16/2007. (III. 9.) AB határozat
az 568/2006. (XI. 21.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság népszaVazási kezdeményezés aláírásgyűjtő íve mintapéldányának hitelesítését megtagadó határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában - dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 568/2006. (XI. 21.) OVB határozatát megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 568/2006. (XI. 21.) OVB határozatával úgy döntött, hogy a Fidesz - Magyar Polgári Szövetség és Kereszténydemokrata Néppárt által 2006. október 24-én benyújtott országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő íve hitelesítését megtagadja.
Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepel:
"Egyetért-e Ön azzal, hogy a háziorvosi ellátásért, fogászati ellátásért és a járóbeteg-szakellátásért továbbra se kelljen vizitdíjat fizetni?"
Az OVB döntése értelmében a kezdeményezés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő tilalomba ütközik, mert "a 2007. évre vonatkozó költségvetési törvényjavaslat (T/l 145.) 12. számú melléklete, mely az Egészségbiztosítási Alap 2007. évi költségvetését részletezi, az 1. cím, 7. alcím, 12. Vizitdíj, kórházi napidíj soron 22 milliárd Ft bevételt tervez ebből a forrásból. A vizitdíjnak mint az Egészségbiztosítási Alap egyik forrásának a léte vagy kiiktatása az Egészségbiztosítási Alap bevételei közül közvetlenül a költségvetést érintő kérdés." A döntés indokolása szerint a kérdés "ugyan nem érint már hatályos költségvetést, azonban egy jövőbeli költségvetéssel kapcsolatban összegszerűen meghatározható, számszerűsíthető mértékkel változtatja meg a költségvetési bevétel mértékét."
2. A határozat a Magyar Közlöny 2006. évi 144. számában, 2006. november 24-i dátummal jelent meg.
A határozat ellen a kezdeményezők nyújtottak be kifogást. A kifogás 2006. december 8-án, 13.20-kor érkezett az Alkotmánybírósághoz. A kifogást a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. §-ának (1) bekezdésében meghatározott tizenöt napos határidőn belül, 2006. december 9-én 16.00 óráig lehetett előterjeszteni. A kifogás határidőn belül érkezett.
Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálta el.
A kifogás szerint a kérdésben népszavazást lehet tartani, mert a kérdésből eredményes népszavazás esetén sem következik okszerűen a költségvetési törvény módosítása, illetve a kérdés nem arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat. Utaltak arra, hogy a költségvetési törvény idevágó előirányzatát akkor sem kell feltétlenül módosítani, ha a népszavazás eredményes. Az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát ezért szerintük az OVB-nek hitelesítenie kellett volna.
3. A kifogás elbírálásához tartozó kérdés, hogy a Magyar Köztársaság 2007. évi költségvetéséről szóló, T/1145, számú törvényjavaslatot 2006. október 31-én nyújtotta be a Kormány az Országgyűlésnek. A törvényjavaslatot az Országgyűlés december 21 -én fogadta el és azt december 22-én hirdették ki.
A vizitdíjról a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) 18/A. §-a szól. Ez a törvényi szabály vonatkozik arra a kérdésre, hogy kell-e vizitdíjat fizetni. Ez a törvényi szabály az, amelynek következménye a költségvetésben a vizitdíjra vonatkozó előirányzat megjelenése. Az Ebtv. 18/A. §-át az egyes, az egészségügyet érintő törvényeknek az egészségügyi reformmal kapcsolatos módosításáról szóló 2006. évi CXV. törvény (a továbbiakban: Tv.) 7. §-a állapította meg.
A Tv. javaslatát T/1093, szám alatt 2006. október 20-án nyújtotta be a Kormány és azt az Országgyűlés a 2006. december 11-i ülésnapján fogadta el; a Tv.-t december 18-án hirdették ki. A Tv. vizitdíj-fizetési kötelezettséget előíró 7. §-a 2007. február 15-én lépett hatályba, a Tv. 43. § (2) bekezdése értelmében.
II.
A kifogás elbírálásánál figyelembe vett jogszabályok:
1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.
28/C. § (...)
(2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. (...)
(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. (...)
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról, (...) "
2. A Ve. érintett rendelkezései:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
3. Az 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) érintett rendelkezései:
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha (...)
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,"
III.
A kifogás az alábbiak szerint megalapozott.
1. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontját az Alkotmánybíróság az 51/2001. (XI. 29.) AB határozatban értelmezte (ABH 2001, 392.) .
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében szereplő tiltott népszavazási tárgykörök olyan alkotmányi felsorolást tartalmaznak, amelyek bővítése csak az Alkotmány módosításával lehetséges [64/1997. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1997, 380, 384.].
A határozat hangsúlyozta: az alkotmányi felsorolásból következik, hogy az alkotmányi szabályozás kiemelkedő jelentőségével a tiltott tárgykörök zárt, szoros értelmezése áll összhangban. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő rendelkezés konkrét törvények, többek között a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megjelenő törvényhozási tárgykört jelenti. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés d) pontjában, valamint a 32/C. § (1) bekezdésében szereplő költségvetés és annak végrehajtása (zárszámadás) fordulat teljes egészében megegyezik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő kifejezésekkel. A költségvetésről szóló törvény fogalmába semmiképpen sem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek pénzügyi-költségvetési vonzata van. A költségvetés végrehajtásáról fordulat pedig semmiképpen nem jelenti valamennyi, a költségvetés érvényesítését szolgáló törvény tartalmát, hanem kifejezetten a zárszámadási törvényre utal.
A határozat megállapította, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdések közül alig van olyan, amelynek nincs költségvetési kapcsolódása. Önmagában már az országos népszavazás megtartása is költségvetési vonzatú, hiszen az Nsztv. 14. § (2) bekezdése szerint a népszavazást elrendelő határozatában az Országgyűlés dönt a népszavazás költségvetéséről. Önmagában az, hogy a népszavazás eredménye esetlegesen érinti az Országgyűlés mozgásterét a következő költségvetési törvény megalkotásakor, nem teszi tiltottá a népszavazást.
A határozat értelmében az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő, a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok alapján valamely kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha a kérdés a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy a kérdésből okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása, illetve ha a kérdés arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat (ABH 2001, 392, 395.)
Az 59/2004. (XII. 4.) AB határozat is abból indult ki, hogy az Alkotmány 28. § (5) bekezdésének a) pontjában szereplő költségvetésről szóló törvény fogalmába nem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek valamilyen költségvetési vonzata van. Ebben a határozatban azonban az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az eredményes népszavazás költségvetési törvény megváltoztatását vonta volna maga után: a népszavazásra bocsátandó, nyugdíjemelésre vonatkozó kérdés szövegszerűen ugyan nem tartalmazta a költségvetési törvény módosítását, de okszerűen következett a kérdésből a tiltott tárgykörként megjelölt törvény - a költségvetési törvényben a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetése kiadási főösszege -megváltoztatása. A határozat megállapította, hogy a népszavazásra szánt kérdésből eredményes népszavazás esetén szükségszerűen következik a nyugdíjak emelése, a költségvetési törvényben meghatározottaktól eltérő mértékben. A népszavazásra szánt kérdés közvetlenül a költségvetésre vonatkozik, így az Alkotmányban tételesen megjelenített kizárt népszavazási tárgykörbe ütközik (ABH 2004, 834, 837.) .
Az Alkotmánybíróság 15/2005. (IV. 28.) AB határozata értelmében annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a . költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság - az Alkotmány szabályai és az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakult elvek alapján - esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul, nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi megfontolásokat. A privatizáció leállításáról szóló kérdéssel kapcsolatban hozott határozat megállapította, hogy "az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdésről tartott eredményes népszavazás a privatizáció azonnali hatályú leállításával az ország éves költségvetéséről szóló törvényt közvetlenül és jelentős módon érinti. Ezért az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontjával ellentétes" (ABH 2005, 165, 171.) .
2. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-a h) pontja alapján a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítése során az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával és, rendeltetésével összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].
A jelen esetben a hitelesítésről szóló OVB-határozat meghozatalakor vizitdíjról, kórházi napidíjról költségvetési törvény nem rendelkezett. Ezt, miként azt az OVB határozata is megállapítja, csak a 2007. évre vonatkozó költ- ségvetési törvényjavaslat (T/1145.) 12. számú melléklete tartalmazta.
Jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési törvényjavaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megalapozottan nem tagadható meg. A költségvetési törvényjavaslat az elfogadásáig módosulhat és előállhat az az eset is, hogy az elfogadott törvény olyan költségvetést tartalmaz, amelyben egyáltalán nem szerepel a népszavazásra feltenni kívánt kérdéssel kapcsolatba hozható előirányzat.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező rész szerint határozott. A megismételt eljárásban az OVB-nek azt kell vizsgálnia, hogy a szóban lévő kérdés a jelen határozat III. 1. pontjában említett döntések tükrében az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő, a költségvetési törvényre vonatkozó kizáró ok hatálya alá vonható-e.
Az Alkotmánybíróság - figyelemmel az OVB határozatának Magyar Közlönyben való megjelenésére - elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1132/H/2006.
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozattal: az Alkotmánybíróságnak helyben kellett volna hagynia az OVB határozatát a következő indokok alapján.
1. A népszavazásra feltenni kívánt kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja szerint nem tartozik a népszavazási tárgyak közé. Ez az állítás - ellentétben a többségi határozat álláspontjával - igaz volt a népszavazási ív hitelesítésre benyújtása pillanatától mind a mai napig, és az is marad mindaddig, amíg az Alkotmány népszavazásra vonatkozó jelenlegi szabályai érvényben maradnak. Annak eldöntése, hogy az orvosi ellátás vizitdíj ellenében történő igénybevétele a költségvetésről szóló törvény tartalmát érintő - és ezáltal az országos népszavazás tárgyköréből kizárt - kérdés-e, alapvetően két fogalom meghatározásától és ezek viszonyától függ: egyrészt a költségvetésről szóló törvény, másrészt a vizitdíj fogalmától.
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő "a költségvetésről szóló törvény" meghatározásával az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során már több határozatában foglalkozott, de mindmáig nem sikerült egyértelmű mércét találni a "költségvetésről szóló törvény" és más törvények elhatárolására, így ez minden esetben mérlegelés tárgya [lásd: pl. 59/2004. (XII. 14.) AB határozat, (ABH 2004, 834.); 51/2001. (XI. 29.) AB határozat (ABH 2001, 392.) ]. Annyi bizonyos csak, hogy "a költségvetésről szóló törvény" nem azonos a felhatalmazó (appropriációs) törvénnyel [4/2006. (II. 15.) AB határozat (ABK, 2006, február, 68.) ]. Általánosságban csak azt lehet megállapítani az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata alapján, hogy a költségvetéssel való távoli és közvetett kapcsolat nem elegendő ahhoz, hogy egy kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja alapján "a költségvetésről (...) szóló törvény tartalmáról" szóló kérdés legyen.
Ha abból az általánosan elfogadott definícióból indulunk ki, hogy a költségvetés az állam meghatározott időtartamra előirányzott kiadásainak és bevételeinek tételes felsorolása és mérlege, akkor a költségvetésről szóló törvény tartalmán mindazt érteni kell, ami a költségvetés bevételeinek és kiadásainak jogcímét érinti. Különösen igaz ez a megállapítás a költségvetés bevételi jogcímeire, mert míg a költségvetés kiadási jogcímeinek katalógusa szinte végtelen, addig a költségvetés bevételi jogcímei viszonylag korlátozottak.
A vizitdíj nem egyszerűen érinti az államháztartás - pontosabban annak egyik alrendszere, az Egészségbiztosítási Alap - bevételeit és kiadásait, hanem egyben közvetlenül bevételi jogcímet is keletkeztet, és ezáltal közvetlenül befolyásolja a költségvetés egyenlegét: az elmaradó bevételt az államnak vagy más forrásból kell fedeznie, vagy a kiadásokat kell csökkentenie. Ezen nem változtat az sem, hogy a vizitdíj bevétele a beszedő intézménynél marad, mert a beszedés jogcíme szerint költségvetési bevétel. Az állami kiadások megállapítása, és az azok fedezéséhez szükséges anyagi eszközök előteremtése - ennek keretében esetlegesen új adónemek bevezetése, vagy az állam által biztosított szolgáltatások igénybevételéhez kapcsolódó ellenszolgáltatás megállapítása - kétséget kizáróan az Országgyűlés hatásköre.
Ezen érvelés alapján megállapítható, hogy - az aláírásgyűjtő ív mintapéldánya és az azon szereplő kérdés hitelesítés céljából történő benyújtása pillanatában, illetve az aláírásgyűjtő ív mintapéldánya hitelesítésének megtagadásakor jogilag még nem létező - vizitdíjról szóló népszavazás szükségképpen a költségvetési törvény tartalmát jelentős mértékben érintő törvényről (jelenleg: A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 18/A. §) szóló népszavazás lenne. A vizitdíjról szóló népszavazási kérdés fenti értelemben vett költségvetés tartalmát érintő jellege tehát független a mindenkori tételes jogi helyzettől, azaz attól, hogy van-e éppen érvényben a vizitdíjat szabályozó törvény vagy sem, és attól is, mit mond erről az éppen hatályban lévő költségvetési törvény. Annál is inkább igaz ez az állítás, mert a még be nem vezetett vizitdíjról nem is tartalmazhat rendelkezést a vizitdíj bevezetése előtti évre érvényes költségvetési törvény.
E kérdés vizsgálatakor nem feledkezhetünk meg arról sem, hogy a költségvetési törvény és a vele szorosan összefüggő, az államháztartás bevételeit és kiadásait szabályozót törvények különleges törvények. Ennek kapcsán fontos azt megemlíteni, hogy az államnak mindig van - ha más nem, átmeneti (lásd: Az államháztartásról szóló többször módosított 1992. évi XXXVIII. törvény 34. §)- költségvetése (és így költségvetésről szóló törvénye), amelynek tartalma nagyon különböző lehet, de jogi fogalma nem változik. A költségvetés az állam létezésének velejárója. A költségvetési ciklus folyamatos: a következő évre vagy évekre szóló költségvetés és az azt alátámasztó, illetve végrehajtásához szükséges törvények előkészítése idején is van hatályban költségvetésről szóló törvények. A "költségvetésről szóló törvény" tehát nem azonosítható egy adott időpontban érvényes törvénnyel vagy törvényekkel.
2. A vizitdíjról szóló népszavazási kérdés, ahogyan a kérdés megfogalmazásából kitűnik, nem egy évre kívánja a vizitdíj fizetési kötelezettséget eltörölni, hanem arra kötelezné az Országgyűlést, hogy a jövőben se alkosson a vizitdíjról szóló törvényt. Eltekintve ebben a különvéleményben az ilyen típusú kérdések alkotmányosságának vizsgálatától, annyit említek csak meg, hogy a kérdés természete miatt a kérdés költségvetési jellege sem kapcsolható kizárólag egy adott évre vonatkozó költségvetési törvény tartalmához.
Ha pedig, ahogyan azt már fentebb is említettem, a népszavazási kérdéssel elérni kívánt cél az, hogy egyetlen jövőbeli költségvetésről szóló törvény se tartalmazhasson a vizitdíjról szóló rendelkezést, akkor az is indokolatlan, hogy egy meghatározott év költségvetési törvénye - vagy az éppen érvényben lévő a költségvetést közvetlenül érintő törvények - alapján dőljön el a vizitdíjról szóló népszavazási kérdés megengedettsége.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró