1/1991. (I. 29.) AB határozat
az Általános Fogyasztási Szövetkezetek Országos Szövetségének a leltárhiányért való anyagi felelősségről szóló jogszabályok hatályon kívül helyezéséről szóló 34/1990. (II. 25.) MT rendelet alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítványa tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Általános Fogyasztási Szövetkezetek Országos Szövetségének a leltárhiányért való anyagi felelősségről szóló jogszabályok hatályon kívül helyezéséről szóló 34/1990. (II. 25.) MT rendelet alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítványa ügyében meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a 34/1990. (II. 25.) MT rendelet alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti. A megsemmisített jogszabály e határozat közzétételének napján hatályát veszti. Az Alkotmánybíróság elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó annak megállapítását kérte, hogy a 34/1990. (II. 25.) MT rendelet (a továbbiakban: R.), amely 1990. április 1-jei hatállyal hatályon kívül helyezte a Munka Törvénykönyve (továbbiakban: Mt.) végrehajtásáról szóló 48/1979. (XII. 1.) MT rendelet (továbbiakban: Mtv.) 80. § (4) bekezdését, a kereskedelmi dolgozók leltárhiányáért való anyagi felelősségről szóló 50/1985. (XI. 6.) MT rendelet és a raktári dolgozók leltárhiányáért való felelősségről szóló 11/1987. (IV. 3.) MT rendelet, alkotmányellenes.
Indítványozó szerint a R. egyrészt mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést valósít meg, mert a Minisztertanács nem teljesíti a Mt-ben meghatározott jogalkotói feladatát, másrészt a rendelet előkészítése során sérelmet szenvedett a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv. 27. § c) pontja, mert az érdekképviselet nem kapott lehetőséget véleménye kifejtésére. A Minisztertanács intézkedése következtében a hatályon kívül helyezett jogszabályok által rendezett kérdések szabályozatlanokká váltak. Miután ezek rendezésére a Mt. a Minisztertanácsot hatalmazza fel, az érintett munkáltatók által történő szabályozásukra (belső szabályzat, munkaszerződés révén) nincs lehetőség, ami - indítványozó szerint - sérti a tulajdon egyenjogúsága, egyenlő védelme és így közvetve a versenysemlegesség alkotmányos elveit.
II.
Az Alkotmánybíróság felhívta a munkaügyi minisztert, hogy tegye meg észrevételeit az indítványban foglaltakkal kapcsolatban. Válaszában a miniszter kifejtette, hogy a munkáltatók saját hatáskörben (kollektív szerződés, munkaszerződés) nem rendelkezhetnek, "mert a megőrzési felelősség szabályait a Mt., illetve a Mtv. meghatározza, a kollektív szerződés (illetve munkaszerződés) pedig a jogszabállyal ellentétesen nem rendelkezhet." A probléma rendezésének szükségességét elismerve azt "az érdekeltségi rendszer szabályozása keretében" véli megoldhatónak.
A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását a miniszter azért nem látja indokoltnak, mert "a megőrzésre átvett dolgokban való hiányért a felelősség a Mt. 58. § -a, illetőleg a Mtv. 80. § -a alapján állapítható meg."
III.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a R. azáltal, hogy hatályon kívül helyezte az 50/1985. (IX. 6.) MT rendeletet a kereskedelmi, a 11/1987. (IV. 3.) MT rendeletet a raktári és az 1/1990. (I. 23.) SZEM rendeletet a közforgalmú gyógyszertári dolgozók leltárhiányért való felelősségéről, a kormány azon meggyőződését mutatja, hogy a központi szabályozást nem tartja indokoltnak.
Alkotmányossági szempontból a kérdés az, hogy joga van-e a kormánynak a Mt. 58. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazást a jelzett módon értelmezni, vagyis a szabályozási felhatalmazás kiterjed-e a szabályozás szükségességének tagadására?
Az 1987. évi XI. tv. 7. § -a szerint "A Minisztertanács az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet." A 17. § pedig arról szól, hogy "Jogszabályt akkor kell alkotni, ha a társadalmi-gazdasági viszonyok változása, az állampolgári jogok és kötelességek rendezése, az érdekösszeütközések feloldása azt szükségessé teszi." A 27. § c) pontja előírja a Minisztertanács elé terjesztendő jogszabálytervezetek véleményeztetését az érdekképviseleti szervekkel.
Mindezekből - összhangban az Alkotmánybíróság korábbi határozatával [22/1990. (X. 16.) AB határozat, Magyar Közlöny 102. sz.] - következik, hogy a Minisztertanács jogszabályalkotási kötelessége - az Alkotmány 35. § (1) bekezdés k) pontja alapján is -kétségkívül megállapítható. A jogalkotásra történő felhatalmazás -tekintettel a jogalkotásról szóló törvény idézett 7. § -ára - nem értelmezhető úgy, hogy a jogszabály megalkotásának (vagy meg nem alkotásának) kérdésében a Minisztertanács szabad belátása szerint dönthet. A "felhatalmazás alapján ad ki" a magyar jogi terminológiában kiadási kötelezettséget jelent.
Ezen túlmenően a jogalkotó - amint azt az Alkotmánybíróság a fent hivatkozott határozatában kifejti - "jogszabályalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merül fel."
Az indítványban felvázolt hatáskör, azaz a leltárhiányért való felelősség jogszabályi rendezést igényel, mert az - ellentétben a munkaügyi miniszter észrevételében kifejtettekkel - nem vonható a Mt. 58. § (1) bekezdés alá, tekintettel arra, hogy az e szakaszban megfogalmazott feltételek (visszaszolgáltatási vagy elszámolási kötelezettség, állandó őrizet, kizárólagos használat vagy kezelés) nem állnak fenn. A Mt. a hivatkozott 58. § (2) bekezdésében éppen az abban is megfogalmazott "különös körülmények" (pl. több személy részére átadott dolgok) miatt hatalmazza fel a Minisztertanácsot a külön szabályozás megalkotására.
A Minisztertanács azáltal, hogy az így kibocsátott - korábban megnevezett - jogszabályokat úgy helyezte hatályon kívül, hogy a probléma pozitív szabályozását mellőzte, alkotmányellenesen túllépte a törvény - nevezetesen a Mt. - felhatalmazását, amely kizárólag a pozitív szabályok megállapítására terjed ki, de nem értendő bele a szabályozás szükségességét tagadó norma kibocsátásához való jog.
A szóban forgó rendelet alkotmányellenes azért is, mert a jogalkotási eljárás során az érdekképviseleti szerv - jelen esetben az Általános Fogyasztási Szövetkezetek Országos Szövetsége - nem nyilváníthatott véleményt a jogszabálytervezetről. A jogalkotó ezzel kétségkívül megsértette az 1987. évi XI. tv. 27. § c) pontjában írott kötelezettségét.
Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság nem észlelt. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességről az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. tv. 49. § (1) bekezdése szerint akkor van szó, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból adódó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Adott esetben azonban nem mulasztotta el jogalkotói feladatát a felhatalmazás alapján jogalkotásra kötelezett szerv, hanem olyan jogszabályt alkotott, amely éppen a felhatalmazással érintett tárgy pozitív szabályozásának szükségességét tagadja, a végrehajtási normák pozitív megalkotását mellőzi és olyan szabályt alkot, miszerint adott tárgyban nem szükséges jogszabályt alkotni.
A jogalkotó szerv helyezkedhet arra az álláspontra, hogy adott társadalmi viszony jogi szabályozása szükségtelen; ez önmagában véve nem minősül mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek. Alkotmányellenes helyzetet adott esetben az idézett elő, hogy a felhatalmazás alapján megalkotott (deregulációs) norma - az indítvánnyal támadott jogszabály - csak formailag tesz eleget a felhatalmazás alapján keletkezett szabályozási kötelezettségnek, tartalmilag azonban nem. A jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból adódó jogalkotói feladatát ugyan nem mulasztotta el, azonban a kibocsátott norma tartalmilag nem fedi a felhatalmazásból származó szabályozási tárgyat. Ez a körülmény vezet az alkotmányellenes helyzet előálltához, végeredményben pedig az ezt okozó deregulációs jogszabály alkotmányellenességéhez.
Az indítvánnyal támadott jogszabálynak a határozat közzététele napjával való megsemmisítése - a jogszabály tartalmából következően - az eredeti állapotot állítja helyre, vagyis ismét hatályba lépteti a 48/1979. (XII. 1.) MT rendelet 80. § (4) bekezdését, az 50/1985. (XI. 6.) MT, a 11/1987. (IV. 3.) MT, valamint az 1/1990. (I. 23.) SZEM rendeletet.
Az Alkotmánybíróság a probléma elvi jelentőségére tekintettel az alábbiakat jegyzi meg. Amennyiben a jogalkotó úgy véli, hogy adott társadalmi viszonyok központi szabályozása nem indokolt, hatályon kívül kell helyezni a hatályon kívül helyezett jogszabály megalkotásának alapjául szolgáló jogszabályi - ez esetben a Mt-be foglalt - felhatalmazást. Az adott esetben ily módon megnyílt volna annak lehetősége, hogy a gazdasági tevékenységet kifejtő vállalkozók autonóm módon rendezzék (kollektív szerződésben vagy magában az egyedi munkaszerződésben) a leltárhiányért való felelősséget. Felhatalmazás híján ugyanis az adott összefüggésben az alkotmányellenesség kérdése sem vetődhetett volna fel.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Minisztertanács kifogásolt rendelete alkotmányellenes, mert sérti a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 7. § -át, 17. § -át és 27. § c) pontját, és ezáltal a jogalkotásnak az Alkotmány 7. § (2) bekezdésében rögzített alkotmányos rendjét.
Budapest, 1991.01.10
Dr. Vörös Imre
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró