eddig egyetlen alkalommal nyilvánított véleményt helyi önkormányzat feloszlatása tárgyában. Ebben a határozatában arról a jogi kérdésről nyilatkozott, hogy önkormányzati képviselő-testület működésének hiánya lehet-e az Alkotmánnyal ellentétes [1220/H/1992. AB határozat ABH 1992, 631.]. Az Alkotmánybíróság e határozatában elvi tételként állapította meg, hogy az Ötv. 114. §-ában meghatározott - véleményezésben kifejezésre jutó - feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban láthatja el. Ezért - hangsúlyozta - a Kormány által előadott tényállításokat nem vizsgálja felül és nem tekinti feladatának, hogy saját ténymegállapításokat tegyen. E nyilatkozata tehát elvont, elvi véleményt tartalmazott. Az Alkotmánybíróság e határozatában rámutatott: "Valamely önkormányzati képviselő-testület működésének hiánya, az Ötv.-nek megfelelő működés tartós mellőzése, a működőképesség helyreállásának, a működés folytatásának kilátástalansága ellentétes az Alkotmánnyal. Sérti ugyanis a választópolgároknak a helyi önkormányzáshoz való jogát, valamint az Alkotmány 44. § (1) bekezdésében megállapított azt a jogát, hogy "a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján" gyakorolják. A képviselő-testület működésének elmaradása ellentétes az Alkotmány 44/A. §-ának azokkal a rendelkezéseivel is, amelyek a képviselő-testület által az Alkotmány és törvény keretei között elvégzendő feladatokat, teljesítendő kötelezettségeket állapítanak meg. A képviselő-testület alkotmányos jogainak és kötelességeinek huzamos nem gyakorlása alkotmánysértő mulasztás." [ABH 1992, 630, 631.]
A jelen ügy meghatározó, fő elemében tér el az 1220/H/1992. AB határozattal elbírált ügytől. Nyilvánvaló ugyanis, hogy más megítélést kíván az, ha egy önkormányzat egyáltalán nem működik és ismét mást, ha működik ugyan, de nem egyértelműen megállapítható módon, alkotmányosan vagy alkotmányellenesen. Az 1220/H/1992. AB határozattal elbírált ügyben más helyzetben volt az Alkotmánybíróság, hiszen ott azt a tényt, hogy az önkormányzat nem működik, a működést tanúsító jegyzőkönyvek teljes hiánya egyértelműen és rögtön bizonyította. Ennek megfelelően az esetleges tényvizsgálatok elvégzésének a szükségessége valójában fel sem merülhetett.
Függetlenül a két ügy említett eltérőségétől, az Alkotmánybíróság továbbra is fenntartja azt a korábbi álláspontját, hogy az Alkotmány 19. § (3) bekezdés l) pontjában, valamint az Ötv. 114. §-ában megállapított feladatát és hatáskörét alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban láthatja el, s ennek megfelelően a jelen - véleményt nyilvánító - határozatában sem tartja hatáskörébe tartozónak azt, hogy tényvizsgálatokba bocsátkozzék. Nyomatékosan hangsúlyozza, hogy nem veszi át más - a konfliktus kezelésére rendelt - hatóság vagy bíróság feladatkörét, s nem bocsátkozik annak részletes vizsgálatába sem, hogy a létrejött konfliktushelyzet kialakulásáért milyen mértékben tehető felelőssé a helyi képviselő-testület, s milyen mértékben a polgármester. Az "önkényesség", egyúttal "alkotmányellenesség" kérdésének vizsgálatakor sem terjeszkedik túl a törvényi szabályozásnak megfelelő, vagy nem megfelelő magatartás megállapításánál, így nem tartja kötelességének annak tényszerű vizsgálatát sem: vajon a helyi képviselő-testület elkövetett-e joggal való visszaélést vagy rendeltetésellenes joggyakorlást azzal, hogy a polgármestert "tartósan, lényegében határozatlan időre" felfüggesztette a foglalkoztatási jogviszonyából.
2. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megállapítja: a Alkotmány 42. §-a értelmében a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti meg a helyi önkormányzás joga, s a helyi önkormányzás nem egyéb, mint a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
A választópolgárok a helyi önkormányzást részben közvetve, az általuk választott helyi képviselő-testület útján, részben helyi népszavazás útján gyakorolják [Alkotmány 44. § (1) bekezdés]. A választópolgárok a képviselő-testületet a helyi önkormányzás gyakorlására választják meg, következésképpen az önkormányzati feladatok és hatáskörök is a képviselő-testületet illetik meg. Ebből következik az is, hogy ha törvény önkormányzati feladatról, hatáskörről rendelkezik, úgy ez a helyi képviselő-testületet illeti meg akkor is, ha ezt a törvény külön, kifejezetten nem is mondja ki.
Az önkormányzati feladatokat mindenekelőtt a képviselő-testület látja el, valamennyi hatáskörét saját maga gyakorolhatja, s maga - mint az önkormányzati hatáskörök elsődleges címzettje - határoz arról is, hogy átruházza-e azokat a polgármesterre, a képviselő-testület bizottságára, a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, illetve törvényben meghatározottak szerint a társulására. A helyi képviselő-testület szerveinek nagyobb részt előkészítő, szervező, végrehajtó és ellenőrző szerepük van: a folyamatos tevékenységet igénylő önkormányzati feladatokat a képviselő-testület a "szervei" segítségével oldja meg, s azok révén ellenőrzi a végrehajtást is.
A magyar önkormányzati rendszer egyik alapvető sajátossága, hogy a képviselő-testületet széles körű önállóság illeti meg a tekintetben, hogy milyen munkamegosztást alakít ki saját maga és szervei között. Így például egy vagy több alpolgármestert választ, a kötelező bizottságokon kívül szabadon dönt bizottsági szervezetéről és e testületeinek kisebb-nagyobb szerepet szánhat az önkormányzásban. A képviselő-testület belátásán - hatáskör-átruházási gyakorlatán - múlik az is, erősíti vagy gyengíti-e a polgármester helyi önkormányzásban betöltött szerepét. A helyi képviselő-testület saját feladat- és hatásköréből (az át nem ruházhatók kivételével) bármelyiket átruházhatja a polgármesterre. A gyakorlatban elsősorban a gyakran előforduló, egyszerűbb elbírálású ügyek (pl. szociális támogatás nyújtása) sorolhatók ide. A helyi képviselő-testület az átruházást követően is "ura" marad az ügyeknek; bármikor visszavonhatja az átruházott hatáskört, a polgármester önkormányzati hatósági hatáskörben hozott döntését - fellebbezés esetén - felülbírálhatja [Ötv. 11. § (2) bekezdés], bármely ügy intézéséhez utasítást adhat [Ötv. 9. § (3) bekezdés].
A polgármester tehát a helyi képviselő-testület által gyakorolható - az Alkotmány 42. és 44. §-ában írt - helyi önkormányzásban főszabályként a képviselő-testület akarata és belátása szerint, a törvény szóhasználatával élve, annak felhatalmazására vehet részt. ["Önkormányzati döntést a helyi önkormányzat képviselő-testülete - annak felhatalmazására bizottsága, a részönkormányzat testülete, a helyi kisebbségi önkormányzat testülete, társulása, a polgármester -, illetőleg népszavazás hozhat." Ötv. 2. § (2) bekezdés]. A polgármester "saját jogon" kapott önkormányzati feladat- és hatásköre - de lege lata - nem jelentős az Alkotmány 42. §-ában írt helyi önkormányzás megvalósítása tekintetében. ["Törvény a polgármesternek, főpolgármesternek, megyei közgyűlés elnökének kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört állapíthat meg." Ötv. 2. § (2) bekezdés]
A polgármester a hivatal irányítása terén is kötve van a helyi képviselő-testülethez: "a polgármester a képviselőtestület döntései szerint és saját önkormányzati jogkörében irányítja a hivatalt" [Ötv. 35. § (2) bekezdés].
A polgármester alkotmányos helyzetének megállapításánál nagy szerepe van az őt megillető hatásköröknek. A helyi képviselő-testülethez való viszonyát, s e viszony Alkotmány 42. §-ában írt helyi önkormányzáshoz való kapcsolódását, alkotmányossági szempontú relevanciáját az Alkotmány és az Ötv. által számára biztosított hatáskörök ismeretében lehet megállapítani, s ennek eredményeként lehet állást foglalni abban a kérdésben is, vajon a polgármesteri tisztség ellátásának akadályozása alkotmányellenes módon befolyásolja-e a helyi önkormányzás megvalósulását.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a helyi képviselő-testület és a polgármester közötti viszony tartós megromlása kétségkívül konfliktushelyzetet eredményez, amely megzavarja a helyi önkormányzás folyamatos fenntartását, feltételeinek biztosítását. E konfliktushelyzet hátterében a helyi képviselő-testületnek mind "alkotmányos", mind pedig "alkotmányellenes" működése állhat. Ennek megítélésében döntő szerepet kap az a körülmény, hogy a konfliktushelyzet létrejöttében kimutatható-e a helyi képviselő-testületnek, illetve a polgármesternek olyan magatartása, amely nyilvánvalóan és kifejezetten ütközik az Alkotmány, illetőleg az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja alapján megalkotott törvények rendelkezéseibe.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában sem az Alkotmány, sem az Ötv. egyetlen rendelkezésébe sem ütközik az az eljárás, amelynek során valamely helyi képviselő-testület - élve a törvényekben kapott felhatalmazásokkal - a szerinte törvénysértéseket bizonyíthatóan elkövető polgármesterét felfüggeszti az állásából. Minthogy azonban ez utóbbi munkavégzésének akadályozása - konkrét okától függetlenül - ellehetetleníti a helyi képviselő-testület munkájában, s azon keresztül a helyi önkormányzás gyakorlásában való részvételét, jelentősége van annak, hogy feladatellátásának - helyi képviselő-testület általi - akadályozása a képviselő-testület önkényes, alkotmányellenes magatartására vezethető-e vissza.
Ez utóbbira azonban csak közelebbi tényvizsgálatok (s az ezeken alapuló fegyelmi vagy bírósági eljárások) deríthetnek fényt. Ezek során figyelemmel kell lenni arra a körülményre, hogy ott, ahol a törvényalkotó mérlegelési jogkört biztosított, s ezzel a címzett (munkáltatói jogkör gyakorlója, itt: helyi képviselő-testület) számára választási lehetőséget adott, ott a helyi képviselő-testületnek ezek közül nem csak és kizárólag egy adott konkrét lehetőséget szabad választania. Ennek megfelelően az Ötv. 33/B. § (1) bekezdésének alkalmazása tekintetében kizárólag a képviselő-testülettől függ, mit tekint "sorozatos törvénysértésnek", "benyújt-e" keresetet, kéri-e a polgármester tisztségéből történő felfüggesztését. Hasonlóképpen nem korlátozható és nem beszűkíthető jogkört kapott a fegyelmi jogkör gyakorlója a Ktv. 52. § (1) bekezdésében is azáltal, hogy a törvényhozó kizárólag az ő (itt: helyi képviselő-testület) belátására bízta azt, felfüggeszti-e a polgármestert - a fegyelmi határozat kihirdetéséig - arra hivatkozással, hogy "jelenléte a tényállás tisztázását gátolná", vagy "a kötelezettségszegés súlya és jellege a munkahelytől való távoltartást indokolja".
A helyi önkormányzás gyakorlásának zavartalansága ugyanakkor megkívánja, hogy ne terheljék konfliktusok a helyi képviselő-testület és a polgármester kapcsolatát. Erre tekintettel - külön erre való kötelezés nélkül is - a helyi képviselő-testületnek - az Alkotmány 42. §-ára és 44. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéseire figyelemmel - meg kell indítania (és ésszerű időben le is kell zárnia) azokat az eljárásokat, amelyek alkalmasak a konfliktusok kezelésére és megszüntetésére.
4. Amennyiben a helyi képviselő-testület megindította a konfliktusok feloldására igénybe vehető eljárásokat, akkor kerül előtérbe az eljárások minél előbbi, "ésszerű határidőn" belüli lezárásának a követelménye. A helyi képviselő-testület és a polgármester közötti konfliktus megoldása érdekében a megalapozott döntés kialakításához szükséges és elégséges időben hozott döntés tekintendő az "ésszerű időben" meghozott döntésnek. Az így értelmezhető "ésszerű idő" mind a konfliktus megoldására rendelt eljárások megindítására, mind pedig az eljárások lezárására vonatkozhat. Az indokolatlan késlekedés az ésszerű határidőn belüli döntésre vonatkozó kötelezettség megszegésének minősül. A helyi képviselő-testület ezt a kötelezettséget akkor szegi meg, ha a törvényi rendelkezések figyelembevételével nem indítja meg azokat az eljárásokat, amelyek alkalmasak lehetnek a helyi képviselő-testület és a polgármester közötti konfliktusok feloldására. Ez a késlekedése, mulasztása önkényesnek, alkotmányellenesnek minősül, csakúgy mint, ha ésszerű indok nélkül nem zárja le késedelem nélkül az általa indított fegyelmi eljárást akkor, ha erre külön előírt határidő nem is kötelezi.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor megállapítja: a helyi önkormányzás zavartalanságának folyamatos fenntartása, feltételeinek biztosítása a helyi képviselő-testületnek és a polgármesternek egyaránt alkotmányos kötelessége. Ebből következően a polgármesternek is elő kell segítenie a konfliktusok mielőbbi rendezését. Ha tehát a konfliktus feloldásában ugyancsak aktív közreműködésre köteles polgármester maga is bizonyíthatóan és tevőlegesen közrehat abban, hogy a helyi képviselő-testület "ésszerű határidőben" nem tudja lezárni az eljárást, úgy ez az eljárás olyan elhúzódásának számít, amelyért a helyi képviselőtestület nem tehető felelőssé, azaz annak önkényes, alkotmányellenes működése nem állapítható meg. Nyilvánvaló ugyanis, hogy az eljárás lezárását akadályozó, polgármester által követett halogató taktika következményeit nem lehet a helyi képviselő-testületre hárítani, s az ilyen okból beálló késlekedést sem lehet a testület önkényes, alkotmányellenes működése megnyilvánulási formájának tekinteni.
Az Alkotmánybíróság tehát a jelen véleménynyilvánító határozatában is azt a korábban már kifejtett álláspontját hangsúlyozza, hogy "csak a konkrét eset körülményei alapján dönthető el, hogy adott esetben mi az ésszerű határidő". [8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 51, 56.] Ennek az "ésszerű határidőnek" az értelmezésénél fokozott jelentősége van a konfliktus feloldására egyaránt köteles felek magatartásának.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a "jogállamiság elvéből [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] is következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják". [8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 51, 54.]
Ebből a követelményből levezethető, hogy a konfliktus megoldásához szükséges és elegendő ésszerű idő megtartására a vitázó felek mindegyikének törekednie kell, azaz egyikük sem tanúsíthat olyan magatartást, amely ésszerű indok nélkül késlelteti a konfliktusfeloldó eljárások megindítását, illetőleg azok lezárását. Nem tesz eleget ennek az alkotmányos kötelezettségének az a helyi képviselő-testület sem, amely önkényesen akadályozza a polgármestert megbízatásának a teljesítésében. Mindenkor önkényes az akadályozás abban az esetben, ha annak jogszerű indokai nincsenek, s a felfüggesztésnek nem állnak fenn a törvényekben - jelenleg az Ötv. 33/B. § (1) bekezdésében, illetőleg a Ktv. 52. § (1) bekezdésében - írt feltételei.
Nem tekinthető ugyanakkor önkényesnek - ennek következtében alkotmányellenesnek - a helyi képviselő-testület működése akkor, ha a helyi önkormányzás zavartalanságának biztosítása érdekében a testület igénybe veszi a konfliktus feloldására rendelt törvényi eszközöket.
Az Országgyűlést illeti meg a képviselő-testület jogkörei alkotmányellenes, önkényes gyakorlásának, az alkotmányellenes működés egyedi, esetenkénti megállapításának a joga. A legfelsőbb államhatalmi-népképviseleti szervnek azonban ezzel a - végső soron akár a helyi képviselő-testület feloszlatását eredményező, politikai felelősségével terhelt - döntési jogával mindaddig nem indokolt élnie, amíg a konfliktuskezelésre rendelt más jogintézmények is rendelkezésre állnak.
Az Országgyűlés döntésének meghozatalánál tehát kiemelkedő jelentőségű szempontként szükséges értékelni, hogy a polgármesteri tisztség betöltésének akadályozása a képviselő-testület önkényes, ezért alkotmányellenes magatartására vezethető-e vissza.
5. Az Alkotmánybíróság megállapítja: nem válik a helyi képviselő-testület működésképtelenné pusztán azáltal, hogy a polgármester - bármely okból - feladatát tartósan nem láthatja el, következésképpen mindazokat az önkormányzati alapjogokat képes gyakorolni, amelyeket az Alkotmány 44/A. §-a biztosít a számára. Ezeket az alapjogokat a "helyi önkormányzás" jegyében, a lakosság érdekében gyakorolja, s mindaddig, amíg e folyamatos feladatellátásának jogszerűsége bizonyítható, működése alkotmányosnak minősíthető. Amíg a belső viták nem eredményezik a "helyi önkormányzás" Alkotmány 42. §-ában és 44/A. §-ában írt, alapjog-értékű hatáskörei gyakorlásának ellehetetlenülését, pusztán a képviselő-testület és a polgármester közötti kapcsolat - akár tartós - megromlása sem eredményezheti önmagában a helyi képviselő-testület feloszlatását. A "tartósság" azonban nem jelentheti azt, hogy a polgármester akár megválasztásának teljes időszakára is felfüggeszthető lehetne a feladatai ellátása alól. A polgármesteri tisztség Alkotmány 71. § (1) bekezdése alapján történő elnyerése kényszerítően teszi szükségessé, hogy az e közmegbízatásra megválasztott személy ténylegesen is végezhesse a feladatait, s ebben egyetlen szerv, még a helyi képviselő-testület se akadályozhassa meg önkényesen.
A polgármester tehát - mint alkotmányos intézmény - védett, de munkavégzése nem élvez mindenre tekintet nélküli védelmet.
E tekintetben is az Országgyűlésnek kell egyedileg, az összes körülményt mérlegelve megvizsgálnia, hogy milyen okokra lehet visszavezetni a polgármester munkájának tartós akadályozását. Végső eszközként megoldást kereshet a helyi képviselő-testület feloszlatásában is, amelyre azonban csak azt követően kerülhet sor, ha egyértelműen bizonyossá vált, hogy a helyi képviselő-testület önkényes magatartása (alkotmányellenes működése) vezetett el a kapcsolat megromlásához. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdése l) pontjában biztosított - helyi képviselő-testület feloszlatási - jogával az Országgyűlés csak akkor élhet, ha a helyi képviselő-testület működése ellentétes az Alkotmánnyal. Az Alkotmánybíróság véleményt nyilvánító határozatában kifejezésre juttatott álláspontja szerint alkotmányellenesen működik a helyi képviselő-testület akkor, ha önkényesen, ésszerű indok hiányában akadályozza a polgármestert közmegbízatásának teljesítésében. Az önkényesség vizsgálata során azonban értékelni kell a konfliktus feloldásában ugyancsak együttműködésre kötelezett polgármester magatartását is.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát a helyi képviselő-testület működése alkotmányellenesnek tekinthető akkor, ha a polgármestert önkényesen akadályozza megbízatásának teljesítésében. Önkényes akadályozásnak minősül az, ha a helyi képviselő-testület nem indítja meg azokat az eljárásokat, illetőleg nem veszi igénybe azokat az eszközöket, amelyeket törvény a helyi képviselő-testület és a polgármester közötti konfliktusok megoldására rendel.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ezen túlmenően a helyi önkormányzati képviselő-testület működésének hiánya, az Alkotmánynak, az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése e) pontja alapján megalkotott törvény keretei között kiadott szervezeti és működési szabályzatnak megfelelő működés tartós mellőzése, a működőképesség helyreállításának, a működés folytatásának kilátástalansága ellentétes az Alkotmánnyal. Azaz: mindezek sértik a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való jogát [Alkotmány 42. §].
Az Alkotmánybíróság e véleménynyilvánító határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az ügy jelentőségére és a közérdeklődésre tekintettel rendelte el.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 25/H/2000.
Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleménye
Lényegét tekintve egyetértek a határozatban kifejtettekkel, nem értek azonban egyet azzal, hogy az Alkotmánybíróság álláspontját úgynevezett "véleményt nyilvánító határozatban" fogalmazta meg.
Az Alkotmány 19. § (3) bekezdésének l) pontja szerint az Országgyűlés a Kormánynak - az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett - javaslatára feloszlatja azt a helyi képviselő-testületet, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes. Az Alkotmány e rendelkezése és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 93. § (3) bekezdésének szövege alapján megállapítható, hogy az Alkotmánybíróságnak a képviselő-testület feloszlatása kérdésében adott véleménye nem kötelező erejű, sem a Kormányt, sem pedig az Országgyűlést nem köti.
A Kormánynak joga van arra, hogy akár az Alkotmánybíróság véleményével ellentétesen is javasolja az Országgyűlésnek a képviselő-testület feloszlatását, kötelezettsége mindössze a vélemény kikérésére és az Országgyűlés elé terjesztésére terjed ki. Az Országgyűlés a saját határozata meghozatalakor ugyancsak figyelmen kívül hagyhatja az Alkotmánybíróság véleményét, dönthet az abban foglaltakkal szemben is.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. § (2) bekezdése kimondja, hogy az Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező.
A fentebb írtakból s az Ab. törvény e rendelkezéséből az következik, hogy a képviselő-testület feloszlatásával kapcsolatos alkotmánybírósági vélemény nem jelenhet meg határozat formájában.
A "véleményt nyilvánító határozat" megjelölés ellentmondásos, nevezetesen a nem kötelező és kötelező erő közötti ellentmondást fejezi ki. Ez nem jelentkeznék akkor, ha az Alkotmánybíróság az Alkotmány és az Ötv. szóhasználatának megfelelően "véleményt" nyilvánítana. Így az Abtv. 27. § (2) bekezdésébe foglalt szabályt nem gyengítené meg maga az Alkotmánybíróság azáltal, hogy a nem kötelező véleményének határozatba foglalásával létrehozza a "nem kötelező erejű határozat" kategóriáját.
Az Abtv. nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely előírná, hogy az Alkotmánybíróságnak a képviselő-testület feloszlatásával kapcsolatos álláspontját határozati formában kell kinyilvánítania. Erre tekintettel a határozati forma használata, s ezzel a jelzett ellentmondás elkerülhető lenne, ha az Alkotmánybíróság "véleménye" a valóságos helyzetnek megfelelően e megjelölést viselné címében is.
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró párhuzamos indoklása
Álláspontom szerint helyes utat és megoldást választott az Alkotmánybíróság akkor, amikor fenntartotta azt a korábbi álláspontját, hogy az Ötv. 114. §-ában megállapított feladatát és hatáskörét csak alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban láthatja el, s ennek megfelelően a mostani - véleményt nyilvánító - határozatában sem tartotta hatáskörébe tartozónak azt, hogy tényvizsgálatokba bocsátkozzék. Helyesen hangsúlyozta ezért, hogy nem veszi át más - a konfliktusok kezelésére rendelt - hatóság vagy bíróság feladatkörét, s nem kíván belebocsátkozni annak részletes vizsgálatába sem, hogy a konfliktushelyzet kialakulásáért milyen mértékben tehető felelőssé a helyi képviselő-testület, s milyen mértékben a polgármester. Az "önkényesség" és "alkotmányellenesség" kérdésének vizsgálatakor ezért nem terjeszkedett túl a törvényi szabályozásnak megfelelő, vagy nem megfelelő magatartás megállapításánál, s így nem tartotta kötelességének annak tényszerű vizsgálatát sem, hogy a helyi képviselő-testület elkövetett-e joggal való visszaélést vagy rendeltetésellenes joggyakorlást azzal, hogy a polgármestert "tartósan, lényegében határozatlan időre" felfüggesztette a foglalkoztatási jogviszonyából.
Ugyanakkor ez a kívánatos távolságtartás még nem zárná ki azt, hogy az Alkotmánybíróság bizonyos - az ügy elbírálása szempontjából - súlyponti elemeket erőteljesebben hangsúlyozzon, illetőleg azt sem, hogy az önkormányzat alkotmányos vagy alkotmányellenes működését közvetlenül is kapcsolatba hozza az indítvány konkrét tárgyát képező munkaügyi vitával. E viszonylag tágabb hatásköri önmeghatározást indokolná a védendő alkotmányos érték súlya ("helyi önkormányzáshoz való jog"), amelyhez megfelelő keretül szolgálna a "véleményező határozat", amely e jellegénél fogva szinte felkínálja az összefüggések szélesebb keresztmetszetű bemutatását. Álláspontom szerint tehát - véleményező határozat esetében - az indítványhoz kötöttség (egyébként általam is elfogadott) követelményét nem lehet szorosan vagy megszorítóan értelmezni. Itt a szó szoros értelmében véve olyan precedens megkonstruálásáról van szó, amely megnyugtatóan szolgálná (szolgálhatta volna) a hasonló konfliktusok feloldásában érintettek elvárásait.
Mindezekre tekintettel főképpen az alábbiakkal láttam volna bővíthetőnek a határozat indokolását:
1. Valamely helyi képviselő-testület feloszlatásának a rendeltetése az, hogy az önkormányzati működés egészének lehetetlenné válása esetén a legfelsőbb államhatalmi-népképviseleti szerv beavatkozása révén az önkormányzat ismételten működésképessé váljon.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény preambulumában az Országgyűléssel szemben megfogalmazott az az elvárás, miszerint "elismeri és védi a helyi közösségek önkormányzáshoz való jogait", megköveteli, hogy a legfelsőbb államhatalmi-népképviseleti szerv az összes rendelkezésére álló eszközzel óvja és biztosítsa a helyi önkormányzás jogát és annak tényleges érvényesülését. Ezzel ellentétben állna, ha a törvényhozó hatalom az egyébként rendelkezésére álló konfliktuskezelést lehetővé tévő intézmények mellőzésével, már első intézkedésként a feloszlatás eszközéhez nyúlna. E jogkörének a még rendelkezésre álló, megelőző eljárási lehetőségek figyelembevételét nélkülöző, szinte korlátlan, szabad belátása szerinti gyakorolhatósága az Országgyűlést a hatalommegosztás rendjén belüli - alkotmányos indokokkal nem igazolható - túlhatalomhoz juttatná az egyébként helyi közügyekben autonóm önkormányzatokkal szemben. Márpedig "a hatalmi ágak elválasztása következtében nincs az Országgyűlésnek alárendelt hatalmi ág" [41/1993. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1993, 292, 294.].
Az Alkotmánybíróság nem tanácsadója, hanem bírája az Országgyűlésnek; s ez akkor is így van, ha a jelen ügy kapcsán - a Kormány kérésére - véleményt nyilvánít. Erre figyelemmel jogában állna, hogy az indokolásban - a hatalommegosztás rendjében elfoglalt pozíciók védelme érdekében - az iméntiekre felhívja a figyelmet.
2. Nem csak annak van jelentősége, hogy mely esetekben működik önkényesen (ezért alkotmányellenesen) egy helyi önkormányzat, de annak is, mikor - mely kritériumok fennállása esetén - működik az alkotmányosan. Ennek főbb elemei nagy biztonsággal meghatározhatók.
Álláspontom szerint az Alkotmánynak, az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének e) pontjában kapott felhatalmazás nyomán kiadott törvénynek és az utóbbi keretei között megalkotott szervezeti és működési szabályzatnak megfelelően működő helyi képviselő-testület esetében nem lehet szó sem a működés lehetetlenségéről, sem a működés folytatásának kilátástalanságáról.
A helyi önkormányzat alkotmányosan működik mindaddig, amíg képes biztosítani a képviselő-testület tervszerű ütemezés szerinti üléseinek jogszerű összehívását, vezetését és működését; azaz amíg rendszeresen, folyamatosan és jogszerűen gyakorolja az Alkotmányból, az Ötv.-ből, valamint a számára hatásköröket megállapító törvényekből, a helyi önkormányzat rendeleteiből és a Szervezeti és Működési Szabályzatából fakadó kötelező és önként vállalt feladatait és hatásköreit.
Ha a működő helyi önkormányzat szabályszerűen elfogadott költségvetéssel rendelkezik, a helyi képviselő-testület önkormányzati rendeletet alkot, határozatot hoz, bizottságait folyamatosan működteti, kötelezettséget vállal, folyamatosan gyakorolja intézményirányítási hatáskörét, él kinevezési jogkörével, rendszeresen és folyamatosan meghozza a településüzemeltetéssel és a településfejlesztéssel kapcsolatos döntéseket, akkor alkotmányosan működik.
Mindezek "alkotmányos követelmény" értékű rögzítésével az Alkotmánybíróság komoly segítséget, zsinórmértéket adhatna azoknak a jövőben keletkező konfliktusoknak a kezeléséhez, amelyek az imént jelzett, helyi önkormányzást kifejezésre juttató testületi működést zavarják.
3. Helyesen mutat rá a határozat arra, hogy a polgármester alkotmányos helyzetének megállapításánál döntő szerepe van az őt megillető hatásköröknek. A helyi képviselő-testülethez való viszonyát, s e viszony Alkotmány 42. §-ában írt helyi önkormányzáshoz való kapcsolódását, alkotmányossági szempontú relevanciáját döntően az Alkotmány és az Ötv. által számára biztosított hatáskörök ismeretében lehet megállapítani, s ennek eredményeként lehet állást foglalni abban a kérdésben is, vajon a polgármesteri tisztség ellátásának akadályozása alkotmányellenes módon befolyásolja-e a helyi önkormányzás megvalósulását.
A valóban fontos megállapítást azonban az indokolás nem támasztja alá további argumentumokkal, s ezt a hiátust az a körülmény sem pótolhatja, hogy a helyi önkormányzás tartalmának kibontásánál érintőlegesen szó esik a hatáskörtelepítés néhány súlypontjáról.
Itt különösen az az egyébként kiemelkedő jelentőségű tény marad takarásban, hogy sem az Alkotmány, sem az Ötv. nem teszi lehetővé a polgármester számára azt, hogy a helyi önkormányzást döntően kifejezésre juttató önkormányzati alapjogok [Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése], illetve a kizárólagosan helyi képviselő-testületek által gyakorolható önkormányzati hatáskörök [Ötv. 10. § (1) bekezdés] gyakorlásában részt vegyen. Kettejük időszakosan megromlott viszonyának rendezésénél ez fontos motívumnak számít, s ez teszi egyfajta "közjogi ultima ratio"-vá az önkormányzat feloszlatását, azaz ez követeli meg kényszerítően azt is, hogy a feloszlatás valóban csak a legvégső eszközként kerüljön számbavételre.
Mindezekből egyenesen következik, hogy ha a helyi képviselő-testület a helyi önkormányzást megvalósító önkormányzati hatáskörök elsődleges címzettjeként folyamatosan működik, akkor e működés fenntartásához - lévén szó az önkormányzati hatáskörtelepítés középpontjába állított testületről - alkotmányossági szempontból nagyobb érdek fűződik, mint ahhoz, hogy milyen a viszonya valamely - az Alkotmány 42. §-ában írt helyi önkormányzás megvalósításával közvetlen kapcsolatba nem hozható hatáskörű - szervéhez. Az önkormányzati alapjogok folyamatos, törvényeknek, szervezeti és működési szabályzatnak megfelelő gyakorlásához alkotmányossági szempontból is értékelendő érdek kapcsolódik; ezek érvényesítése, garantálása kényszerítően kötelezi az államhatalmi-népképviseleti szervet arra, hogy az e hatásköröket gyakorló és feladatokat folyamatosan ellátó képviselő-testületet fenntartsa, mégpedig adott esetben olyan időszakban is, amikor a testület és szervei közötti együttműködésben átmenetileg zavarok keletkeznek. Ez utóbbi az Alkotmány 44/A. §-ában rögzített önkormányzati alapjogok érvényesítése szempontjából kisebb veszélyt jelent, mint az, ha a képviselő-testület nem működne.
Hangsúlyozandónak tartom azonban: ez a fokozott védelem semmiképpen nem illetheti meg azt a helyi képviselő-testületet, amely önkényesen, ésszerű indok hiányában és kizárólag neki felróható okból nem ésszerű időben megindított, illetőleg lefolytatott eljárás következtében akadályozza a polgármestert közmegbízatásának teljesítésében. A polgármester ugyanis - függetlenül attól, hogy sem az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében írt alapjogoknak, sem az Ötv. 10. § (1) bekezdésében írt "kizárólagos" önkormányzati hatásköröknek nem címzettje -, méltó a megfelelő védelemre. Az Alkotmány 44. § (3) bekezdése értelmében "a polgármester megbízatása az új polgármester megválasztásáig tart", sorsa osztozik a helyi képviselő-testület sorsában. "A feloszlás és a feloszlatás [19. § (3) bek. l) pont] a polgármester megbízatását is megszünteti." [Alkotmány 44. § (4) bekezdése]; a polgármester a helyi képviselő-testület elnöke [Alkotmány 44/B. § (1) bekezdése], aki "az önkormányzati feladatain kívül törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet alapján kivételesen államigazgatási feladatokat és hatásköröket is elláthat" [Alkotmány 44/B. § (2) bekezdése]. Az Ötv. számos rendelkezése [például 12. § (2) bekezdése, 32. §-a, 33. §-a, 35. §-a] részletezi tovább azokat a hatásköreit, amelyek alkotmányos pozíciójából következnek. Alkotmányossági szempontból is kiemelkedő érdek fűződik tehát ahhoz, hogy az e tisztségre megválasztott polgármester elláthassa azokat a feladat- és hatásköröket, amelyeket számára az Alkotmány és az Ötv. biztosít. S mindezek attól függetlenül érdemesek védelemre, hogy az "alapjogok" vagy a "kizárólagos" önkormányzati hatáskörök körébe tartoznának.
A meghatározó jelentőségű önkormányzati hatáskörök elosztásánál azonban a törvényhozó kétségkívül a helyi képviselő-testületet favorizálta, gyakorlatilag abba a helyzetbe hozta, hogy az, a polgármester tartós akadályoztatása esetén is működőképes maradhasson, azaz képes legyen ellátni az Alkotmány 42. §-ában írt helyi önkormányzás gyakorlása kapcsán felmerülő feladatokat. E működése pedig "alkotmányos"-nak minősül mindaddig, amíg bizonyítható, hogy az önkormányzati működésben - ha nem is annak meghatározó jelentőségű, az Alkotmány 44/A. §-ában és az Ötv. 10. § (1) bekezdésében körvonalazott hatáskörök gyakorlásában - részt vevő polgármester (akár tartós) akadályoztatása során jogszerűen, azaz az Ötv. 33/B. § (1) bekezdése, illetve a Ktv. 52. §-a szerint járt el.
Az "önkényesség", az "alkotmányellenes működés" megállapítása tekintetében, a helyi képviselő-testület és a polgármester közötti viszony megromlása okainak felderítésében pedig mindenekelőtt a konfliktuskezelő intézmények jutnak meghatározó szerephez. Helyettük és felettük az Országgyűlés sem járhat el, különösen nem teheti meg azt, hogy az egyébként - tárgyban folyó, és a szükséges tényvizsgálatokra is kiterjedő - bírósági eljárások lezárása előtt feloszlassa a helyi képviselő-testületet. Nem állítható szembe ezzel az igénnyel és elvárással az a kétségtelen tény, hogy a bírósági eljárások hosszadalmasak. A törvényhozó rendelkezik ugyanis azokkal az eszközökkel, amelyek biztosíthatják, hogy ezek az eljárások viszonylag gyorsan lezárhatók legyenek.
4. A helyi képviselő-testület és a polgármester közötti hatáskörmegosztás kihatással van a polgármester foglalkoztatási viszonyára is.
A polgármester (aki a képviselő-testület "szerve") az önkormányzat képviselő-testületének akaratát végrehajtó, a köz szolgálatában álló személy (a Legfelsőbb Bíróság 112-es számú Munkaügyi Kollégiumi állásfoglalása), aki felett - az Ötv. 33/B. §-a szerint - a helyi képviselő-testület gyakorolja a munkáltatói jogokat. E munkáltatói jogkör gyakorlását jelenti az, ha a képviselő-testület él az Ötv. 33/B. § (1) bekezdésében biztosított lehetőséggel. Ugyancsak a helyi képviselő-testület törvényben biztosított munkáltatói jogkörének gyakorlásából következik az is, hogy a fegyelmi eljárás során a polgármestert állásából felfüggesztheti. [Ktv. 52. § (1) bekezdés.] E felfüggesztésnek - az indítvány benyújtásakor - törvényben meghatározott időkorlátja nem volt, ennek következtében reálisan számolni lehetett a munkaügyi vita elhúzódásával.
Álláspontom szerint az indokolásnak ki kellett volna mondania, hogy egy helyi önkormányzati képviselő-testület és a polgármestere közötti munkaügyi vita elhúzódása önmagában még nem eredményezi a helyi képviselő-testület alkotmányellenes működését, amennyiben a helyi képviselő-testület feladatainak ellátásával és hatásköreinek gyakorlásával biztosítani képes az Alkotmány 42. §-ában írt önkormányzást, valamint gyakorolja a jogszabályok által ráruházott jogköröket, működése során pedig biztosítja a törvényekben meghatározott feladatainak az ellátását, s a munkaügyi vita elhúzódása nem a helyi képviselő-testület önkényes, tehát alkotmányellenes működésére vezethető vissza.
Úgy vélem tehát, hogy az indokolásnak legalább a fenti mélységben és terjedelemben érintenie kellett volna magát az indítvány alapját képező munkaügyi vita elvi alapjait is.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró