52/2001. (XI. 29.) AB határozat
a 5/2001. (VIII. 21.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének és az azon szereplő kérdésnek a hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján - dr. Bihari Mihály, dr. Czúcz Ottó, dr. Kiss László és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 5/2001. (VIII. 21.) OVB határozatát megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Magyar Szocialista Párt aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy országos népszavazást kezdeményezzen a következő kérdésben:
"Akarja-e Ön, hogy a Munka Törvénykönyve a munkavállalóknak ismét heti két teljes pihenőnapot biztosítson úgy, hogy ezek egyike vasárnap legyen és a vasárnap vagy más pihenőnapon végzett munkáért kiemelt díjazás járjon?"
Az OVB eljárása során megállapította, hogy a népszavazás tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, a kérdésben az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésére figyelemmel az országos népszavazás nem kizárt, a kérdés megfogalmazása megfelel az országos népszavazásról szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében foglaltaknak, továbbá az aláírásgyűjtő ív a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 118. § (3)-(5) bekezdéseiben foglalt alaki követelményeknek. Erre tekintettel az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát és az azon szereplő kérdést az 5/2001. (VIII. 21.) OVB határozatával hitelesítette.
E határozat ellen a törvényes határidőn belül több kifogás érkezett. Az Alkotmánybíróság a kifogásokat egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
II.
Az OVB 5/2001. (VIII. 21.) OVB határozata ellen benyújtott kifogások a népszavazásra bocsátandó, aláírásgyűjtő íven szereplő kérdést az alábbi szempontból kifogásolták.
Az OVB 5/2001. (VIII. 21.) OVB határozatával hitelesített, a Munka Törvénykönyvére vonatkozó kérdés az indítványozók szerint nem bocsátható népszavazásra, mert az félrevezető, következésképpen nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésben foglalt egyértelműség követelményének.
Az egyik indítványozó szerint nem egyértelmű a kérdés abban az értelemben, hogy a Munka Törvénykönyve "teljes" pihenőnapot nem ismer, csupán pihenőnapot. A másik indítvány arra hívja fel a figyelmet, hogy a 2001. évi XVI. törvénnyel módosított, a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvénynek az általános munkarendre vonatkozó szabályai a módosítást megelőzően és a módosítás hatálybalépését követően is eleget tesznek a kérdésben megfogalmazott kívánalmaknak. Többen kifogásolták, hogy a kérdés három alkérdésből áll, így nehéz helyzetbe kerülnek azok, akik az alkérdések egy részére igennel, másik részükre viszont nemmel szavaznának. A kérdés ugyanis egyszerre érinti a pihenőidő szabályozását és a munka díjazását, továbbá nem tesz különbséget az általános munkarend keretében végzett munkavégzés és a speciális munkarend között. Komoly aggályokat vet fel a kérdés abban a tekintetben is, érvel az egyik indítványozó, hogy a vasárnapi pihenőnap bevezetése lehetetlen helyzetet teremtene a betegellátásban, csorbulhatna "az egészséghez és a betegellátáshoz való jog".
A fenti érvek alapján a kifogásokat előterjesztők azt kérték az Alkotmánybíróságtól, hogy semmisítse meg az OVB 5/2001. (VIII. 21.) OVB határozatát, és kötelezze a testületet új eljárás lefolytatására.
III.
Az Alkotmánybíróság az 5/2001. (VIII. 21.) OVB határozat ellen benyújtott kifogásokat az Alkotmány, az Nsztv. és a Ve. alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg:
Alkotmány "2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
Nsztv. "10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni."
Ve. "130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
[...]
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
IV.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg.
Az Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások elbírálása során kialakította következetes gyakorlatát. Az Alkotmánybíróságnak a kifogások alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás. Az Alkotmánybíróság a jogorvoslati eljárásban azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogások megfelelnek-e a Ve.-ben foglalt feltételeknek és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251., 256.; 28/1999. (X. 6.) AB határozat, ABH 1999, 290., 291-292.; 25/2000. (VII. 6.) AB határozat, ABH 2000, 159., 160.; 32/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABK 2001. június-július, 343., 345.]
2. Az Alkotmánybíróság mindeddig érdemben nem foglalkozott azzal, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés mikor tekinthető egyértelműnek az Nsztv. 13. § (1) bekezdése alapján. A 28/1999. (X. 6.) AB határozattal elbírált, népszavazásra bocsátandó kérdés (Akarja-e Ön, hogy Magyarország államformája királyság legyen?) a kifogást tevő szerint megfogalmazásában pontatlan, nem egyértelmű volt. Az Alkotmánybíróság azonban megállapította, hogy e kérdésben a választópolgárok által kezdeményezett népszavazásnak nincs helye, az ugyanis az Alkotmány 1. §-ának a megváltoztatására irányult, és a választópolgárok által kezdeményezett népszavazással az Alkotmány nem módosítható. Minthogy ez okból az OVB sérelmezett határozatát az Alkotmánybíróság megsemmisítette, az Alkotmánybíróság nem tartotta szükségesnek az indítványok további tartalmi vizsgálatát, vagyis annak elbírálását, hogy a kérdés egyértelműen megfogalmazott volt-e. (ABH 1999, 290.)
A 25/2000. (VII. 6.) AB határozat tárgya a Magyarország területén nukleáris fegyverek telepítésének lehetőségére irányuló, népszavazásra bocsátandó kérdés volt. Az OVB a 6/2000. (II. 29.) számú határozatában az aláírásgyűjtő ív és a konkrét kérdés hitelesítését megtagadta, mert álláspontja szerint az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdésre - annak szerkesztésmódja miatt - nem lehetett egyértelműen válaszolni, és ezért az nem felelt meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében a kérdéssel szemben támasztott formai követelményeknek. Emellett azonban az OVB arra hivatkozott, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdéssel kapcsolatban a Magyar Köztársaságot nemzetközi kötelezettség terheli, a kérdés hitelesítését tehát az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének b) pontjára tekintettel is megtagadta. Az Alkotmánybíróság - jogorvoslati eljárása során - az OVB ez utóbbi érvét vizsgálva helybenhagyta az OVB-nek a kérdés hitelesítését megtagadó határozatát. (ABH 2000, 159.)
3. Az Alkotmánybíróságnak e határozatában arra kell választ adnia, hogy a népszavazási kezdeményezés alapjául szolgáló kérdés egyértelmű-e. A népszavazáshoz való jog alanyi jogi jellegéből következően és e politikai jog teljesebb érvényesülése érdekében azonban a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségének megítélésekor, jogorvoslati eljárása során az Alkotmánybíróságnak megszorítóan kell értelmeznie saját hatáskörét.
3.1. Az Alkotmánybíróság az egyértelműség vizsgálatakor is irányadónak tekinti a 32/2001. (VII. 11.) AB határozatában foglaltakat. E határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 2. § (2) bekezdésén alapuló politikai jog megfelelő érvényesülése megköveteli, hogy az ajánlási jogukkal élni kívánó választópolgárok egyértelműen és világosan nyilváníthassanak véleményt a népszavazási kezdeményezés tárgyát alkotó kérdésről. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez csak akkor lehetséges, ha a népszavazásra szánt egyes kérdések olyan aláírásgyűjtő íveken szerepelnek, amelyek garantálják, hogy a választópolgár kétséget kizáróan megjelölhesse az általa népszavazásra ajánlott egyes kérdéseket. Az aláírásgyűjtő íven alkalmazott minden olyan megoldás, amely nem teszi lehetővé a választópolgárok számára, hogy egyértelműen kifejezzék a népszavazás kezdeményezésére irányuló akaratukat, a népszavazáshoz való jog sérelmével jár. (ABK 2001. június-július, 343., 346.) A népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája az egyértelműség.
3.2. Az Nsztv. 13. § (1) bekezdése alapján a népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. A törvény indokolása nem ad útbaigazítást arra nézve, hogy mit is jelent pontosan az egyértelműség követelménye. Az Nsztv. hatálybalépését megelőzően hatályos, a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény 25. § (1) bekezdése alapján a népszavazásra feltett kérdést úgy kellett megfogalmazni, hogy annak alapján valamennyi választópolgár egyértelműen tudjon válaszolni. Az e szakaszhoz fűzött miniszteri indokolás szerint a sikeres népszavazás egyik alapvető feltétele a kérdések pontos és egyértelmű megfogalmazása és ennek alapján megválaszolása. A törvény azért nem utalt az "igen-nem" válaszlehetőségek kizárólagosságára - szól az indokolás -, mert "a népszavazás során - adott esetben - nemcsak ez az egyszerű válasz-alternatíva várhat eldöntésre, hanem két pozitív kérdés, döntési lehetőség egyikének kiválasztása." A jogalkotó tehát az 1989. évi XVII. törvény megalkotásakor azt tartotta szem előtt, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés eldöntendő kérdés legyen, arra igennel vagy nemmel egyértelműen lehessen válaszolni. Ennél szigorúbb, a kérdés megfogalmazására vonatkozó feltételt nem állapított meg. Az Nsztv. a népszavazásról és a népi kezdeményezésről szóló 1989-es törvény egyes fordulatait átvéve követeli meg, hogy a kérdésre egyértelműen lehessen válaszolni. Minthogy a törvény indokolása nem szól arról, hogy pontosan mit is jelent ez a kitétel, vélelmezhető, hogy a korábbi gyakorlatot fenntartva arra utal, hogy a választópolgár a kérdésre igennel vagy nemmel tudjon felelni.
3.3. Ezt is figyelembe véve az Alkotmánybíróság az egyértelműség vizsgálatakor arra a kérdésre keresi a választ, hogy a népszavazásra szánt kérdés kétséget kizáróan megválaszolható-e, eldöntendő kérdés esetében arra igennel vagy nemmel egyértelműen lehet-e felelni. Ahhoz azonban, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen.
3.4. Az Nsztv. 13. § (1) bekezdése azonban olyan követelményt nem támaszt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor az egyes jogágak kifejezéskészletét, a jogszabályokban meglévő fogalmakat, illetve az egyes tudományágak, szakterületek terminus technicusait vegyék alapul. Nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe a népszavazásra szánt kérdés célszerűségi vizsgálata sem.
3.5. A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak azt is vizsgálnia kell: a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint terheli-e jogalkotási kötelezettség. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglaltak alapján az Országgyűlés törvényeket alkot. Ennek korlátja az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdése, amely szerint az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Az Alkotmánybíróságnak jogorvoslati eljárása során nem feladata annak tisztázása, hogy a magyar jog hatályos szabályrendszere milyen jogi rendelkezéseket tartalmaz a népszavazásra bocsátandó kérdéssel kapcsolatosan. Az egyértelműség követelményéből csupán az következik, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni: terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen.
4.1. Jelen ügyben a Munka Törvénykönyvére vonatkozó kérdést több oldalról támadták a kifogást előterjesztők. Az egyik indítványozó kifogásolta, hogy a kérdés nem egyértelmű, mert a "teljes pihenőnap" megfogalmazást tartalmazza, holott a Munka Törvénykönyve nem használ ilyen kifejezést. Ahogyan arra az Alkotmánybíróság a fentiekben rámutatott, az Nsztv. 13. § (1) bekezdéséből nem következik, hogy a népszavazás kezdeményezőinek a kérdés megfogalmazásakor a jogszabályokban meglévő fogalmakat kellene alapul venniük.
4.2. Az Alkotmánybíróság a következőkben a kifogást előterjesztők azon érvét vizsgálta, amely szerint a népszavazásra bocsátandó kérdés több alkérdést tartalmaz, és az alkérdések három különböző témakört foglalnak magukba: a heti két teljes pihenőnap, a vasárnapi pihenőnap és a pihenőnapon végzett munkáért járó kiemelt díjazás kérdését. Több kifogás sérelmezi, hogy a kérdés nem tesz különbséget az általános és a speciális munkarend keretében végzett munka között. Ehhez kapcsolódik az egyik indítványozó azon érve, hogy a vasárnapi pihenőnap bevezetése lehetetlen helyzetet teremtene a betegellátásban, csorbulhatna az egészséghez és a betegellátáshoz való jog.
A népszavazásra bocsátandó, pihenőidőre vonatkozó kérdés első része, amely úgy szól: akarja-e Ön, hogy a Munka Törvénykönyve a munkavállalóknak ismét két teljes pihenőnapot biztosítson úgy, hogy azok egyike vasárnap legyen, egyértelműen megválaszolható. A kérdés második és harmadik tagmondata nyelvtanilag módhatározói alárendelő szerkezetű. A kérdésnek erre a részére az válaszol igennel, aki azt szeretné, hogy a Munka Törvénykönyve a munkavállalóknak ismét heti két teljes pihenőnapot oly módon biztosítson, hogy ezek egyike vasárnap legyen. Külön alkérdésnek minősül azonban a népszavazásra bocsátandó kérdés egészének a pihenőnapon végzett munka díjazására vonatkozó negyedik tagmondata. A vizsgált kérdés egésze ily módon két alkérdést tartalmaz, amely alkérdésekre külön-külön adható válasz.
Az Alkotmánybíróság a 32/2001. (VII. 11.) AB határozatában hangsúlyozta, hogy a közvetlen politikai részvétel jogának teljesebb érvényesülése érdekében az aláírásgyűjtő ívnek biztosítania kell azt a lehetőséget, hogy a választópolgárok minden egyes kérdésben külön-külön élhessenek ajánlási jogukkal. Az aláírásgyűjtő íven egymás mellett több kérdés oly módon való szerepeltetése, hogy az ajánlási jogával élni kívánó választópolgár arra egyenként, külön-külön nem tud egyértelmű választ adni és egyben a kérdések közül választani, sérti a népszavazáshoz való jogot. (ABK 2001. június-július 343., 347.)
Hasonló a helyzet abban az esetben, ha az aláírásgyűjtő íven egy kérdő mondat szerepel ugyan, de e mondat két vagy több alkérdést tartalmaz.
Önmagában az, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés több tagmondatból áll, nem sérti az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműség követelményét. Ha azonban a kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak, nemcsak az Nsztv. 13. § (1) bekezdése sérül, hanem csorbul az Alkotmány 2. § (2) bekezdésén alapuló népszavazáshoz való jog is. Minthogy a több, egymásnak ellentmondó vagy egymásból nem következő, illetve tartalmát tekintve egymástól eltérő alkérdést tartalmazó kérdés a szavazólapon is egy kérdésként jelenik meg, a közvetlen politikai részvétel joga nemcsak az ajánlási joggal összefüggésben, hanem a szavazáskor is csorbul.
Az Alkotmánybíróság által a jelen ügyben vizsgált kérdés két, témakörét tekintve is jól elkülöníthető alkérdésből áll. Az első a pihenőidőre vonatkozik, a második a pihenőnapon végzett munka díjazásának kérdését érinti. A választópolgár csak abban az esetben tudja aláírásával támogatni a kérdés népszavazásra bocsátását, ha mindkét alkérdésre igennel válaszol, a választópolgár tehát, amennyiben élni kíván az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében biztosított jogával és részt vesz a népszavazáson, nem tudja választói akaratát megfelelő módon kinyilvánítani.
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben megállapította, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdés pihenőidőre vonatkozó első három tagmondatának és a pihenőnapon végzett munka díjazásával kapcsolatos negyedik tagmondatának egymáshoz való viszonya nem egyértelmű. A Munka Törvénykönyvére vonatkozó kérdés tartalmát tekintve két alkérdésből áll, következésképpen arra - jelen formájában - egyértelmű válasz nem adható.
4.3. A kifogást előterjesztők egyike szerint a 2001. évi XVI. törvénnyel módosított, a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvénynek az általános munkarendre vonatkozó szabályai a módosítást megelőzően és a módosítás hatálybalépését követően is eleget tesznek a kérdésben megfogalmazott kívánalmaknak.
Minthogy az Alkotmánybíróság jogorvoslati eljárása során megállapította, hogy a Munka Törvénykönyvére vonatkozó kérdésre jelen formájában egyértelmű válasz nem adható, nem vizsgálta, hogy a kérdés alkalmas-e arra, hogy a jogalkotó eldöntse, fakad-e jogalkotási kötelezettsége az akkor hatályos jogszabályok szerint a népszavazás eredményéből.
5. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az OVB 5/2001. (VIII. 21.) OVB határozatát a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján megsemmisítette, és az OVB-t új eljárás lefolytatására kötelezte.
Az Alkotmánybíróság határozatának közzétételét az Abtv. 41. §-ára, valamint a Magyar Közlönyben megjelent, a népszavazásra vonatkozó OVB határozatnak a megsemmisítésére tekintettel rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 831/H/2001.
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró különvéleménye
A többségi határozattal az alábbi indokok alapján nem értek egyet:
Megítélésem szerint az: "Akarja-e Ön, hogy a Munka Törvénykönyve a munkavállalóknak ismét heti két teljes pihenőnapot biztosítson úgy, hogy ezek egyike vasárnap legyen és a vasárnap vagy más pihenőnapon végzett munkáért kiemelt díjazás járjon?" kezdeményezés nem ellentétes az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében foglalt tiltott tárgykörökkel. Nem ütközik továbbá az Alkotmánybíróság 2/1993. (I. 22.) AB határozatában (ABH 1993, 33.) megfogalmazott azon tilalomba, hogy a népszavazásra szánt kérdés nem foglalhat magában alkotmánymódosításra irányuló kérelmet. Továbbá a népszavazásra szánt kérdés megfelel az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. §-ában megfogalmazott "egyértelműségi" követelménynek is.
Egyetértek a többségi határozatban foglalt azon kitétellel, hogy az egyértelműségi vizsgálat során az Alkotmánybíróság felelőssége különösen nagy, mivel az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműségi követelményről a törvényalkotó részletesebb szabályozást nem adott. Így a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségének és alkotmányosságának vizsgálatára az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) és az Alkotmánybíróság által kialakított gyakorlat az irányadó. Az egyértelműségi követelmény kidolgozása - részletes törvényi szabályozás hiányában - az OVB és Alkotmánybíróság feladata. Ha a két szerv véleménye eltér - mint a jelen esetben is -, akkor az egyértelműség megítélése kérdésében az Alkotmánybíróság álláspontja lesz a meghatározó. Ebben a speciális jogorvoslati eljárásban ugyanis az Alkotmánybíróság jogosult az OVB határozatának a felülvizsgálatára.
Az egyértelműségi teszt kidolgozása és az egyértelműségi kritériumok meghatározása során különösen nagy a felelőssége a két döntést hozó szervnek, mert a határozat az Alkotmány 2. § (2) bekezdése által garantált közvetlen hatalomgyakorláshoz fűződő jog érvényesülését érinti; azt szűkítheti, bővítheti, sőt akár a közvetlen hatalomgyakorláshoz való alkotmányos jog lényeges tartalmának korlátozását is eredményezheti. Ezért az egyértelműségi kritériumokat világosan és egyértelműen kell megfogalmazni, és következetesen kell alkalmazni. A jogbiztonsággal összefüggő, illetve a közvetlen hatalomgyakorlás alkotmányos jogát garantáló követelmény, hogy az OVB és az Alkotmánybíróság ragaszkodjon a saját maga által felállított mércéhez és egyértelműségi kritériumokhoz - a későbbiekben felvetődő - népszavazásra szánt kérdések megítélése során is.
Az egyértelműségi kritériumok alkalmazása során az Alkotmánybíróságnak kötelessége a közvetlen hatalomgyakorlás alkotmányos alapjogának érvényesülését maximális mértékben biztosítani. Ebből a kötelezettségből következik, hogy az Alkotmánybíróság az egyértelműségi teszt és kritériumok meghatározása során nem alkalmazhat túl szigorú mércét, mert ebben az esetben indokolatlanul szűkítené és korlátozná a népszavazás demokratikus intézményét.
Az egyértelműségi követelmény (szemben az Alkotmányban meghatározott tiltott tárgykörökkel) nem alkotmányos követelmény, hanem az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében meghatározott, azaz törvényi követelmény. Az egyértelműségi követelményen alapuló egyértelműségi kritériumok túl részletes és túl szigorú meghatározása a közvetlen hatalomgyakorlás alkotmányos jogát szűkítheti, és ezzel alkotmányos jogot sérthet.
A népszavazásra szánt kérdés egyértelműsége több szempontból vizsgálható és vizsgálandó. Nem minden esetben kerül szükségszerűen sor minden egyes egyértelműségi kritérium vizsgálatára. Természetesen mindig a népszavazásra szánt konkrét kérdéstől függ, hogy az egyértelműségi kritériumok közül melyeket kell alkalmazni.
Általánosságban azonban megállapítható, hogy az egyértelműségnek viszonylag jól elkülöníthető kritériumai vannak. Megítélésem szerint ezek a következők:
1. A népszavazási kezdeményezés támogatásáról állást foglaló választópolgár számára való egyértelműség, illetve a jogintézmény azonosíthatósága.
2. A népszavazásra szánt kérdés nyelvtani, nyelvhelyességi és logikai értelemben vett egyértelműsége, valamint a kérdés közérthetősége.
3. A döntési alternatíva(ák) egyértelműsége.
4. A jogalkotó számára való egyértelműség.
Természetesen ezeken kívül, további egyértelműségi kritériumok és megközelítési módok is megfogalmazhatók.
Megítélésem szerint a népszavazásra szánt kérdés mind a négy egyértelműségi kritériumnak megfelel.
ad 1. A népszavazási kezdeményezés támogatásáról állást foglaló állampolgár számára teljesen világosnak kell lennie, hogy miről és milyen tárgykörben kérik a véleményét, azaz: támogató aláírásával vagy szavazatával mit támogat, illetve nemleges szavazatával mi ellen szavaz.
Az intézményi vagy tárgyazonosság szempontjából teljesen egyértelmű az, hogy a kérdés a heti két pihenőnapra és azok mikénti kiadására, továbbá a pihenőnapon végzett munkáért fizetendő díjazásra vonatkozik. Nyilvánvaló tehát, hogy a kérdés milyen tárgyra, milyen jogintézményre vonatkozik.
ad 2. A kérdésnek teljes mértékben egyértelműnek kell lennie nyelvtani, nyelvhelyességi és logikai szempontból.
A szavak általánosan elfogadott értelme alapján mind a "két teljes pihenőnap" fogalma, mind az, hogy ezek egyike vasárnap legyen, mind pedig az, hogy a vasárnap vagy más pihenőnapon végzett munkáért kiemelt díjazás járjon, nyelvtanilag helyesen, a használt fogalmak általánosan elfogadott és ismert tartalma alapján szerepel a kérdésben. Teljesen egyértelmű a népszavazásra szánt kérdés logikai felépítése, nevezetesen az általánostól a konkrét felé haladás. A kérdésben a legáltalánosabb tárgykör és meghatározás a két teljes heti pihenőnap biztosítása, ezt szűkíti az a feltétel, hogy ezek egyike vasárnapra essen, és mindezt tovább szűkíti, hogy az akár vasárnap, akár más pihenőnapon végzett munkáért kiemelt díjazás járjon. A szavazásra szánt kérdés logikai felépítése ezen szűkítések révén értelmes, követhető és első olvasásra megérthető. Tehát a nyelvtani, a nyelvhelyességi és a logikai értelemben vett egyértelműség követelményének a kérdés teljes mértékben megfelel, az félreérthetetlen és világos, mind a feltételek logikai meghatározása, mind azok nyelvtani megfogalmazása követhető. Ebből következően a kérdést elolvasó számára egyértelműen eldönthető, hogy egyetért-e a kérdésben megfogalmazott követelésekkel, illetve azok szűkítésével, a pihenőnapokon végzett munkáért járó kiemelt díjazással.
Nyelvtani és logikai szempontból teljesen egyértelmű az, hogy aki nem ért egyet a heti két teljes pihenőnap biztosításával, vagy azzal, hogy ezek egyike vasárnap legyen, vagy azzal, hogy a vasárnap vagy más pihenőnapon végzett munkáért kiemelt díjazás járjon, az nem támogatja, nem írja alá a népszavazási kezdeményezést, illetve a népszavazáson nemmel fog szavazni.
A kérdés tehát teljes egészében eleget tesz a nyelvtani, a nyelvhelyességi és a logikai egyértelműség követelményének, mivel a szavak általánosan elfogadott jelentése alapján a kérdésben foglalt minden egyes szó és kifejezés érthető.
A népszavazásra szánt kérdésnek ugyanakkor teljes egészében közérthetőnek is kell lennie. Külön megítélést igényel a közérthetőség szempontjából az érintett alanyi kör meghatározása. Arra a kérdésre, hogy kinek, milyen alanyi kör számára kell, hogy egyértelmű legyen a népszavazásra szánt kérdés, nem lehet sem túl tág, sem túl szűk meghatározást adni. A mindenki számára való érthetőség követelménye túl tág, aminek következtében olyan széles és heterogén alanyi kör számára kellene biztosítani a népszavazásra szánt kérdés egyértelműségét, ami szinte lehetetlenné tenné a népszavazás kiírását. A közérthetőségi szintnek túl szűk alanyi kör műveltségéhez kötése pedig szűkítené a közvetlen hatalomgyakorláshoz fűződő jog érvényesítésének lehetőségét. A közérthetőségi szintet ezért többféleképpen lehet meghatározni: mindenki számára közérthető, a túlnyomó többség számára közérthető, a többség számára közérthető, esetleg az átlag számára közérthető, a többségnél kevesebbek számára közérthető, a művelt és tájékozott választópolgárok számára közérthető, stb.
A közérthetőségi kritérium megfogalmazása során a közéleti kérdések iránt érdeklődő és tájékozott átlagpolgárok alanyi körével kell számolni. Az alanyi kör meghatározása, a közérthetőségi teszt és kritérium alkalmazása során az állampolgároknak ezt a körét kell figyelembe venni. A közérthetőségi kritériumnak megfelelő alanyi kör ilyetén való meghatározása természetesen nem jelenti a népszavazáson résztvevők körének a szűkítését. A népszavazáson természetesen az is részt vehet és szavazatával kifejezésre juttathatja a kérdésbe foglalt követelés támogatását vagy elutasítását, aki nem érti, rosszul érti, félreérti vagy csak hézagosán érti meg a népszavazásra szánt kérdést.
A népszavazás eredményes kezdeményezése után a kezdeményezők népszavazási propaganda keretében bővíthetik a népszavazást támogatók személyi körét. Ugyanígy ellenpropaganda is kifejthető a népszavazást megelőzően. Természetesen mind a támogató kampány, mind az ellenkampány a közérthetőségi szinthez is kapcsolódó tudatos befolyásolást jelent. Ez azonban már túlmutat az egyértelműség törvényben meghatározott követelményének értelmezésén.
Összességében megállapítható, hogy a népszavazásra szánt kérdés a fentiekben meghatározott közérthetőségi szintnek is megfelel, ugyanis a kérdés a közéleti kérdések iránt érdeklődő és tájékozott átlagpolgár számára nem tartalmaz érthetetlen, értelmetlen, esetleg ellentmondó követelést.
ad 3. Fontos követelmény, hogy a népszavazásra szánt kérdés ellentéte is legyen egyértelmű, tehát nemcsak a kérdés maga, hanem a kérdésben foglalt követelések ellentétes tartalma is egyértelműen megállapítható legyen, vagyis a kérdés valódi alternatívát tartalmazzon. A vizsgált kérdés esetében az, aki a kérdésben megfogalmazott követelménnyel nem ért egyet, az nem kívánja, hogy két teljes pihenőnap legyen egy héten, nem kívánja, hogy ezek egyike vasárnap legyen, illetve nem kívánja, hogy a vasárnap vagy más pihenőnapon végzett munkáért kiemelt díjazás járjon. Nem ért egyet a kérdésbe foglalt követeléssel az sem, aki a három feltétel közül bármelyikkel nem ért egyet, mert ha a három egymással összefüggő követelés közül bármelyikkel nem ért egyet a szavazó, nem írja alá a népszavazás kezdeményezését, illetve az esetleges népszavazáson nemmel fog szavazni. Az is teljesen nyilvánvaló, hogy csak az fogja aláírni a népszavazási kezdeményezést, illetve fog igen-nel szavazni, aki az egy kérdő mondatba foglalt mindhárom kritériummal (a heti két teljes pihenőnap biztosításával, ezek egyikének vasárnapra esésével, és a vasárnap vagy más pihenőnapon végzett munkáért járó kiemelt díjazással) egyetért. Bármelyik követelés elutasítása az egész kérdésben foglalt követelés elutasításával jár együtt. A népszavazást kezdeményező kockázata az, hogy kettő, három vagy több követelést vagy feltételt szab, és mindegyikkel kapcsolatban egyetértést vár el a támogatóktól. A több feltétel együttes megfogalmazása esetén az egyértelműségi követelmény csak az, hogy ugyanarra a tárgykörre, intézményre, egymással logikailag és tartalmilag összefüggő tárgyra irányuljon az akár több, egymással összefüggő követelést tartalmazó kérdés.
A népszavazásra szánt kérdés tehát megfelel annak a kritériumnak is, hogy a kérdés alapján a döntési változatok egyértelműen meghatározhatók.
ad 4. A népszavazásra szánt kérdés egyértelmű kell, hogy legyen a jogalkotó számára. Tehát a jogalkotói egyértelműség kritériumának és követelményének is meg kell, hogy feleljen. Sikeres aláírásgyűjtés és eredményes népszavazás esetén, attól függően, hogy melyik álláspont - a támogató vagy az elutasító - kap nagyobb többséget, a jogalkotó számára egyértelművé válik, hogy mit kell tennie. Eredménytelen népszavazás esetén a jogalkotónak semmit nem kell tennie, a törvénybe foglalt szabályokon nem kell változtatnia. Ettől még megmarad a törvényalkotó joga arra, hogy az eredménytelen népszavazás ellenére a későbbiekben a népszavazásra feltett kérdésben foglalt követelésnek megfelelő módon szabályozza az adott tárgykört, a konkrét esetben a heti pihenőnapokat, azok számát, kiadási rendjét és az azokon végzett munkáért járó díjazást.
Érvényes és eredményes népszavazás esetén a törvényalkotó szabályozási kötelezettségének a tartalma a következő lenne:
1. heti két teljes pihenőnap biztosítása,
2. ezek egyike vasárnapra kell, hogy essen,
3. és a vasárnap vagy más pihenőnapon végzett munkáért kiemelt díjazást kell biztosítani.
A jogalkotó szabályozási kötelezettsége tehát mind az eredményes, mind az eredménytelen népszavazás esetén egyértelműen megállapítható.
A kifejtett egyértelműségi kritériumok alapján, összességében is az a véleményem, hogy a népszavazásra szánt kérdés megfelel az egyértelműség itt felvetett kritériumainak, és mindezek alapján az Alkotmánybíróságnak az OVB 5/2001. (VIII. 21.) OVB határozatát helyben kellett volna hagynia.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró különvéleménye
A határozat rendelkező részében rögzített álláspontot - jóllehet az indoklás több elemével egyetértek - nem tudom elfogadni az alábbiak miatt:
Ha a népszavazásra feltenni kívánt kérdés egyértelműségi kritériumának azt tekintjük, hogy:
1. "a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen" (indoklás 3.3. pont utolsó mondata), továbbá, hogy
2. "a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja dönteni: terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen." (3.5. pont utolsó mondata),
akkor a népszavazásra bocsátandó kérdés - álláspontom szerint - ezeknek a követelményeknek maradéktalanul megfelel.
ad 1. Helyesen állapítja meg a tervezet, hogy a feltenni kívánt kérdés több tagmondatból áll. Ezt azonban önmagában még a többségi döntéssel elfogadott határozat sem tekinti az egyértelműséget veszélyeztető körülménynek. Az egyértelműség hiánya - az indoklás szerint is - csak akkor merül föl, ha "az alkérdések ellentmondanak egymásnak," ha azok "egymáshoz való viszonya nem egyértelmű" vagy "nem következnek egymásból," illetve amennyiben "tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak".
Ebben az esetben az alkérdések - megítélésem szerint - nem mondanak ellent egymásnak, azok egy szabályozási tárgykörre vonatkoznak, annak egymáshoz szorosan kapcsolódó aspektusait érintik, s az alkérdések egymásból következnek.
A feltenni szándékozott kérdés első része úgy szól: "akarja-e Ön, hogy a Munka Törvénykönyve a munkavállalóknak ismét két teljes pihenőnapot biztosítson úgy, hogy azok egyike vasárnap legyen". Ez nyilvánvalóan arra keres választ, hogy a népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívével kapcsolatban véleményt nyilvánítók kívánják-e a vasárnap pihenőnap jellegének (a jelenlegi szabályozásnál) erőteljesebb, szigorúbb szabályokkal való biztosítását. A kérdés ezen része a többségi állásponttal elfogadott határozat szerint is egyértelműen megválaszolható.
Miután azonban a (munkaidő-beosztás szerinti) pihenőnapon végzett munka ellenértékeként a munkavállalót (a korábbi és a jelenlegi normák szerint is) általában pótlék illeti meg, az előbbi kérdésnek (arra szorosan ráépülő) logikus folytatása, mintegy járulékos következménye, hogy a pihenőidő ezen pozíció-erősödéséhez járuljon-e hozzá, az is: kiemelt díjazást nyújtsanak olyan esetekben amikor a munkavállalóval ilyen napokon mégis munkát végeztetnek. Erre irányul az OVB által elbírált kérdőíven szereplő kérdés folytatása. Ez a rész - véleményem szerint - nem mond ellent az előző alkérdésnek, egymáshoz való viszonyuk egyértelmű, ezek egymásra épülnek s így nyilvánvalóan tartalmilag is kapcsolódnak egymáshoz. (Ha valamelyik állampolgár bármelyik alkérdéssel nem értene egyet, nyilvánvalóan nem írja alá az aláírásgyűjtő ívet.) Mindezek miatt az Alkotmánybíróságnak arra a következtetésre kellett volna jutnia, hogy e több elemből álló összetett kérdés egyértelműen megválaszolható.
ad 2. Az Alkotmánybíróság (az indoklás 4.3. alpontja szerint) nem vizsgálta részletesebben a második egyértelműségi kritériumot, vagyis azt: "a kérdés alkalmas-e arra, hogy a jogalkotó eldöntse, fakad-e jogalkotási kötelezettsége ... a népszavazás eredményéből." Ez logikus következménye annak, hogy a többségi határozat a feltett kérdést nem minősítette egyértelműen megválaszolhatónak.
Megítélésem szerint az Alkotmánybíróságnak ezt a kérdést is érdemben kellett volna vizsgálnia. Ennek eredményeként pedig rögzítenie kellett volna, hogy a kérdés a jogalkotói egyértelműség követelményeinek is megfelel. Jól kijelölhető ugyanis az a szabályozási mező, amelyen belül a meghozandó új szabályokkal erősíthető lenne a vasárnap munkaszüneti nap jellege (s e módosítás nyomán biztosítható lenne az ilyen napokon mégis munkát végzők kiemelt díjazása).
Mindezek alapján az Alkotmánybíróságnak az Országos Választási Bizottság 5/2001. (VIII. 21.) OVB határozatát helyben kellett volna hagynia.
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybíró különvéleménye
A határozat rendelkező részével és az indokolás azon megállapításával, amely szerint a népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdés egyértelműen nem válaszolható meg, nem értek egyet.
Véleményem szerint a határozat indokolásában alkalmazott "egyértelműségi teszt" az adott esetben éppen a levont következtetés ellenkezőjét bizonyítja. Egyetértek azzal, hogy a népszavazásra feltett kérdésnek egyértelműen (igennel vagy nemmel) megválaszolhatónak kell lennie, továbbá azzal is, hogy az egyértelműség kritériumának az alkalmazott tesztben feltett kérdésekre adható válaszok képezik a lényegi alapját. Eltér a véleményem azonban az azokra adható válaszokból levonható következtetésben. A népszavazásra feltett kérdésben a pihenőidőre vonatkozó tagmondatok és a pihenőnapon végzett munka díjazásával kapcsolatos tagmondat között egyértelmű a viszony, azok tartalmi egységet mutatnak. Más szóval az "alkérdések" nem ellentmondóak, egymáshoz való viszonyuk egyértelmű, egymásból következnek, vagyis "a" kérdés az állampolgár részéről egyértelmű és egységesen igennel vagy nemmel megválaszolható. (Nehezen képzelhető el, hogy valaki a kérdésben szereplő tartalommal bíró pihenőnapokra igent mondjon, de nem támogatná az e napon végzett munkáért járó kiemelt díjazást.)
A kérdés pihenőnapra irányuló első része és az ezen a napon végzett munka díjazására vonatkozó része szervesen összefüggő - egymást erősítő - logikai egységet képez. A két egymásból következő "alkérdés" szétválasztása, külön és ellentétesen megválaszolható kérdésként való minősítése nem megalapozott, a jelen esetben nem járhat a határozat szerinti alkotmányossági következménnyel. A nyelvtanilag kétségtelen összetett kérdés tartalmilag, illetve célzott hatásában, az adott munkajogi összefüggésrendszerben (élethelyzetben) ugyanis egységet alkot. Ez következik a pihenőnapot érintő részt a munka díjazásával összekötő nyelvtani szerkezetből is. (... pihenőnapot biztosítson úgy, hogy ezek egyike vasárnap legyen és a vasárnap vagy más pihenőnapon ...) Az aláírásgyűjtő íven feltett kérdés - meghatározott esetekben (munkakörökben, munkarendben) e pihenőnapon végzett munkavégzés szükségességét elismerve - arra irányul, hogy az egyébként annak minősülő napokon végzett munkáért kiemelt díjazás járjon. Tehát a kérdés tárgya és tartalma egy cél, célzott joghatás irányába mutat.
Szükségesnek tartom megjegyezni, hogy a határozatban hivatkozott 32/2001. (VII. 11.) AB határozat - véleményem szerint - a jelen ügyhöz közvetlenül nem kapcsolható, mert az említett határozatban szereplő ügyben az Alkotmánybíróság egymással össze nem függő kérdések megválaszolhatóságának egyértelműségét vizsgálta, így azt mechanikusan az adott esetre, illetve a kérdés minősítésére tartalmilag "kivetíteni" nem lehet.
A kifejtettekre tekintettel véleményem szerint az Alkotmánybíróságnak az Országos Választási Bizottság 5/2001. (VIII. 21.) OVB határozatát helyben kellett volna hagynia.
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró