15/2003. (IV. 18.) AB határozat
a 131/2002. (VII. 11.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 131/2002. (VII. 11.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Hajrá Magyarország! Mozgalom nevében Glattfelder Béla, Boros Imre és Túri-Kovács Béla aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos ügydöntő népszavazást kíván kezdeményezni a következő kérdésben:
"Egyetért-e azzal, hogy a - 2002. június 15-i állapot szerint hatályos termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény szerinti - családi gazdálkodót első helyen illesse meg elővásárlási jog termőföld vagy tanya vásárlása esetén?"
Az OVB eljárása során megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív a hatályos törvényi rendelkezéseknek megfelel; a népszavazás tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, a kérdésekben az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésére figyelemmel az országos népszavazás nem kizárt, a kérdések megfogalmazása megfelel az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében foglaltaknak, az aláírásgyűjtő ív megfelel a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 118. § (3)-(5) bekezdéseiben foglalt alaki követelményeknek. Erre tekintettel az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát és az azon szereplő kérdéseket az ügyben meghozott 131/2002. (VII. 11.) OVB határozatával hitelesítette.
II.
1. Az OVB határozata ellen benyújtott kifogások egyike szerint az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív hitelesítését az Nsztv. 13. § (1) bekezdésére tekintettel meg kellett volna tagadnia, mivel a kérdésre nem lehet egyértelműen igennel vagy nemmel válaszolni. A kérdés ugyanis olyan tárgyi ismeretet előfeltételez, amellyel általában a választópolgárok nem rendelkeznek. Ilyen például a kérdésnek az a része, amely a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvényre (a továbbiakban: termőföldtörvény) utal, illetve a "termőföld", a "családi gazdálkodó" és az "elővásárlási jog" fogalmak.
2. Az OVB által hitelesített kérdésben a másik indítványozó szerint az Nsztv. 10. § a) pontja és az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése alapján nem lehet népszavazást tartani. Az Országgyűlés hatáskörének, így a népszavazásra bocsátható tárgyköröknek egyértelmű korlátját jelenti az Alkotmány 8. § (2) bekezdése. Az indítványozó szerint alapjog szükségtelen és aránytalan korlátozására nincs a parlamentnek hatásköre, következésképpen alapjog korlátozására irányuló népszavazásnak sincs helye a magyar közjogi rendszerben. A kifogást előterjesztő álláspontja szerint az elővásárlási jog vagyoni értékű jog, amelyre az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonvédelem kiterjed.
A termőföldtörvény 2002. február 22-e előtt hatályban lévő szabályai szerint termőföld eladása esetén a haszonbérlőt, a felesbérlőt és a részesművelőt elővásárlási jog illette meg. A termőföldtörvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény azonban e jogosultakat az elővásárlási jogosultak rangsorában az első helyről a hatodik helyre sorolta át, úgy hogy a rangsorban öt a magyar állam tulajdonában levő Magyar Nemzeti Földalap Kht. által kijelölt személy is megelőzte. Ez az indítványozó szerint a tulajdonhoz való jog sérelmét jelentette, mivel "a rangsor hatodik helyére való visszasorolás lényegét tekintve elvonta a korábbi vagyoni jogi jogosultságot, illetve az állam hozzájárulásától tette függővé a vagyoni értékű jog gyakorlását." A 2002. évi XXIII. törvény a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény módosításáról e sorrenden változtatva a haszonbérlőt, a felesbérlőt és a részesművelőt az elővásárlásra jogosultak között az első helyre sorolta. A népszavazásra bocsátandó kérdésből következő jogalkotás (vagyis a családi gazdaságok első helyre sorolása az elővásárlásra jogosultak között) a tulajdonhoz való alapjogot sértő volna, véli az indítványozó, ezért a kérdés hitelesítését az OVB-nek meg kellett volna tagadnia.
A fenti érvek alapján a kifogásokat előterjesztők azt kérték az Alkotmánybíróságtól, hogy semmisítse meg az OVB aláírásgyűjtő ívet hitelesítő döntését, és kötelezze a testületet új eljárás lefolytatására. A határozat ellen a törvényes határidőn belül érkezett, a törvényi feltételeknek megfelelő kifogásokat az Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárásban érdemben bírálta el.
3. Az Alkotmánybíróság a 131/2002. (VII. 11.) OVB határozat ellen benyújtott kifogásokat az Alkotmány, az Nsztv, és a Ve. alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg:
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"13. § A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
"28/C. § (3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező."
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni."
Ve.:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(2) Az Országgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni kifogást a határozat közzétételét követő nyolc napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. Az Országos Választási Bizottság a kifogás benyújtásáról haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét, a népszavazást elrendelő határozat elleni kifogásról a köztársasági elnököt is.
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
III.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg.
A Ve. 130. § (1) és (2) bekezdései alapján az OVB aláírásgyűjtő ív, illetve a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése, valamint az Országgyűlés népszavazást elrendelő, továbbá a kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését megtagadó határozata ellen kifogás nyújtható be az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el, helyesen jutott-e az OVB arra a következtetésre, hogy az adott kérdésben népszavazás tartható vagy éppen nem tartható. [Legutóbb a 63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABK 2002, december, 718.] Az Alkotmánybíróság a jogorvoslati eljárása során feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.]
2. Az Alkotmánybíróság először a népszavazásra bocsátandó kérdés egyértelműségével foglalkozó kifogásokat vizsgálta. Az 52/2001. (XI. 29.) AB határozatban megfogalmazott kritériumok alapján a népszavazásra bocsátandó kérdés akkor egyértelmű, ha az kétséget kizáróan megválaszolható, eldöntendő kérdés esetében arra "igen" vagy "nem" felelet adható. A kérdésnek világosnak és kizárólag egyféleképpen értelmezhetőnek kell lennie. Nem követelmény viszont a kérdés megfogalmazásakor, hogy a kezdeményező az egyes jogágak kifejezéskészletét, illetve az egyes szakterületek terminus technicusait használja. (ABH 2001, 399, 403.)
Ahogyan azt az Alkotmánybíróság a 62/2002. (XII. 3.) AB határozatában is hangsúlyozta, a kérdés megfogalmazása során önmagában az egyes szakterületek terminológiájának pontatlan használata nem jelenti az Nsztv. 13. §-a sérelmét. (ABK 2002, december, 716, 717.) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kérdésben szereplő (szak)kifejezések - mint például a "termőföld", "családi gazdálkodó", "elővásárlási jog" - a kérdés egészének érthetőségét nem zavarják. A népszavazásra bocsátandó kérdés érthető és megfelel az Nsztv. 13. §-ában foglalt követelményeknek.
Jelen ügyben a népszavazást kezdeményező ahhoz kéri a választópolgárok támogatását, hogy a 2002. június 15-i állapot szerint hatályos termőföldtörvény szerinti családi gazdálkodót ismét az első helyen illesse meg elővásárlási jog termőföld vagy tanya vásárlása esetén. A kérdésbe foglalt közbevetés a kérdést pontosítja és további információval szolgál, egyértelművé teszi, hogy a kezdeményező a 2002. június 15-én hatályos termőföldtörvény által alkalmazott családi gazdálkodó fogalmat tekinti irányadónak. A termőföldtörvény 3. § i) pontja szerint családi gazdálkodó az a családi gazdaságot a családi gazdaság központja szerint illetékes megyei (fővárosi) földművelésügyi hivatal nyilvántartásába bejegyeztető személy, aki: 1. a családi gazdaság vezetőjeként annak tevékenységi körében jogokat szerezhet és kötelezettségeket vállalhat, 2. élethivatásszerűen mezőgazdasági, illetve mezőgazdasági és kiegészítő tevékenységet folytat, 3. mezőgazdasági vagy erdészeti szakirányú képzettséggel rendelkezik vagy ennek hiányában igazolja, hogy legalább 3 éve folytatja a mezőgazdasági, illetve mezőgazdasági és kiegészítő tevékenységét és ebből árbevétele származott, 4. legalább 3 év óta a bejelentett állandó lakhelye a családi gazdaság központjaként megjelölt településen van.
Ahogyan arra az Alkotmánybíróság a 63/2002. (XII. 3.) AB határozatában is utalt, az Országgyűlés és más jogalkotásra jogosult szervek által kibocsátott jogszabályok a Magyar Közlönyben való kihirdetést követően mindenki számára hozzáférhetőek. A népszavazásra bocsátandó kérdést aláírásukkal támogató választópolgárok tehát megismerhetik azok tartalmát. Ezen túl, jelen esetben, a termőföldtörvényben foglaltak egy a termőföldtulajdon-szerzést érintő kérdés népszavazásra bocsátását követően a Ve.- ben szabályozott módon nyilvános vita tárgyai lesznek, ami szintén a választópolgárok tájékozódását segíti. (ABK 2002, december, 718, 720.) Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a kérdés egyértelműségét érintő kifogásokat elutasította.
3. A kifogással élők egyike szerint a kérdés alkotmánysértő törvény megalkotására kötelezi az Országgyűlést. Az indítványozó úgy véli, az Országgyűlés hatáskörének, így a népszavazásra bocsátható tárgyköröknek egyértelmű korlátot szab az Alkotmány 8. § (2) bekezdése, amely alapján alapvelő jog lényeges tartalmát törvény sem korlátozhatja.
Az Alkotmány elsőbbségének a törvényhozással szembeni biztosítása az Alkotmánybíróság legfőbb feladata. Az alkotmányos szempontok érvényre juttatása történhet előzetesen, a jogi norma megszületése előtt, illetve utólag, a jogszabály kihirdetését követően. Előfordulhat azonban - például a kétszázezer választópolgár által kezdeményezett eredményes ügydöntő népszavazás esetében -, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés alapján valamely alapjogot nyilvánvaló módon súlyosan sértő vagy tömeges egyéni jogsérelmet okozó jogszabály megalkotására lesz köteles a törvényhozó hatalom. Ebben az esetben a népszavazásra bocsátandó kérdés hitelesítési eljárásban történő előzetes alkotmányossági vizsgálata nyújthat megfelelő védelmet.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a népszavazásra bocsátandó kérdés alapján általában nem állapítható meg, hogy a jogalkotó pontosan milyen tartalmú jogi norma alkotására lesz köteles. Az alkotmánysértő norma létrejöttét elkerülendő a törvényhozó köteles a jogszabályt olyan tartalommal elfogadni, amely megfelel ugyan a kérdésben foglalt követelményeknek, de egyszersmind összhangban áll az alaptörvény rendelkezéseivel.
A magyar jogrendszer több olyan jogintézményt ismer, amely a népszavazáshoz való politikai alapjog Alkotmánynak megfelelő gyakorlását segíti. Az Alkotmány rendelkezései, és különösen.a 8. § alapján alkotmányos védelemben részesülő alapvető jogok érvényesülése azonban nem tehető attól függővé, hogy az erre jogosult intézmények a népszavazási eljárás későbbi szakaszaiban élnek-e az Alkotmányban, illetve az Abtv.-ben biztosított lehetőségekkel és Alkotmánybírósághoz fordulnak-e.
Az Alkotmány egésze és az alkotmányos rendelkezések [elsősorban az Alkotmány 8. § (2) bekezdés, a 28/C. § (3) bekezdés, valamint a 77. § (2) bekezdés] összefüggései, valamint azok együttes vizsgálata alapján megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság-alkotmányos rendeltetésével összhangban - a kifogás és az OVB határozat keretein belül adott ügyben megvizsgálhatja a kérdést abból a szempontból is, hogy az annak alapján lefolytatott népszavazás eredménye nyilvánvaló módon nem kötelezi-e a jogalkotót alapjog lényeges tartalmát sértő törvény megalkotására.
Jelen ügyben azonban - az Alkotmánybíróság álláspontja szerint - a családi gazdálkodók elővásárlási jogát érintő kérdésből nem állapítható meg a születő jogi norma tartalma. A kérdés népszavazásra bocsátását követően a jogalkotó a többségi támogatást kapott "igen" válasz alapján alkothat olyan jogszabályt, amely nem eredményez alkotmánysértést. A törvényhozó ugyanis alkotmányos keretek között marad, ha a közérdekűség megléte esetén az elérni kívánt céllal arányos módon korlátozza a tulajdonhoz való alapjogot.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján a kifogásokat elutasította, és a 131/2002. (VII. 11.) OVB határozatot helybenhagyta.
Az Alkotmánybíróság, figyelemmel az OVB határozat Magyar Közlönyben való megjelenésére, elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 581/H/2002.