60/1997. (XI. 12.) AB határozat

a lakóépületek és vegyes célra használt épületek távhőellátásáról szóló 129/1991. (X. 15.) Korm. rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a lakóépületek és vegyes célra használt épületek távhőellátásáról szóló 129/1991. (X. 15.) Korm. rendelet 4. §-ának (1) bekezdése alkotmánysértő, ezért azt 1994. augusztus 5-i hatállyal megsemmisíti. Egyebekben az indítványt elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Indítványozó annak megállapítását kéri az Alkotmánybíróságtól, hogy a lakóépületek és vegyes célra használt épületek távhőellátásáról szóló 129/1991. (X. 15.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) egésze, de különösen annak 4. §-ának (1) bekezdése, 5. §-a, 6. §-a, 9. §-a, valamint 10. §-ának 3. pontja - mivel törvényi előírásokat sért - az Alkotmány 35. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezésbe ütközik. Álláspontja szerint a Korm.r. ellentétes az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Ártv.) rendelkezéseivel. Az Ártv. mellékletének B) Szolgáltatások 714-26-2 jelzésű pontja alapján a lakossági távfűtés és melegvíz-szolgáltatás díja hatósági árnak minősül, amelynek megállapítása a települési önkormányzat - fővárosban a fővárosi önkormányzat - képviselő-testületének hatáskörébe tartozik. Ezt a rendelkezést az 1992. évi V. törvény iktatta az Ártv.-be. Azt megelőzően a távfűtési és melegvíz-szolgáltatás díjának megállapítása az ipari és kereskedelmi miniszter hatáskörébe tartozott. Az Ártv. szól a hatósági ár megállapításának módjáról is, 9. §-ának (2) bekezdésében kimondja, hogy a hatósági árat alkalmazási feltételeivel együtt kell megállapítani. 11. §-ának (1) bekezdésében pedig úgy rendelkezik, hogy a hatósági árat, valamint annak alkalmazási feltételeit jogszabályban kell közzétenni.

Az indítványozó álláspontja szerint a Korm.r. az Ártv. 1992. évi. V. törvénnyel történt módosításával - azzal, hogy a hatósági ár megállapítása és így az áralkalmazási feltételek szabályozása minisztériumi hatáskörből önkormányzati hatáskörbe került - törvényellenessé vált, mivel az Ártv. módosításával egyidejűleg nem történt meg Korm.r. módosítása is, a Korm.r. hivatkozott jogszabályhelyei ellentétessé váltak az Ártv. hivatkozott rendelkezéseivel, mintegy elvonják a törvény által az önkormányzatoknak biztosított jogszabály-alkotási hatáskört.

Kifejti indítványozó azt is, hogy az időközben bekövetkezett jogszabályi változások következtében megváltoztak a Korm.r. alapjául szolgáló más törvényekben foglalt rendelkezések is. A Korm.r. preambulumában az 1962. évi IV. törvény 23. §-ára, a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 171. §-ára, valamint 388. §-ára hivatkozik, mint a Kormányt e tárgyban rendeletalkotásra felhatalmazó törvényi rendelkezésekre. Az 1962. évi IV. törvényt hatályon kívül helyezte az 1994. évi XLVIII. törvény, amely már a Kormánynak szóló felhatalmazást nem tartalmazza. Ugyanezen ok miatt a Ptk. 171. §-a, mint a Korm.r. megalkotására felhatalmazást adó törvényhely is értelmezhetetlenné vált. A Ptk. 388. §-a ugyan megalapozhatná a Korm.r. egyes rendelkezéseit, de ezen törvényhely a jogszabály fogalmát nem szűkíti le a kormányrendeletre, hiszen a Ptk. 685. § a) pontja szerint törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet is jogszabály a Ptk. alkalmazásában. Az Ártv. 9. § (2) bekezdése az önkormányzati rendelet megalkotására a felhatalmazást megadta. Ezen túlmenően indítványozó kifogásolja azt is, hogy a Korm.r. nem ad lehetőséget a helyi sajátosságok figyelembevételére, ezért, egyes rendelkezései életszerűtlenek végrehajtása nehézségekbe ütközik, akadálya egy korszerűbb, a fogyasztók számára kedvezőbb helyi szabályozás kialakításának.

II.

Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a Korm.r. vitatott rendelkezései elvonják-e, illetőleg korlátozzák-e a helyi önkormányzatok képviselő-testületeinek az Ártv.-ben biztosított jogalkotási hatáskörét. Rendelkezik-e a Kormány jogalkotási hatáskörrel a lakossági távhőszolgáltatással kapcsolatos, a Korm.r.-ben megállapított társadalmi viszonyok szabályozására.

1. A helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörének terjedelmét az Alkotmány, illetőleg a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) határozza meg. A képviselő-testület rendeletalkotási jogköréről az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint (2) bekezdése rendelkezik. A 44/A. § (1) bekezdés a) pontja a helyi önkormányzat alapjogai között, a képviselő-testület hatásköreként szabályozza azt, hogy az önkormányzati ügyekben a képviselő-testület önállóan igazgat és szabályoz. A 44/A. § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.

Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet.

A lakossági távhő- és melegvíz-szolgáltatásról külön törvény nem rendelkezik. A szolgáltató és a fogyasztó között közüzemi szerződésen alapuló polgári jogi jogviszony van, amelyre elsősorban a Ptk. szabályai az irányadók. A Ptk. rendelkezéseinek többsége a szerződési szabadság tiszteletben tartásán alapuló diszpozitív szabály, azonban a Ptk. több rendelkezése lehetőséget ad arra is, hogy az állam közhatalmi eszközökkel, jogszabállyal a szerződéses viszonyokba beavatkozzon. Így a szerződésekre vonatkozó általános rendelkezései között, a 226. §-ának (1) bekezdésében kimondja, hogy jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit, és kimondhatja, hogy ezek a szerződésnek akkor is részei, ha a felek eltérően rendelkeznek. A 226. § (3) bekezdése pedig arról rendelkezik, hogy a hatósági ár megállapítására külön törvény szerint kerülhet sor.

A Ptk. közüzemi szerződések körében - tekintettel arra, hogy a közszolgáltatások a lakosság széles körét érintő alapvető szükségleteket elégítenek ki oly módon, hogy a szolgáltató rendszerint monopolhelyzetben van - a fogyasztók érdekeinek védelmében szélesebb teret enged a jogi szabályozásnak. Így a közüzemi szerződésekre vonatkozó 388. §-ában a következőképpen rendelkezik:

"(1) Jogszabály kimondhatja, hogy a szerződés a szolgáltatás igénybevételével jön létre.

(2) A szolgáltató a szerződés megkötését csak jogszabályban meghatározott esetekben tagadhatja meg, illetőleg a szerződés tartalmát csak jogszabályban meghatározott feltételektől teheti függővé.

(3) A szolgáltató a fogyasztóval szemben a teljesítést csak jogszabályban meghatározott esetekben szüneteltetheti, illetőleg korlátozhatja.

(4) A szolgáltató a szerződést csak a jogszabályban meghatározott feltételek esetén mondhatja fel."

A Ptk. azt is meghatározza, hogy alkalmazásában mely jogforrási formában kiadott jogszabályokat kell jogszabály alatt érteni.

A 685. § a) pont alapján jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet; a 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében viszont valamennyi jogszabály.

E szabályokat figyelembe véve a Ptk. idézett szabályaiban meghatározott társadalmi viszonyok szabályozására az Országgyűlés és a Kormány rendelkezik felhatalmazással, a helyi önkormányzat csak akkor, ha arra külön törvény felhatalmazza, a törvényi felhatalmazás keretei között jogosult rendeletében a közüzemi szerződés tartalmának meghatározására.

A távhőszolgáltatás körében ilyen törvényi felhatalmazást a helyi önkormányzat képviselő-testülete az Ártv.-ben kapott.

2. A Kormány jogalkotó hatásköréről az Alkotmány, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény rendelkezik. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése kimondja, hogy a Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki. A jogalkotásról szóló törvény 7. §-a pedig a következő rendelkezést tartalmazza: "A Kormány az Alkotmányban meghatározott feladatkörében, illetőleg törvényben vagy törvényerejű rendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet."

A Korm.r. a lakossági távhő- és melegvíz-szolgáltatást nyújtó szolgáltató és a szolgáltatást igénybe vevő fogyasztó közötti jogviszonynak a fogyasztók védelme szempontjából releváns egyes tartami elemeit, a szolgáltatás nyújtásának szakmai szabályait, valamint szolgáltatói berendezés idegen ingatlanon való elhelyezésének feltételeit szabályozza.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Korm.r. vitatott rendelkezéseiben a Kormány a Ptk.-ban kapott felhatalmazásának keretei között állapította meg a lakossági távhőellátás szabályait.

A Korm.r. 5. §-a a Ptk. 388. § (1) bekezdése alapján mondta ki azt a szabályt, mely szerint a szolgáltató és a fogyasztó között a közszolgáltatási jogviszony a szolgáltatás igénybevételével is létrejön. A Ptk. 226. § (1) bekezdésben kapott felhatalmazásnak megfelelően állapítja meg átalánydíj alkalmazása esetén a szolgáltatásnak a fogyasztók védelme érdekében kötelezően érvényesítendő minimális minőségi követelményeit a 6. §-ában is, amely a következő rendelkezést tartalmazza:

"(1) Távhőellátás keretében nyújtott, nem mérés alapján elszámolt fűtési szolgáltatás esetében az év október 15. napja és a következő év április 15. napja közötti időben (fűtési idényben) kell fűteni úgy, hogy az emberi tartózkodás céljára szolgáló fűtött helyiségek belső hőmérséklete naponta 8-20 óra között átlagosan legalább +20 °C (pl. előszobában, konyhában, WC-ben +16 °C, hallban, lakószobában, irodában +20 °C, mosdóhelyiségben, fürdőszobában +24 °C) legyen, de a távhőszolgáltató és a fogyasztói hőközpontból (hőfogadó állomásból) ellátott fogyasztók összessége vagy a lakóépület tulajdonosa ettől eltérőleg is megállapodhatnak.

(2) Az (1) bekezdésben említett fűtési szolgáltatás esetében az év szeptember 15. és október 15. napja, valamint a következő év április 15. és május 15. napja közötti időben (pótfűtési időszakban) is lehet fűteni, ha azt a fogyasztói hőközpontból (hőfogadó állomásból) ellátott fogyasztók igénylik, és arra vonatkozólag megbízottjuk a távhőszolgáltatóval megállapodik. A fűtés naponkénti időtartamára és mértékére ebben az esetben is az (1) bekezdésben foglalt rendelkezéseket kell alkalmazni.

(3) Távhőellátás keretében a használati melegvizet úgy kell szolgáltatni, hogy annak hőmérséklete a kifolyócsapoknál legalább +40 °C legyen."

A Korm.r. 9. §-a a Ptk. 387. §-ának megfelelően arról szól, hogy a fogyasztó köteles a szolgáltatásért az ármegállapító rendelkezésekben meghatározott díjat megfizetni, és a díj megfizetésének elmulasztása esetén a Ptk. 388. § (3) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján megállapítja szolgáltatás szüneteltetésének feltételeit.

Ugyancsak nem tekinthető a jogalkotási felhatalmazás túllépésének a Korm.r. 10. § 3. pontjában foglalt értelmező rendelkezés sem, amelyben a rendelet meghatározza, hogy alkalmazásában kit kell fogyasztónak tekinteni.

Az Ártv.-ben a települési önkormányzat a szerződés egyetlen tartalmi elemének szabályozására, a lakossági távhő- és melegvíz-szolgáltatás legmagasabb hatósági árának megállapítására kapott felhatalmazást. Az Ártv. 9. § (2) bekezdése alapján az árhatósági jogkör gyakorlása magában foglalja az áralkalmazási feltételek meghatározásának jogát is. Az Ártv. 9. § (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik: "A hatósági árat alkalmazási feltételeivel (pl. a minőség, a határidő, a szállítások ütemezése, a megrendelés nagysága, a teljesítés helye, a fizetési feltételek) együtt kell megállapítani." E szabályozás alapján megállapítható, hogy az áralkalmazási feltételek szabályozására való felhatalmazás azonban nem foglalja magában a lakossági távhő- és melegvíz-szolgáltatás kapcsán létrejövő jogviszonyok létrejöttére, megszüntetésére, a szerződés valamennyi tartalmi elemére vonatkozó szabályok megalkotására vonatkozó felhatalmazást is. Az áralkalmazási feltételek megállapítása a szolgáltató és a fogyasztók védelmében előírt kötelezettsége az árhatósági jogkörrel rendelkező szervnek. Garanciális szabály, amely azt szolgálja, hogy az árhatóság mind a szolgáltató, mind a fogyasztó számára tegye egyértelművé, hogy a jogszabály milyen fizetési feltételek mellett, milyen minőségű és mennyiségű szolgáltatás ellenszolgáltatásaként állapítja meg a hatósági árat. Az Ártv. 9. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés nem értelmezhető oly módon, hogy az egyúttal felhatalmazást ad az árhatóságnak arra is, hogy a szerződés valamennyi tartalmi elemét a szerződő felekre, a szolgáltatóra kötelező módon meghatározza. Az Ártv. 9. § (2) bekezdése arra ad felhatalmazást, hogy a szolgáltatás legmagasabb hatósági árát és az annak megfelelő szolgáltatás feltételeit meghatározza, szabályozza azt, hogy az áralkalmazási feltételekben meghatározott feltételekkel nyújtott szolgáltatás esetén mekkora lehet a kiköthető legmagasabb ár mértéke. A közüzemi szerződés tartalmát a szerződő felek, illetőleg a Ptk. és a Ptk. alapján arra felhatalmazott jogszabályok határozzák meg. A legmagasabb hatósági árat megállapító, az árhatóság által alkotott jogszabály annyiban köti a szerződő feleket, hogy az abban megállapított áralkalmazási feltételek esetén a rendeletben meghatározott árnál magasabb árat nem köthetnek ki. A szerződés tartalmát meghatározó jogszabályi előírások a legmagasabb hatósági ár megállapítása során kötik az árhatóságot is. Az árhatósági jogkörrel rendelkező szerv - így a helyi önkormányzat képviselő-testülete is - a Ptk. és a Ptk. felhatalmazása alapján megalkotott jogszabályok keretei között, azok figyelembevételével jogosult az áralkalmazási feltételek meghatározására.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Korm.r.-nek az indítványozó által vitatott 5. §-a, 6. §-a, 9. §-a, valamint 10. §.-ának 3. pontja nem vált alkotmányellenessé azzal, hogy az Ártv.-t az 1992. évi V. törvény módosította, és a helyi önkormányzatok hatáskörébe utalta a távhőszolgáltatás legmagasabb hatósági árának megállapítását. Az Ártv. 9. § (2) bekezdése nem tartalmaz felhatalmazást arra, hogy a helyi önkormányzat - a legmagasabb hatósági áron túlmenően - a távhőszolgáltató és a fogyasztó közötti polgári jogi jogviszony tartalmi elemeit a jogviszony alanyaira kötelező módon szabályozza. A Korm.r. vizsgált rendelkezései nem lépik túl a Kormány számára a közüzemi szerződések szabályozására a Ptk.-ban meghatározott jogalkotási felhatalmazás törvényi kereteit, így nem csorbítják a helyi önkormányzatok számára az Ártv.-ben biztosított rendeletalkotási hatáskört.

3. A fentiekből következően nem helytálló indítványozónak az az érvelése sem, mely szerint - mivel a Korm.r. preambulumában felhatalmazást adó jogszabályként megjelölt törvény hatályát vesztette, és az új törvény a felhatalmazást nem tartalmazza - a Korm.r. elvesztette jogalapját és ellentétessé vált a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 7. §-ában foglaltakkal. Nem helytálló az érvelés, mert a jogalkotásról szóló törvény 7. §-ának és az 1962. évi IV. törvény 23. §-ának hibás értelmezésén alapul.

Az 1987. évi XI. törvény 7. §-ából nem következik az, hogy kormányrendelet kibocsátásához minden esetben törvényi felhatalmazás szükséges. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazása alapján a Kormány feladatkörében - az Alkotmány keretei között - törvényi felhatalmazás nélkül is alkothat rendeletet.

A Korm.r. bevezetőjében a Ptk. egyes rendelkezéseiben, valamint a villamos energia fejlesztéséről, átviteléről és elosztásáról szóló 1962. évi IV. törvény 23. §-ában kapott felhatalmazásra hivatkozik. Az 1962. évi IV. törvény 23. § arra adott felhatalmazást a Kormánynak, hogy a törvény egyes rendelkezéseinek alkalmazását az energiaellátás más területeire is kiterjessze. Ez a felhatalmazás nem a Korm.r. egészének megalkotásához szolgált alapul. Az 1962. évi IV. törvény 23. §-ában foglalt felhatalmazással akkor élt a jogalkotó, amikor a Korm.r. 4. § (1) bekezdésében úgy rendelkezett, hogy a szolgáltatói berendezést idegen ingatlan egy részén az 1962. évi IV. törvény 7., illetőleg 9. §-ában foglaltak szerint használati jog, illetőleg vezetékjog alapján lehet létesíteni és fenntartani.

Az 1962. évi IV. törvényt hatályon kívül helyezte a villamos energia termeléséről, szállításáról és szolgáltatásáról szóló 1994. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: VET) 54. §-a. Hatályon kívül helyezése - a 4. § (1) bekezdés kivételével - nem érintette a Korm.r. vitatott rendelkezéseinek alkotmányosságát.

A Korm.r. 4. § (1) bekezdése a VET megalkotásával elavulttá, és törvényi rendelkezésekkel ellentétessé vált.

Az Országgyűlés a VET elfogadásakor új szabályokat alkotott a villamos energia termeléséről, szállításáról és szolgáltatásáról, amelyek az 1962. évi IV. törvény rendelkezései helyébe léptek. Új szabályok - a törvény 26-37. §-ai - rendelkeznek a közcélú villamosmű engedélyesét idegen ingatlan használatára megillető jogokról is. A VET 57. §-ának (4) bekezdése pedig kimondja, hogy ezeket a rendelkezéseket a távhőellátás vonatkozásában a távhőszolgáltató létesítményekre is alkalmazni kell. A Korm.r. 4. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezést a jogalkotó nem igazította hozzá a megváltozott törvényi szabályokhoz, így az ellentétes a VET 57. § (4) bekezdésében foglaltakkal, ezáltal sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését.

Ezért az Alkotmánybíróság a Korm.r. 4. § (1) bekezdését megsemmisítette.

A VET az 57. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésnek megfelelően a kihirdetését (1994. május 7.) követő 90. napon lépett hatályba, hatálybalépésével egyidejűleg, 1994. augusztus 5-én veszette hatályát a villamos energia fejlesztéséről, átviteléről és elosztásáról szóló 1962. évi IV. törvény.

Tekintettel arra, hogy a VET idézett rendelkezései alapján a távhőszolgáltatót idegen ingatlanon megillető jogokra nézve a VET hatálybalépésétől kezdve az 1962. évi IV. törvény rendelkezései nem alkalmazhatók, az Alkotmánybíróság - a jogbiztonság védelme érdekében az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. §-ának (4) bekezdése alapján - a Korm.r. 4. § (1) bekezdését a VET hatálybalépésének időpontjáig visszaható hatállyal semmisítette meg.

4. Az Alkotmánybíróság hatásköre csak a jogszabályok alkotmányosságának vizsgálatára terjed ki. A jogszabályok gazdaságosságának, célszerűségének vizsgálata nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Így az Alkotmánybíróság indítványozónak a jogszabályban foglaltak érvényesítésének nehézségeivel kapcsolatos kifogásait nem vizsgálta.

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 54/B/1997/4.