35/2007. (VI. 6.) AB határozat
az 577/2006. (XI. 22.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ív mintapéldányának, illetve az azon szereplő kérdés hitelesítésével kapcsolatban hozott határozata ellen benyújtott kifogás tárgyában - dr. Balogh Elemér, dr. Bihari Mihály, dr. Bragyova András, dr. Holló András, dr. Lenkovics Barnabás és dr. Paczolay Péter alkotmánybírók párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 577/2006. (XI. 22.) OVB határozatát helybenhagyja.
2. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezésére irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 577/2006. (XI. 22.) OVB határozatával megtagadta a Magyar Függetlenségi Párt elnöke által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő íve hitelesítését. Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepelt:
"Egyetért-e Ön azzal, hogy hazánk katonai semlegességének érdekében, a Magyar Köztársaság mondja fel NATO-tagságát?".
Az OVB döntése szerint a kezdeményezés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontjában foglalt tilalomba ütközik, amelynek értelmében nem lehet országos népszavazást tartani hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről. Az OVB a határozata indokolásában kiemelte, hogy "az 1999. évi I. törvény hirdette ki a Magyar Köztársaságnak az Észak-atlanti Szerződéshez történő csatlakozását és a Szerződés szövegét. E -jelenleg is hatályos - szerződés szabályozza a tagsági viszonyt (...) . A szerződés fennállása alatt ezért a tagság kérdésében nem lehet országos népszavazást tartani".
Az 577/2006. (XI. 22.) OVB határozat a Magyar Közlöny 2006. évi 144. számában, 2006. november 24-én jelent meg. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése szerint az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül - tehát ebben az esetben 2006. december 9-éig - lehetett benyújtani. A határozat ellen a kezdeményező nyújtott be kifogást, amely 2006. december 7-én, határidőn belül érkezett az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (3) bekezdésére tekintettel a kifogást soron kívül bírálta el.
2. A kifogás szerint az OVB határozata több szempontból alkotmányellenes. Az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében biztosított közvetlen hatalomgyakorlás elvét sérti az, hogy "az állampolgárok hazájuk biztonságpolitikájába közvetlen módon (...) nem szólhatnak bele". Az "Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontjában foglalt tilalom [az] országos népszavazás kezdeményezését, mint az állampolgároknak a népszuverenitás közvetlen gyakorlásához való alkotmányos alapjogát nem írhatja felül", ami így az Alkotmány 8. § (2) bekezdését is sérti. A kifogás előterjesztője ebben a kérdésben külön is kérte az Alkotmánybíróság állásfoglalását. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében garantált véleménynyilvánítási szabadság egyik formájának tartja a kifogás előterjesztője az általa kezdeményezett népszavazást, amelynek megakadályozása ellentétes a "népakarat kinyilvánításának pártok általi elősegítéséről" szóló, valamint a háború elutasítását deklaráló alkotmányi rendelkezésekkel [Alkotmány 3. § (l)-(2) bekezdés, 6. § (1) bekezdés]. A kifogás benyújtója szerint az OVB határozata lehetetlenné teszi az Alkotmány 70/H. § (1) bekezdésében előírt, a haza védelme állampolgári kötelezettségének lelkiismeret szerinti teljesítését, továbbá sérti a magyar katonákat az Alkotmány 55. § (1) bekezdése szerint megillető szabadsághoz való jogot. Akifogás előterjesztője azt is kérte, "hogy az Alkotmánybíróság a népszavazásra bocsátható kérdések egyre bővülő köréből a katonai semlegességre irányuló kérdést emelje ki", értelmezése szerint az Alkotmány "28/C. § (5) bekezdésének b) pontja elsősorban a gazdasági, diplomáciai szerződésekre vonatkozhat".
II.
A kifogás elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok:
1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
(...)
28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.
(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező.
(...)
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
(...)
b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról, ".
2. A Ve. érintett rendelkezései:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja. "
3. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény érintett rendelkezése:
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha (...) " b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani, ".
III.
A kifogás megalapozatlan.
1. A jelen ügyben az Alkotmánybíróság hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontja alapján a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása jogorvoslati eljárás, ezért az Alkotmánybíróság a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadása során az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Az Alkotmánybíróság e hatáskörében eljárva is alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el feladatát [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].
2. Az OVB a határozatát arra alapította, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontjában foglalt tilalomba ütközik, amelynek értelmében nem lehet országos népszavazást tartani hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről.
Az Alkotmánybíróság ezzel egyetértően megállapította, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja nemcsak a Magyar Köztársaság által elfogadott és hatályos nemzetközi szerződésből folyó kötelezettségre vonatkozik, hanem kiterjed a szerződés felmondására is.
E rendelkezés célja ugyanis annak megelőzése, hogy népszavazásra kerüljön olyan kérdés, amelynek a következményeként lehetetlenné válik a vállalt nemzetközi kötelezettségek végrehajtása. A nemzetközi szerződések jelentős részében egy állam kötelezettségvállalása a másik államéra tekintettel történik. Abban az esetben, ha az adott nemzetközi szerződés a felmondást tiltó, korlátozó, időben ütemező szabályokat tartalmaz, ezeknek a betartására is vonatkozik az államnak a szerződéskötéskor vállalt kötelezettsége. Ezek híján pedig a kilépés joga a szerződés természetére, a szerződő felek szerződéskötési akaratára történő visszavezethetőség függvényében gyakorolható. A vállalt kötelezettségek betartása, illetve az, hogy csak a nemzetközi jogi szabályoknak megfelelően mentesüljön egy állam nemzetközi kötelezettségei alól, alapvető fontosságú egy jogállamban és a jogállamok együttműködésében.
Egy nemzetközi szerződésbe való belépésre és az abból való kilépésre vonatkozó szabályok ezért a dolgok természetéből fakadóan nem azonosak, és ez vonatkozik a kérdésnek a népszavazással való összekapcsolhatóságára is. Ezért az alkotmányozó valamely nemzetközi szerződésből való kilépés kérdésében a döntést az Országgyűlés kezébe helyezte, amelynek módja van arra, hogy részleteiben mérlegelje egy kilépési jog meglétét, gyakorolhatóságának ütemezhetőségét, jogi, politikai és gazdasági következményeit.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Alkotmány 2. § (2) bekezdéséből nem vezethető le, hogy a biztonságpolitikai kérdések eldöntését az alkotmányozó az állampolgárok közvetlen hatalomgyakorlására tartozónak minősítette volna. Abból a tényből pedig, hogy az Országgyűlés 1997-ben saját akaratából népszavazást írt ki a NATO-ba való belépés ügyében, nem következik, hogy a kilépés kérdése népszavazási útra és azon belül egy állampolgári kezdeményezésű népszavazásra tartozna.
Az Alkotmánybíróság tehát - a fenti összefüggések alapján - megállapította: az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése b) pontjában foglalt tiltott népszavazási tárgykörbe tartozik az a kérdés, melynek tartalma hatályos nemzetközi szerződés - a NATO szerződés - felmondására irányul, ezért az ennek hitelesítését megtagadó OVB határozatot helybenhagyta.
3. Az Abtv. 1. § g) pontjában foglalt, az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezését az Abtv. 21. § (6) bekezdésében felsorolt szervek és személyek indítványozhatják. Mivel a kifogás előterjesztője nem tartozik ebbe a körbe, ezért az Alkotmánybíróság a kifogásnak az Alkotmány
28/C. § (5) bekezdése b) pontjának - az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére tekintettel történő - értelmezésére irányuló részét az Ügyrend (ABH 2003, 2065.) 29. § c) pontja alapján visszautasította.
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. 1
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1114/H/2006.
Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
1. Egyetértek a határozat rendelkező részével, és részben az indoklásával is. Szerintem is helyes a többségi határozat megállapítása, hogy alkotmányosan nem megengedett népszavazást tartani a NATO szerződés, vagy bármely más nemzetközi szerződés felmondásáról.
Elfogadhatónak tartom a többségi érvelést is: valóban igaz, hogy az Észak-atlanti szerződés felmondása az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontja értelmében vett "hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről" tartott népszavazás lenne. Egyrészt azért, mert a felmondandó szerződés a felmondás pillanatában nyilván hatályos nemzetközi szerződés, másrészt nem kétséges az sem, hogy népszavazás tárgya "nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség" lenne: hiszen arról szólna, hogy a magyar állam egy nemzetközi szerződés alapján fennálló (hatályban lévő) nemzetközi szerződésből eredő kötelezettsége - esetünkben például a NATO szerződés V. cikke alapján fennálló kölcsönös segítségnyújtási kötelezettség-megszűnne. A jelen esetben népszavazásra bocsátandó kérdés egyértelműen nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről szól, hiszen éppen a kötelezettség a népszavazás tárgya. Ezért nincs jelentősége annak, hogy a szerződés alapján megengedett-e a felmondás, hiszen egy nemzetközi szerződés felmondó nyilatkozatának tárgya - mindegy, hogy a szerződés vagy az általános nemzetközi jog szerint történik - szükségképpen a szerződés alapján fennálló nemzetközi jogi kötelezettség megszüntetése.
2. Véleményem szerint azonban az előbbinél súlyosabb alkotmányjogi érv is felhozható a rendelkező rész alátámasztására: az, hogy a kérdés, az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdésében foglalt feltételnek sem felel meg, - ugyanis az itt egyedül elfogadható értelemben nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe - ami természetesen nem jelenti azt, hogy az Országgyűlés közreműködése nélkül felmondható lenne az Észak-atlanti szerződés.
A népszavazásra feltenni kívánt kérdést értelmezve megállapítható, hogy a sikeres népszavazás arra kötelezné az Országgyűlést, hogy "mondja fel [a Magyar Köztársaság] NATO-tagságát". Ennek a kötelezettségnek az Országgyűlés csak egy - gyakorlatilag számos egymással összefüggő - hatályban lévő nemzetközi szerződés felmondásával tehetne eleget. Ez azonban - tehát: egy nemzetközi szerződés felmondása - nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, legalábbis abban az értelemben nem, hogy erre az Országgyűlés népszavazással kötelezhető lenne. Az Országgyűlés hatásköre nemzetközi szerződések felmondására nem olyan hatáskör, amelyet az Országgyűlés más alkotmányos szervek kötelező közreműködése nélkül, "önállóan" gyakorolhat.
Ebből a szempontból két (egyébként igaz) állításnak nincs jelentősége. Az egyik az, hogy a NATO szerződés - pontosan: a Washingtonban, 1949. április 4-én aláírt Észak-atlanti Szerződés - 13. cikke szerint jogilag lehetséges, tehát bizonyos feltételekkel megengedett a NATO szerződés felmondása, és ezzel a NATO-ból mint nemzetközi szervezetből és védelmi szövetségből való kilépés. A kérdés itt azonban az, hogy e jog gyakorlása - amely egyébként kétségtelenül az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése b) pontja szerinti hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségről szóló döntés lenne - mennyiben tartozik az Országgyűlés hatáskörébe.
A másik ide nem tartozó érv a NATO-ba való belépéskor tartott népszavazás analógiáján alapul. A belépéskor az Országgyűlés a felhatalmazás megadása, és így a fortio-ri a szerződés megkötése előtt írta ki a népszavazást, amikor a Kormány által már aláírt csatlakozási jegyzőkönyvről kellett dönteni. Egészen pontosan arról, hogy megadja - az akkori jogi helyzet szerint országgyűlési határozatban - a felhatalmazást az állam nemzetközi képviseletére jogosult alkotmányos szerveknek (a köztársasági elnöknek, a kormányfőnek, illetve a külügyminiszternek) a csatlakozási jegyzőkönyv aláírásának megerősítésére, azaz a szerződés nemzetközi jogi kötelező erejét véglegesen elismerő nemzetközi jogi nyilatkozat megtételére. Esetünkben viszont az így létrejött kötelezettség megszüntetéséről lenne szó, ami nem lebecsülendő különbség, és nem mellesleg nemzetközi (kül- és katona-, illetve biztonságpolitikai) problémákat okozhat.
Igaz, hogy számos nemzetközi szerződés felmondása az Országgyűlés előzetes hozzájárulása vagy felhatalmazása nélkül az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés b) pontja alapján alkotmányellenes - esetleg nemzetközi jog szerint is érvénytelen - lenne. Ettől azonban még nem állíthatjuk, hogy az Országgyűlés egyedül megteheti a népszavazási kérdésben foglalt felmondó nyilatkozatot. Az Országgyűlés ugyanis csak erre irányuló, a Kormánytól származó indítvány alapján adhat felhatalmazást egy nemzetközi kötelezettséget keletkeztető (vagy megszüntető és ezzel esetleg továbbit létrehozó) nyilatkozat megtételére. Ugyanakkor igaz az is, hogy a Kormány - illetve annak előterjesztésére, illetve ellenjegyzésére a Köztársaság elnöke [Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés b) pont] - sem tehet az Országgyűlés előzetes felhatalmazása (engedélye) nélkül szerződési, nemzetközi kötelezettséggel kapcsolatos nyilatkozatot.
A fent elmondottakból is kitűnik, hogy egy nemzetközi szerződés felmondása, mint megkötése is, több alkotmányos szerv együttes tevékenységét feltételezi: egyik sem cselekedhet a másik nélkül. A kezdeményezés azonban - mint a külügyek vitelében általában - mindig a Kormányé, a felhatalmazást pedig a kihirdető törvényben - felmondás esetén a kihirdető törvény módosításával, esetleg hatályon kívül helyezésével - végső soron az Országgyűlés adja meg. Az Alkotmány ugyan nem szól a nemzetközi szerződések felmondásáról, tévedés lenne azonban azt gondolni, hogy a nemzetközi szerződések felmondására minden további nélkül ugyanazok a szabályok alkalmazandók, mint a szerződés megkötésére. Mondom ezt annak ellenére, hogy a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény 12. §-a szerint ez így van. A kettő között annyi a hasonlóság, hogy az Országgyűlés döntése - jogi formájától függetlenül - csakis a Kormány indítványán alapulhat. Az Országgyűlés tagjai ilyen indítványt be sem nyújthatnak, mert a Házszabály 122. § (3) bekezdése szerint ezt csak a Kormány terjesztheti elő.
Ez a szabályozás összhangban van az Alkotmányban meghatározott hatalommegosztással, és az alkotmányos államok gyakorlatával is. (lásd: Hermann-Wilfried Bayer: Die Aufhebung völkerrechtlicher Vertrage im deutschen parlamentarischen Regierungssystem. 1969.) A külügyek vitele - az állam külpolitikájának meghatározása - hagyományosan a végrehajtó hatalom kizárólagos területe volt, olyannyira, hogy Montesquieu nem egyszer éppen a külügyek vitelével ("puissance exécutrice des choses qui dé-pendent du droit des gens", De l'esprit des lois. XI. VI.; v. ö.: Locke: Two treatises on government. II., XII., 143 skk.) határozza meg a végrehajtó hatalmat. Ez a mai napig nem változott, miközben a külkapcsolatok vitelében az Országgyűlés, általában a képviseleti szervek, természetesen részt vesznek. De az Országgyűlés hatásköre a részvétel - a Kormány által már előkészített döntések végrehajtására adott felhatalmazás vagy ennek megtagadása - és nem a külpolitikai benne a nemzetközi szerződéses
kapcsolatok alakítása. Ennek fő oka, hogy külügyekben, kivált a nemzetközi szerződések megkötésében, minden állam más államokkal együttesen - ami azt is jelenti: tőlük függően - dönthet csak. Az Országgyűlésnek így eleve nincs akkora döntési szabadsága, mint egyéb törvényhozási tárgyakban, mert a szerződés tartalma más államokkal való megállapodástól függ.
A magyar alkotmányos szabályozás is így fogja fel az Országgyűlés szerepét a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos döntésekben. Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés b) pontjában ugyanis az Országgyűlés "hozzájárulását" kívánja meg a nemzetközi szerződések megkötéséhez. Igaz, az Alkotmány a 19. § (3) bekezdése f) pontjában, az Országgyűlés hatásköreinek felsorolásában, nemzetközi szerződések "megkötéséről" szól, azonban a "megkötés", a 30/A. § (1) bekezdés előbb említett b) pontjával összevetve, az Országgyűlés hozzájárulását jelenti az állam nevében a köztársasági elnök által tett - a 30/A. § (1) bekezdése szerint a miniszterelnök vagy az illetékes miniszter ellenjegyzéséhez kötött - nemzetközi jogi kötelezettségvállalást jelentő nyilatkozathoz. Az Országgyűlés döntésének szükségszerű függését a Kormány javaslatától a Házszabály is elismeri, amikor a már említett 122. § (3) bekezdésében rögzíti, hogy a nemzetközi szerződés megerősítése, az ahhoz való csatlakozás vagy annak elfogadása, nemzetközi szerződés módosítása, valamint nemzetközi szervezethez való csatlakozás, illetve onnan való kilépés tárgyában a határozati javaslatot a Kormány terjeszti elő, tehát más ilyen indítványt nem nyújthat be. Hasonló okból tiltja a nemzetközi szerződést kihirdető törvényhez a szerződés szövegét érintő módosító indítvány benyújtását is [123. §(3) bekezdés].
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A határozat rendelkező részével, az Országos Választási Bizottság 577/2006. (XI. 22.) OVB határozatában foglalt, az országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő íve hitelesítésének megtagadásával egyetértek. Álláspontom szerint azonban a hitelesítés megtagadására nem az OVB, illetve az Alkotmánybíróság többségi határozatának indokolásában kifejtett okok alapján kellett volna, hogy sor kerüljön.
1. Nem értek egyet azzal, hogy a többségi határozat általános jelleggel kimondja: "az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése b) pontja nemcsak a Magyar Köztársaság által elfogadott és hatályos nemzetközi szerződésből folyó kötelezettségre vonatkozik, hanem kiterjed a szerződés felmondására is". Nem tudom támogatni az indokolásnak azt a megállapítását sem, mely szerint "[e]zért az alkotmányo-zó valamely nemzetközi szerződésből való kilépés kérdésében a döntést az Országgyűlés kezébe helyezte, amelynek módja van arra, hogy részleteiben mérlegelje egy kilépési jog meglétét, gyakorolhatóságának ütemezhetőségét, jogi, politikai és gazdasági következményeit".
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontja egyértelműen fogalmaz, mely szerint "hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról" nem lehet népszavazást tartani. Az Alkotmány tehát 1. a hatályos, 2. a nemzetközi szerződésből eredő kötelezettséget, illetve ezen törvények tartalmát nevesíti tiltott népszavazási tárgykörként, vagyis a népszavazás előtt álló abszolút akadályként.
Ettől teljesen eltérő esetkör azonban a hatályos nemzetközi szerződés felmondása, illetve az abból való kilépés. Ez az esetkör csakis akkor tekinthető az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alá tartozó tiltott tárgykörnek, hogyha a nemzetközi szerződés felmondására a részes államoknak nincsen lehetőségük. Ebben az esetben ugyanis az Országgyűlésnek valóban nemzetközi kötelezettséget ("a szerződés fenntartásának kötelezettségét") kellene megsértenie az eredményes népszavazás során hozott döntés következményeként. Ha a nemzetközi szerződésből nem következik annak felmondhatatlansága, akkor e kérdésében álláspontom szerint tartható népszavazás. A felmondás ténye önmagában nem érinti a nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettség teljesítését, mivel természetesen a szerződés felmondására (abból való kilépésre) csak a szerződésben, illetve a nemzetközi jogban meghatározott szabályok szerint és határidőben kerülhet sor. Természetes az is, hogy a szerződésből fakadó kötelezettségeit a Magyar Köztársaságnak mindaddig maradéktalanul teljesítenie kell, amíg részese a szerződésnek.
A nemzetközi szerződés felmondására irányuló népszavazási kérdés mindezekből következően nem tartozik automatikusan az Alkotmányban meghatározott tiltott tárgykörök közé, az OVB-nek, és a jogorvoslati fórumként eljáró Alkotmánybíróságnak esetről-esetre vizsgálnia kell, hogy a nemzetközi szerződés felmondható-e. Ha igen, úgy népszavazás is tartható e kérdésben. Különösen hangsúlyosan vetődik fel a kérdés akkor, ha a nemzetközi szerződéshez (illetve az ez által létrehozott szervezethez) történő csatlakozásra korábban népszavazás adott az Országgyűlésnek és a csatlakozási okmány aláírására jogosult közjogi méltóságoknak felhatalmazást (amint az a NATO-hoz, illetve az Európai Unióhoz történő csatlakozáskor is megtörtént) .
A Washingtonban, 1949. április 4-én létrehozott Észak-atlanti Szerződés 13. Cikke szabályozza a szerződésből való kiválás lehetőségét és feltételeit. Ebből következően nem merülhet fel az, hogy a szerződésből nem lehet kiválni, mivel ezzel a Magyar Köztársaság nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségét sértené meg. Ennek következtében tehát a NATO-ból való kilépésre irányuló népszavazási kezdeményezés nem ütközik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontjába, nem tekinthető az abban meghatározott tiltott népszavazási tárgykörnek.
Mindezek alapján álláspontom szerint az OVB 577/2006. (XI. 22.) határozatában, illetve a többségi határozatban kifejtett indokok alapján nem kerülhetett volna sor az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadására.
2. A többségi határozatban foglaltaktól teljesen eltérő, más indokok alapján azonban el tudom fogadni az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadását, mivel a kérdésben - az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott formában - álláspontom szerint sem lehet népszavazást tartani. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdése alapján "[a] népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni". Az Nsztv. hivatkozott rendelkezésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság korábban már kifejtette: "a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája az egyértelműség. (...) A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés - az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint - el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség. Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének - Alkotmányban rögzített - alkotmányos korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Az egyértelműség követelményéből csupán az következik, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni: terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen. " [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.]
Álláspontom szerint az a kérdés, mely szerint: "Egyetért-e Ön azzal, hogy hazánk katonai semlegességének érdekében, a Magyar Köztársaság mondja fel NATO-tagságát?" nem felel meg az Nsztv. -ben a népszavazásra feltenni kívánt kérdés egyértelmű megfogalmazásával kapcsolatos, és az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezett és kifejtett, ún. jogalkotói egyértelműség követelményének. A kérdés ugyanis nemcsak a NATO tagság felmondására irányul, hanem azon túli célkitűzésre speciális nemzetközi, politikai helyzet és státusz elérésére ("katonai semlegesség") irányul. A NATO-ból való kiválás önmagában még nem eredményezi a Magyar Köztársaság "katonai semlegességét", a speciális nemzetközi státusz elérését. Attól ugyanis, hogy valamely ország nem tagja a NATO-nak vagy más katonai szövetségnek, nem válik automatikusan semlegessé. A jogalkotó számára a "katonai semlegesség" fogalma is nehezen értelmezhető, nem világos, nem egyértelmű. A katonailag semleges országok (így pl. Ausztria, Svájc, Svédország) semlegességüket más-más módon érték el.
Mindezekből következően a jogalkotó számára nem egyértelmű, hogy mit kellene tennie annak érdekében, hogy az eredményes népszavazásból eredő kötelezettségének eleget tegyen, a Magyar Köztársaság speciális katonapolitikai helyzetét megteremtse. Álláspontom szerint az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadására ezen indokok alapján, az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogalkotói egyértelműségi követelmény megsértése miatt kellett volna, hogy sor kerüljön.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró