15/2005. (IV. 28.) AB határozat
a 131/2004. (X. 28.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak országos népszavazás kitűzésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának, illetőleg az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 131/2004. (X. 28.) OVB határozatát megsemmisíti és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A Fidelitas képviselője aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy a kérelmezők országos népszavazást kívánnak kezdeményezni abban a kérdésben: "Egyetért-e Ön azzal, hogy az Országgyűlés azonnali hatállyal állítsa le a gazdasági társaságokban és a közhasznú társaságokban meglévő állami tulajdon privatizációját?"
Az Országos Választási Bizottság megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív megfelel a törvényben meghatározott, valamint a feltett kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek. Ezért az OVB 131/2004. (X. 28.) OVB határozatával az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesítette. Az OVB határozata az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 2. §-án, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 117. §-án, 118. § (3)-(5) bekezdésein, valamint 130. § (1) bekezdésén alapult.
A határozat a Magyar Közlöny 2004. évi 160. számában 2004. november 2-i dátummal jelent meg. Az OVB határozata ellen a törvényes határidőn belül nyolc kifogás érkezett. Az Alkotmánybíróság a kifogásokat - tartalmi azonosságukra tekintettel - egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
2. A kifogások előterjesztői - egy kivétellel - valamennyien arra hivatkoztak, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani a költségvetésről. Az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés ezzel szemben a költségvetésről szóló törvényben kifejezetten megjelölt elemekre vonatkozik és sérti az államháztartásról szóló törvénynek a költségvetésről szóló szabályait is. A kérdés az Alkotmányban meghatározott tilalomba ütközik.
Volt olyan előterjesztő, akinek az álláspontja szerint a kérdés alapján megtartandó népszavazás eredményessége esetén a privatizáció leállítása, az állami tulajdon körének rögzítése akadályozná a tőke szabad áramlását. Ezért az Európai Unióhoz történő csatlakozást kimondó nemzetközi szerződéssel való kapcsolata alapján a népszavazás megtartása ellentétes lenne az Alkotmány 2/A. §-ának (1) bekezdésével és 7. §-ának (1) bekezdésével. Az előterjesztő nem jelöli ugyan meg kifejezetten, de tartalmilag az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdésnek az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontjával való ellentétét kifogásolja.
Több előterjesztő álláspontja szerint a népszavazásra bocsátandó kérdés sérti az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés d) pontját, mert érinti az Állami Vagyonkezelő és Privatizációs Rt. (a továbbiakban: ÁPV Rt.) szervezetét.
Az előterjesztők szerint az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés jóváhagyását az OVB-nek az Nsztv. 10. §-ának több pontja alapján meg kellett volna tagadnia. Voltak, akik szerint a kérdés ellentétes az Nsztv. 10. § a) pontjával, mert a privatizációról szóló törvény a nemzeti vagyon tekintetében a tulajdonosi jogosítványokat a Kormány hatáskörébe utalja és így kizárja az Országgyűlés hatáskörét; a kérdés hitelesítése sérti tehát az Alkotmány 28/B. §-ának (1) bekezdését is. Több előterjesztő szerint az OVB által hitelesített kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek, mert nem szól a privatizáció leállításának tárgyi és időbeli hatályáról, nem egyértelmű.
A kifogások utalnak továbbá az Alkotmány 2. §-a (1) bekezdésének, 9. §-a (1) és (2) bekezdésének, 13. §-a (1) bekezdésének megsértésére is.
II.
Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatalánál a következő jogszabályokat vette alapul:
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"28/C. § (5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
a) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról,
b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról,
c) az Alkotmány népszavazásról, népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseiről,
d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről,
f) a Kormány programjáról."
2. Az Nsztv. rendelkezései:
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.
(2) A konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani."
3. A Ve. rendelkezései:
"117. § (1) Az Országos Választási Bizottság a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti."
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
III.
1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-a h) pontjának megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítése során az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].
2. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta meg, hogy lehet-e az Alkotmány szerint az adott kérdésről népszavazást tartani. Az OVB határozata ellen benyújtott kifogások elsődlegesen az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontjára hivatkoznak, amely szerint a költségvetésről nincs helye országos népszavazásnak.
Az Alkotmánybíróság 51/2001. (XI. 29.) AB határozatában vizsgált olyan országos népszavazásra vonatkozó kezdeményezést, amelynél azt a kifogást terjesztették elő, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés a költségvetést érinti. Az Alkotmánybíróság a határozat indokolásában rámutatott arra, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdéseknél többnyire megtalálható valamilyen összefüggés a költségvetéssel. Nem minősül azonban tiltottnak az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontja alapján az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés pusztán azon az alapon, hogy a népszavazás eredménye esetlegesen érinti az Országgyűlés döntési lehetőségét a következő költségvetési törvény megalkotásakor. Az adott esetben az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés tárgyában megszervezett eredményes népszavazás sem vezetett volna szükségszerűen a nyugdíjak emelésére. A kérdés csak a nyugdíjemelés módszerének egyik szempontjára vonatkozott, érvényesítése több módon történhetett volna meg. Ezért jutott az Alkotmánybíróság arra a következtetésre, hogy a vizsgált kérdés távoli, közvetett összefüggésben áll a költségvetéssel (ABH 2001,392,395.) .
Az 59/2004. (XII. 14.) AB határozat is abból indult ki, hogy az Alkotmány 28. §-a (5) bekezdésének a) pontjában szereplő költségvetésről szóló törvény fogalmába nem tartozhat bele az összes olyan jogszabály, amelynek valamilyen költségvetési vonzata van. Ebben a határozatban azonban az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az eredményes népszavazás a Nyugdíjbiztosítási Alap költségvetése kiadási főösszegének megváltoztatását és a Kormány kiegészítő (nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó) intézkedését vonta volna maga után. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az adott kérdést nem lehet hitelesíteni (ABK 2004. december, 1030, 1031-1032.) .
Annak megítélésénél, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés, illetve a megtartandó népszavazás a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e, a költségvetés egyes elemeinek akár pozitív, akár negatív meghatározását jelenti-e, az Alkotmánybíróság - az Alkotmány szabályai és az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakult elvek alapján - esetenkénti mérlegelés alapján dönt. A vizsgálatnál az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi szempontokat veszi alapul, nem a költségvetéssel kapcsolatos pénzügyi jogi megfontolásokat.
3. Az állami vagyon privatizációjának a központi költségvetésben való megjelenése vizsgálatánál az Alkotmánybíróság a következőket vette alapul.
Az Állami Vagyonügynökségről és a hozzá tartozó vagyon kezeléséről és hasznosításáról szóló 1990. évi VII. törvény 34. §-a szerint a vagyonpolitikai irányelveket a következő évi állami költségvetéssel egyidejűleg kell az Országgyűlés elé terjeszteni, és az irányelvekről az Országgyűlés határoz. A vagyonpolitikai irányelvekben kell meghatározni - többek között - az állam vállalkozásokban működő vagyona értékesítésének feltételeit és kereteit, továbbá "a Vagyonügynökség előző évi bevételei felhasználásának módját (az állami költségvetésbe való befizetés, az államadósság csökkentése és a gazdálkodó szervezetek részére történő átengedés arányát stb.) ". A törvény Országgyűlés elé terjesztett javaslatának általános indokolása kiemelte, hogy "a Vagyonügynökség csak akkor és oly módon avatkozhat be a gazdasági folyamatokba, amikor és ahogyan azt a törvény és az Országgyűlés által elfogadott Vagyonpolitikai Irányelvek lehetővé teszik". Hasonló rendelkezést tartalmazott a tartósan állami tulajdonban maradó vállalkozói vagyon kezeléséről és hasznosításáról szóló 1992. évi LIII. törvény 24. §-a.
A privatizációt és annak végrehajtását újraszabályozta az állam tulajdonában lévő vállalkozói vagyon értékesítéséről szóló 1995. évi XXXIX. törvény (a továbbiakban: Privtv.) . Ez a a törvény nem tartalmazta a vagyonpolitikai irányelvekről szóló szabályokat. Meghatározta azonban az ÁPV Rt. tevékenységének, a privatizáció lebonyolításának a központi költségvetéshez való viszonyát, az Országgyűlés hatáskörét. A vizsgált kérdés szempontjából a 24. § (1) bekezdése a döntő. Eszerint:
"A 23. §-ban foglalt bevételek terhére a központi költségvetés részére az ÁPV Rt. által fizetendő összeg előirányzott mértékéről az Országgyűlés a költségvetési törvényben rendelkezik. A költségvetési törvényben kell meghatározni továbbá az állam törvényben vállalt kötelezettségeinek teljesítéséhez szükséges vagyonátruházások mértékét, a kedvezményezettek körét, az ÁPV Rt. által történő hitelfelvétel, illetve kötvénykibocsátás felső határát."
A Privtv. javaslatának miniszteri indokolása rámutatott arra, hogy a költségvetési törvények határozzák meg a privatizálandó vagyon tekintetében a gazdaságpolitika változó elemeihez való igazodást. A 24. §-hoz fűzött indokolás többek között a következőket mondja ki:
"Annak érdekében, hogy az Országgyűlés rendelkezhessen a privatizációból származó bevételek és így végső soron az állami vagyon felhasználása felett, a Javaslat az ÁPV Rt. gazdálkodását az Országgyűlés rendelkezési körébe utalja. Ennek megfelelően az Országgyűlés az éves költségvetési törvény keretében rendelkezik az ÁPV Rt. tulajdonában lévő vagyon értékesítéséből és hasznosításából származó bevétel, illetőleg a hozzá rendelt vagyonból befolyó bevételek előirányzott befizetési mértékéről és felhasználásáról. A törvényjavaslatnak e paragrafusa szabályozza a speciális helyzetű és rendeltetésű ÁPV Rt. gazdálkodását, és azt az Országgyűlés által meghatározott célok megvalósításának rendeli alá."
Az Országgyűlés hatáskörének és a költségvetésnek a privatizációval való kapcsolata szempontjából jelentős a Privtv. 25. §-ának (2) és (3) bekezdése is:
"(2) A Kormány évente - az előző évi állami költségvetés végrehajtásáról szóló törvényjavaslat előterjesztésével egyidejűleg - köteles az Országgyűlésnek beszámolni az ÁPV Rt. tevékenységéről, a tulajdonában álló, valamint a hozzárendelt vagyon alakulásáról, hasznosításának eredményéről. Az Országgyűléshez benyújtott beszámolót az Országos Érdekegyeztető Tanács is megtárgyalja.
(3) Az ÁPV Rt.-hez hozzárendelt vagyon alakulásáról kimutatást kell készíteni, és azt a beszámolóval egyidejűleg kell előterjeszteni."
4. A Privtv. rendelkezésének megfelelően az éves költségvetésről szóló törvényekben nevesítve szerepel az ÁPV Rt., egyrészt a bevételek, másrészt a kiadások tekintetében. Így a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény az állam vagyonával és a felhalmozásokkal kapcsolatos egyes kérdések keretében az 5. §-ban az alapvető szabályokat határozza meg, a törvény 13. számú melléklete pedig számszerűen rögzíti az 5. §-nak megfelelő következményeket.
Az 5. § (1) bekezdése szerint az ÁPV Rt.
"2005. évben a hozzá tartozó állami vagyon értékesítésének és kezelésének bevételeit az e törvény 13. számú mellékletében részletezett kiadásokra fordíthatja. Az e kiadási előirányzatok teljesítése után fennmaradó bevételeknek a záró pénzkészletet meghaladó részéből a privatizációért felelős miniszter által meghatározott összeget a privatizációs tartalék növelésére lehet fordítani, az ezen felüli részt be kell fizetni a központi költségvetésbe."
Az 5. § (10) bekezdése előírja, hogy
"Az ÁPV Rt. állami vagyon utáni részesedésként osztalékbevételeinek megfelelő összegű befizetést teljesít a központi költségvetésbe."
Az 5. § (11) bekezdése szintén osztalékfizetési kötelezettséget állapít meg az ÁPV Rt. nem hozzárendelt vagyonába tartozó társaságban való részesedése után.
A központi költségvetés fő bevételei között az ÁPV Rt. által fizetett osztalék összegszerűen szerepel.
A 2005. évi költségvetésről szóló törvény 5. §-ának idézett rendelkezéseihez hasonló szabályokat tartalmazott a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló 2003. évi CXVI. törvény 9. §-a.
Az éves költségvetési törvények ÁPV Rt.-re és az állami vagyonra vonatkozó rendelkezéseinek jelentőségét a privatizációra vonatkozó jogszabályokkal összefüggésben lehet értékelni.
5. Az említett jogszabályok alapján az állapítható meg, hogy az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdésről tartott eredményes népszavazás a privatizáció azonnali hatályú leállításával az ország éves költségvetéséről szóló törvényt közvetlenül és jelentős módon érinti. Ezért az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontjával ellentétes.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az OVB 131/2004, (X. 28.) számú határozatát a Ve. 130. §-ának (3) bekezdése alapján megsemmisítette és a testületet új eljárás lefolytatására utasította.
6. Az Alkotmánybíróság a kifogásokban szereplő további érvek vizsgálatát nem tartotta szükségesnek, tekintettel arra, hogy a fentiekben megállapította: a kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontjában meghatározott tilalomba ütközik.
7. Az Alkotmánybíróság e határozatának közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján, valamint a Magyar Közlönyben megjelent, a népszavazásra vonatkozó OVB határozatnak a megsemmisítését figyelembe véve rendelte el.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István. s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1042/H/2004.