434/E/2000. AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról a tekintetben, hogy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 72. § (1) bekezdésében, valamint a házasságról. a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény 73. § (1) bekezdésében, valamint 92/A. § (1) bekezdésének d) pontjában hiányosan szabályozza a gyermek elhelyezését
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság elutasítja az annak megállapítására irányuló indítványt, mely szerint az Országgyűlés jogalkotói feladatát elmulasztotta és alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 72. § (1) bekezdésében, valamint a házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény 73. § (1) bekezdésében, valamint 92/A. § (1) bekezdésének d) pontjában hiányosan szabályozza a gyermek elhelyezését.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az Alkotmánybírósághoz fordult és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte. Álláspontja szerint a családjogi és gyermekvédelmi jogszabályok - alkotmánysértő módon - hiányos rendelkezéseket tartalmaznak a jogellenesen külföldre vitt gyermekek védelméről és a Magyar Köztársaság területére való visszajuttatásukról. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az indítványozó a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 72. § (1) bekezdésére, valamint a házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény (a továbbiakban: Csjt.) 73. § (1) bekezdésére és 92/A. § (1) bekezdésének d) pontjára nézve kérte megállapítani. Ezek a törvényi rendelkezések az indítvány szerint azért ütköznek az Alkotmánynak a gyermekek jogairól rendelkező 67. § (1) bekezdésébe, mivel hiányosan szabályozzák a gyermekek elhelyezését, nem tartalmazzák a gyermeki jogok érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciákat, így a jogellenesen külföldre vitt, illetve ott visszatartott gyermekek nem gyakorolhatják alkotmányos jogaikat.
II.
Az indítványozó az alkotmányellenes mulasztás fennállását az alábbi jogszabályi rendelkezésekre alapozza:
1. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezése:
"67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges."
2. A Gyvt. 72. § (1) bekezdésének az indítvány benyújtásakor hatályos szövege:
"72. § (1) Ha a gyermek felügyelet nélkül marad, vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete súlyosan veszélyezteti és emiatt a gyermek azonnali elhelyezése szükséges, a települési önkormányzat jegyzője a gyámhivatal, valamint a bíróság, a rendőrség, az ügyészség, a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoksága (a továbbiakban: beutaló szerv) a szakellátás keretében a gyermeket ideiglenesen
a) a nevelésére alkalmas, azt vállaló különélő szülőnél, más hozzátartozónál illetve személynél, vagy ha erre nincs lehetőség,
b) a legközelebbi ideiglenes gondozási feladatokat is ellátó nevelőszülőnél vagy ha erre nincs lehetőség, gyermekotthonban vagy más bentlakásos intézményben
helyezi el, és erről haladéktalanul értesíti az illetékes gyámhivatalt."
A Gyvt. 72. § (1) bekezdését módosította a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény módosításáról szóló 2002. évi IX. törvény 52. § (1) bekezdése, valamint az egyes szociális és egészségügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2004. évi XXVI. törvény 94. § (4) bekezdés d) pontjának da) alpontja.
A Gyvt. 72. § (1) bekezdésének az indítvány elbírálásakor hatályos szövege:
"72. § (1) Ha a gyermek a felügyelet nélkül marad vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti, és emiatt azonnal, elhelyezése szükséges, a települési önkormányzat jegyzője a gyámhivatal, valamint a határőrség, a rendőrség, az ügyészség, a bíróság, a büntetés-végrehajtás, intézet parancsnoksága (a továbbiakban: beutaló szerv) a gyermeket ideiglenesen
a) a nevelésére alkalmas, azt vállaló különélő szülőnél, más hozzátartozónál, illetve személynél, vagy ha erre nincs lehetőség,
b) a legközelebbi ideiglenes hatállyal elhelyezett gyermekek ellátását is biztosító nevelőszülőnél, vagy ha erre nincs lehetőség - az ideiglenes hatályú elhelyezés biztosítására is kijelölt - gyermekotthonban helyezi el, és erről haladéktalanul értesíti az illetékes gyámhivatalt, illetve a külföldi állampolgárságú gyermek esetében - ide nem értve a 4. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti személyt - Budapest Főváros V. Kerület Gyámhivatalát."
A módosítás a támadott jogszabályi rendelkezés lényegét nem érintette, az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot az eddigi gyakorlatának megfelelően a Gyvt. 72. § (1) bekezdésének hatályos szövege tekintetében folytatta le.
3. A Csjt. 73. § (1) bekezdése:
"73. § (1) Ha e törvény másként nem rendelkezik, a szülői felügyelet körébe tartozó olyan kérdésekben, amelyekben a szülői felügyeletet együttesen gyakorló szülők nem tudnak egyetértésre jutni - a lelkiismereti és vallásszabadság körébe tartozó kérdések kivételével -, a gyámhatóság dönt."
4. A Csjt. 92/A. § 1997. november 1-je óta hatálytalan. A Csjt. VIII. fejezet változatlanul "A szülői felügyelet és a kiskorúakról való állami gondoskodás" címet viseli, azonban a "6. A kiskorúakról való állami gondoskodás" alcímet, valamint a Csjt. 92/A. §-t a Gyvt. 163. §-a hatályon kívül helyezte már az indítvány benyújtását megelőzően, mivel ezeknek a kérdéseknek a szabályozása a Gyvt.-ben történt meg.
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként áttekintette a gyermekek védelmére vonatkozó jogszabályok rendszerét és ebben az indítványozó által hiányosnak minősített törvényi rendelkezéseket.
A gyermekek védelmének jogszabályi alapját az Alkotmány rendelkezései teremtik meg. Az Alkotmány 67. § (1) bekezdése szól arról, hogy a gyermeknek joga van arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. A védelem és gondoskodás - a 67. § (1) bekezdésében szereplő sorrend alapján - a család, az állam és a társadalom kötelessége. Az állam szerepe a gyermekek védelmében és a róluk való gondoskodásban az, hogy meghatározza a gyermekek alapvető jogai érvényesítésének garanciáit, létrehozza és működtesse a gyermekek védelmét biztosító intézményrendszert. Az Alkotmány az államnak igen tág szabályozási teret ad a gyermekvédelmi rendszer kialakításában. A szabályozás kereteit elsőként azok a - gyermekek jogairól megalkotott - nemzetközi egyezmények jelölik ki, amelyekhez a Magyar Köztársaság csatlakozott, és amelyek meghatározzák a gyermekvédelmi rendszer felépítésére, szervezésének elveire, elemeire vonatkozó szabályokat, megállapítanak bizonyos aktivitási minimumokat, szabályozásbeli standardokat.
A Gyermekek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20.-án kelt Egyezmény kihirdetéséről szóló 1991. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: New York-i Egyezmény) 1991. szeptember 22.-én lépett hatályba. Erre figyelemmel került sor a Csjt. 1995. évi módosítására és született önálló törvény a gyermekek védelme és a gyámügyi igazgatás tárgyában. A Gyvt. végrehajtását a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet szabályozza.
A gyermek családjogi helyzetével kapcsolatos alapvető szabályokról a Csjt. rendelkezik. A Csjt. Második Rész VIII. fejezetében, az 1. szülői felügyelet alcím alatt (70-74. §) találhatók a szülői felügyelet fogalmára, gyakorlásának módjára, a gyermek elhelyezésére, annak megváltoztatására, a gyermek életét érintő lényeges kérdésekre vonatkozó rendelkezések, beleértve a hatásköri szabályokat. A szülői felügyeletet a szülők általában együttesen gyakorolják. Ha a szülők nem élnek együtt, az a szülő gyakorolja a szülői felügyeletet, akinél a gyermek el van helyezve, kivéve, ha a bíróság együttes felügyeletet rendelt el. A gyermek elhelyezéséről a szülők határoznak, megegyezésük hiányában a bíróság dönt. Ha a szülői felügyeletet együttesen gyakorló szülők nem tudnak egyetértésre jutni valamely együttes döntést igénylő kérdésben, - a lelkiismereti és vallásszabadság körébe tartozó kérdések kivételével - a döntést a gyámhatóság hozza meg. A szülői felügyelet megszüntetéséről a bíróság bármelyik szülő kérelmére dönt. A gyermek elhelyezésének megváltoztatása iránt indított perben a bíróság a gyermek érdekének szem előtt tartásával határoz.
A kiskorúakról való állami gondoskodás szabályait a Gyvt. tartalmazza. A Gyvt. Harmadik Részében rendelkezik részletesen a jogalkotó azokról a hatósági intézkedésekről, amelyeket a települési önkormányzat jegyzője, a gyámhivatal vagy más hatóság haladéktalanul köteles megtenni abban az esetben, ha azt tapasztalja, hogy a gyermek testi, érzelmi, értelmi és erkölcsi fejlődése a családi környezetében valamilyen okból nem biztosított. A gyermekvédelmi gondoskodás keretébe tartozó lehetséges hatósági intézkedések egyike az ideiglenes hatályú elhelyezés, amelyről a Gyvt. 72. §-a rendelkezik.
A jogellenesen külföldre vitt, illetve ott jogellenesen visszatartott gyermekek helyzetének rendezése során a Gyermekek Jogellenes Külföldre Vitelének Polgári Jogi Vonatkozásairól szóló, Hágában az 1980. évi október 25. napján kelt szerződés kihirdetéséről szóló 1986. évi 14. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Hágai Egyezmény), valamint a Gyermekek Jogellenes Külföldre Vitelének Polgári Jogi Vonatkozásairól szóló, Hágában, az 1980. évi október 25. napján kelt, az 1986. évi 14. törvényerejű rendelettel kihirdetett szerződés végrehajtásáról szóló 7/1988. (VIII. 1.) IM rendelet, a New York-i Egyezmény és a Csjt. már hivatkozott VIII. fejezetének rendelkezéseit kell alkalmazni. A Hágai Egyezmény alapján a jogellenesen külföldre vitt gyermek visszavitelével kapcsolatos feladatokat az erre kijelölt Központi Hatóság látja el. A Magyar Köztársaságban a gyermek visszajuttatása ügyében szükséges intézkedések megtétele az igazságügy-miniszter feladatkörébe tartozik. Az igazságügy-miniszter a hozzá benyújtott kérelem alapján megkeresi annak az államnak a Központi Hatóságát, amelynek területén a gyermeket tartják.
A gyermek visszavitelét a Hágai Egyezmény szerint a megkeresett állam hatósága rendeli el a gyermek érdekeinek figyelembevételével.
2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha alapvető jog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak, illetőleg ha a hiányos szabályozás alapvető jog érvényesülését veszélyezteti. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.; 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABH 2001, 93, 103.]
Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására, illetve megszüntetésére irányuló hatáskörében ezért azt kellett megvizsgálnia, hogy a gyermek elhelyezésre vonatkozó szabályozás hiányos-e olyan mértékben, hogy az mulasztásnak minősüljön, ha pedig a mulasztás megállapítható, alkotmányellenes mulasztásról van-e szó. Az Alkotmánybíróság vizsgálata ebből a szempontból az indítványozó által felhívott törvényi rendelkezések tartalmára terjedt ki.
Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a vizsgált jogszabályok a gyermekelhelyezést a hivatkozott nemzetközi egyezményekkel konform módon szabályozzák. A szabályozás alapvetően a gyermek érdekeit tartja szem előtt. A Csjt., illetőleg a Gyvt. rendelkezéseiből az állapítható meg, hogy a jogalkotó csak abban az esetben tartja kívánatosnak az állami szervek beavatkozását a családi viszonyokba, ha ez szükséges. A szabályozás alapján a gyermek sorsát érintő kérdésekről elsősorban a szülők jogosultak határozni, szülői megegyezés hiányában - a kérdés súlyától függően - a gyámhatóság vagy a bíróság dönt. Az eljáró szerv a szülők, adott esetben a gyermek meghallgatását követően, a gyermek érdekei szerint köteles határozni. Az Alkotmánybíróságnak az az álláspontja, hogy nem minősül alkotmánysértő mulasztásnak, ha a jogalkotó a jogellenesen külföldre vitt, illetve ott tartott gyermek elhelyezése tekintetében sem épített be döntési automatizmusokat a gyermekvédelmi rendelkezésekbe. Ez utóbbiak azért sem működnének, mert a gyermek visszahozataláról (elhelyezéséről) a döntés a gyermek tartózkodási helye szerinti másik állam hatóságának jogkörébe tartozik.
Az Alkotmánybíróság vizsgálata nem tárt fel olyan jogalkotói mulasztást, amely az Alkotmány 67. § (1) bekezdésébe ütköző alkotmányellenes helyzetet idézett volna elő, erre figyelemmel az indítványt elutasította.
Budapest, 2004. május 25.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró