6/2001. (III. 14.) AB határozat
az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 4. § (1) bekezdés alkotmányellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz, valamint - hivatalból eljárva - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása tárgyában - dr. Bagi István, dr. Harmathy Attila, dr. Németh János, dr. Strausz János és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 4. § (1) bekezdés utolsó mondata alkotmányellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva megállapítja: az Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy nem teremtette meg maradéktalanul az egyesülési szabadság érvényesülését biztosító mindazon jogszabályi feltételeket, amelyek megfelelő védelmet nyújtanak a nyilvántartásba vételi eljárás indokolatlan elhúzódásával szemben.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2001. december 31-ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
l. Az Alkotmánybíróság a 27/1993. (IV. 29.) AB határozatával megsemmisítette a képzőművészet, az iparművészet, a fotóművészet és az ipari tervezőművészet egyes kérdéseinek szabályozásáról szóló 83/1982. (XII. 29.) MT rendeletnek (a továbbiakban: Kr.) a művészi alkotóközösségekre vonatkozó 7-11. §-ait. Az indítványozó művészeti alkotóközösség 1995. június 29-én beadvánnyal fordult a Fővárosi Bírósághoz, amelyben előadta, hogy az Alkotmánybíróság határozatának következtében nem veszítette el jogi
személyiségét, és bírósági nyilvántartásba vételéről a korábbi felügyeleti és nyilvántartást végző szervnek, a Művelődési és Közoktatási Minisztériumnak kell gondoskodnia. Az első fokú bíróság 1996. április 23-án kelt, 9.Pk.60.928/1995/10. számú végzésével a kérelmező szervezet nyilvántartásba vételét megtagadta, mivel nem tett eleget a bíróság hiánypótlási felhívásának, és nem igazolta, hogy megalakulása megfelel az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (a továbbiakban: Egytv.) előírásainak.
Az indítványozó az első fokú határozat ellen fellebbezést nyújtott be a Legfelsőbb Bírósághoz, amely az 1996. október 14-én kelt, Kny.II.27.756/1996/2. számú végzésével az első fokú bíróság végzését helybenhagyta. Az indokolás szerint az alkotóközösség létesítésére a Kr. alapján került sor, s mivel az Alkotmánybíróság a Kr.-nek a művészeti alkotóközösségekre vonatkozó rendelkezéseit 1993. április 29-i hatállyal megsemmisítette, ez időtől a kérelmező jogi személyiséggel nem rendelkezik. A bíróság rámutatott, hogy a kérelmezőnek az Egytv.-nek megfelelően kellett volna megalakulnia és kérnie nyilvántartásba vételét.
Az indítványozó ezt követően alkotmányjogi panaszt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, amelyben az Egytv. 4. § (1) bekezdésének utolsó mondata alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Álláspontja szerint a támadott rendelkezés, amely szerint a társadalmi szervezet a nyilvántartásba vétellel jön létre, az Alkotmány 63. § (1) bekezdésében biztosított egyesülési szabadság lényeges tartalmát korlátozza. Mivel az Alkotmány 8. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy alapvető jog lényeges tartalmát még törvény sem korlátozhatja, az Egytv. sérelmezett rendelkezése az Alkotmányba ütköző módon írja elő a társadalmi szervezetek nyilvántartásba vételi kötelezettségét. Az egyesülési jog lényeges tartalma ugyanis azt jelenti, véli az indítványozó, hogy "amennyiben egy társadalmi szervezet az egyesülési jogra vonatkozó törvényi szabályozás alapján, azzal egyezően létrejön, elnyeri jogi személyiségét is, hiszen a társadalmi szervezettől nem választható el szervezetének lényege, a jogi személyiség". Az indítványozó megítélése szerint "alapvető szabadságjognak már az is korlátozását jelenti, hogy bizonyos rövidebb, hosszabb idő elteltével nyeri el az egyesülési jogot gyakorlók szervezete azt a formát, amellyel a társadalom, illetve a társadalom egyéb szervei irányában jogokat és kötelezettségeket vállalhat".
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. §-ában foglaltaknak, ezért azt érdemben bírálta el.
2. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány alábbi rendelkezései alapján hozta meg határozatát:
"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"63. § (1) A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetve azokhoz csatlakozni."
Az Egytv.-nek az Alkotmánybíróság által vizsgált rendelkezései:
"4. § (1) A társadalmi szervezet megalakulását követően kérni kell annak bírósági nyilvántartásba vételét. A társadalmi szervezet nyilvántartásba vétele nem tagadható meg, ha alapítói az e törvényben előírt feltételeknek eleget tettek. A társadalmi szervezet a nyilvántartásba vétellel jön létre."
"15. § (3) A bíróság a nyilvántartásba vételről nemperes eljárásban, soron kívül határoz. A bíróság a nyilvántartásba vételről szóló határozatát az ügyészségnek is kézbesíti."
II.
Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján először azt vizsgálta, sérti-e az egyesülés szabadságát, hogy a társadalmi szervezetek a bírósági nyilvántartásba vétellel jönnek létre.
1. Az Egytv. l. §-a az Alkotmánnyal összhangban kimondja, hogy az egyesülési jog mindenkit megillető alapvető szabadságjog, amelyet a Magyar Köztársaság elismer, és biztosítja annak zavartalan gyakorlását. Az egyesülési jog tartalmi elemei közül az Alkotmány 63. §-a a szervezet létrehozását és a szervezethez való csatlakozást emeli ki. Az Egytv. 1. és 2. §-a ezek mellett említi az egyesület céljának szabad megválasztásához való jogot, valamint a szervezet tevékenységében való részvételhez és a szervezet működtetéséhez való jogot.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az egyesülési szabadság lényeges kapcsolatban áll a véleménynyilvánítás szabadságával. Az egyesület szabad létesítése és az egyesületi tevékenység kényszermentes gyakorlása biztosítja a meggyőződés, a lelkiismeret és a véleménynyilvánítás szabadságát is. Ugyanakkor a kommunikációs jogok kiemelt alkotmányos védelme nem vonatkozik minden politikai szabadságjogra, így az egyesülési jog sem osztozik a véleményszabadság elsőbbségében más alkotmányos jogokkal szemben. [22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994,127, 128-129.; 21/1996. (V. 17.) AB határozat, ABH 1996, 74-76.]
Az egyesülési szabadság kapcsolatban áll az emberi méltósághoz való jog (Alkotmány 54. § (1) bekezdés] részét képező általános cselekvési szabadsággal és a személyiség szabad kibontakoztatásához való joggal. Minden embernek joga van ahhoz, hogy szabadon megválasztott célból másokkal - egyebek mellett - kulturális, vallási, tudományos, szociális, szabadidős közösséget hozzon létre, szervezetet alapítson, az ilyen szervezetekhez önként csatlakozzon vagy onnan önként kilépjen. (8/1990. (IV. 23.)
AB határozat, ABH 1990, 42, 44-45.; 27/1990. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1990, 187, 189.; 22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127, 128-129.; 39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 274.]
2. Az egyesülési szabadság más alapvető jogokhoz hasonlóan nem gyakorolható korlátlanul. A jogkorlátozás szempontjából alapvető fontosságú az egyesülési jog alapján létrejövő szervezet célja és a létrejött szervezet tevékenysége. Az Alkotmány 2. § (3) bekezdése kimondja, hogy a társadalom egyetlen szervezetének a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos.birtoklására. A 63. § (1) bekezdése pedig a törvény által nem tiltott célra létrejövő szervezetek vonatkozásában biztosítja az egyesülés szabadságát. A tiltott egyesülési célokat és tevékenységeket az Egytv. 2. §-a sorolja fel. Eszerint az egyesülési jog gyakorlása nem sértheti az Alkotmány 2. § (3) bekezdését, nem valósíthat meg bűncselekményt és bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével. Társadalmi szervezet elsődlegesen gazdasági-vállalkozási tevékenység végzése céljából nem alapítható, és az egyesülési jog alapján fegyveres szervezet nem hozható létre. Az Egytv. 2. § (3) bekezdése a korlátozások felsorolása mellett megfogalmazza az alapítás szabadságának pozitív oldalát is: társadalmi szervezet minden olyan tevékenység végzése céljából alapítható, amely összhangban áll az Alkotmánnyal, és amelyet törvény nem tilt.
Az Egytv. említett rendelkezései azt az alkotmányos elvet juttatják érvényre, hogy az egyesülési jog korlátozására akkor kerülhet sor, ha azt más alapvető jog vagy alkotmányos érték védelme szükségessé teszi, és a korlátozás mértéke arányban áll az elérni kívánt céllal. [21/1996. (V. 17.) AB határozat, ABH 1996, 74, 78.]
Az Alkotmánybíróság az 58/1997. (XI. 5.) AB határozatában rámutatott, hogy az Egytv. több olyan rendelkezést is tartalmaz, amelynek célja az egyesülési szabadsággal való visszaélés megakadályozása. A 4. § (1) bekezdése alapján a bíróságnak vizsgálnia kell, hogy a társadalmi szervezet nem alkotmány- vagy törvényellenes céllal alakult-e meg. A 16. § pedig meghatározza, hogy a társadalmi szervezet törvénysértő működése esetén - az ügyész keresete alapján - milyen lépéseket tehet a bíróság. E rendelkezések alapján a bíróság jogosult arra, hogy az Alkotmány védelme és mások jogainak biztosítása érdekében a társadalmi szervezet nyilvántartásba vételét megtagadja; illetve a már működő társadalmi szervezetet feloszlassa. (ABH 1997, 348, 350.)
3. Az Alkotmány 63. § (1) bekezdésében deklarált egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetve azokhoz csatlakozni. Az Alkotmány és az Egytv. 5. §-a alapján a magánszemélyek olyan közösség létrehozásáról is dönthetnek, amely nem működik rendszeresen, illetve nincs nyilvántartott tagsága vagy az Egytv.-ben meghatározott szervezete. Ez esetben a közösség szabadon működhet, de nem minősül társadalmi szervezetnek. Ha azonban az alapítók rendszeresen működő, nyilvántartott tagsággal és törvényes szervezettel rendelkező közösséget hoznak létre, az Egytv. 4. § (1) bekezdése alapján a társadalmi szervezet létrejöttének közjogi feltétele, hogy azt a bíróság nyilvántartásba vegye.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy önmagában az nem sérti az Alkotmány 63. § (1) bekezdésben biztosított egyesülési szabadságot, hogy a társadalmi szervezet a bírósági nyilvántartásba vétellel jön létre. A bírósági bejegyzés elsődleges célja ugyanis az alkotmány-, illetve törvényellenes tevékenység folytatására alapított társadalmi szervezetek létrejöttének megakadályozása. A nyilvántartásbavétel nem jelent tartalmi korlátozást, hiszen a bíróság kizárólag a társadalmi szervezet alapításának és deklarált céljainak törvényességét vizsgálhatja. Ezt fejezi ki az Egytv. 4. § (1) bekezdése, amely kimondja, hogy a társadalmi szervezet nyilvántartásba vétele nem tagadható meg, ha alapítói az Egytv.-ben előírt feltételeknek eleget tettek.
4. Az egyesülési szabadságnak és ezen belül a társadalmi szervezetek autonómiájának egyik legbiztosabb fokmérője, hogy az állami szervek milyen jogosítványokkal rendelkeznek a megalakulás folyamatában: Az Egytv. - hasonlóan több demokratikus európai állam szabályozásához - az ún. normatív feltételek rendszerének felel meg. Eszerint, ha a társadalmi szervezet a megalakulásra vonatkozó jogszabályi feltételek teljesítését igazolja, akkor az e joggal felruházott állami szerv a nyilvántartásba vételt nem tagadhatja meg. Ezzel szemben néhány demokratikus államban az egyesületek létrejöttének nem feltétele az állami nyilvántartásba vétel.
Az Európai Emberi Jogi Egyezmény 11. Cikke, amely mindenkinek jogot biztosít a békés célú gyülekezés szabadságához és a másokkal való egyesülés szabadságához, nem követeli meg, hogy az egyesülési jog alapján létrejött szervezetek a megalakulással elnyerjék a jogalanyiságot. Éppen ezért az Európai Emberi Jogi Bizottság nem tekintette az Egyezmény 11. Cikke megsértésének azt, ha az Egyezményben részes állam joga szerint a társadalmi szervezet bejegyzése vagy nyilvántartásba vétele előfeltétele a jogalanyiság megszerzésének (14233/88. számú kérelem; Lavisse v. France).
5. A XIX. század végén és a XX. század első felében a magyarországi szokásjog az ún. szabad testületalakítás rendszerét ismerte el irányadónak. Eszerint minden önkéntes egyesülés, amely egyesületi szervezettel (állandó célkitűzés, változó taglétszám, képviselőszerv) rendelkezett, már a testületalapító szerződés megkötésével jogképes magánjogi testületté vált. A szabályozást azonban némileg ellentmondásossá tették az egyesülési szabadságot csorbító közjogi rendelkezések, amelyek az alapszabály belügyminiszteri láttamozásához kötötték az egyesület működésének megkezdését. A láttamozási záradék megtagadása együtt járhatott az egyesület hatósági feloszlatásával, ami a magánjogi személyiség megszűnését is maga után vonta, de a feloszlatásig az egyesület jogalanyként szerepelt a forgalomban.
A megfelelő garanciákat tartalmazó normatív rendszer és az aránytalan közjogi korlátoktól mentes szabad testületalakítási rendszer egyaránt alkotmányos lehet egy demokratikus társadalomban. A jogalkotó dönthet úgy, hogy a társadalmi szervezetek megalakulásukkal, és úgy is, hogy csak a konstitutív hatályú bírósági nyilvántartásba vétellel jönnek létre. Hangsúlyozni kell azonban, hogy a normatív rendszerben alkotmányos jelentősége van az egyesülési szabadság érvényesülését biztosító, az állam cselekvését behatároló jogi garanciáknak. Az egyesülési szabadsággal történetileg az úgynevezett engedélyezési (koncessziós) rendszer állt ellentétben. Történelmi tapasztalat, hogy a társadalmi szervezet létrejötte nem függhet az állami szervek diszkrecionális jogkörben hozott döntésétől és attól sem, hogy az állam támogatja-e a szervezet céljainak megvalósítását.
III.
Kérelmében az indítványozó sérelmezte, hogy a jogalkotó eltérő módon szabályozza a társadalmi szervezetek és a gazdasági társaságok létrehozatalát.
1. A gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvény (a továbbiakban: Gt.) 16. § (2) bekezdése alapján a gazdasági társaság a cégjegyzékbe való bejegyzéssel, a bejegyzés napjával jön létre. Vagyis a gazdasági társaságok a társadalmi szervezetekhez hasonlóan a konstitutív, ex nunc hatályú bírósági nyilvántartásba vétel alapján jönnek létre. Mindazonáltal a szabályozás két területen jelentős eltérést mutat: a gazdasági társaságok a cégbejegyzésig előtársaságként működhetnek, és a cégeljárásban a bíróságnak jogszabályban megállapított határidőn belül kell döntenie a cégbejegyzésről.
A Gt. 14. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a társasági szerződés (alapító okirat, alapszabály) ellenjegyzésének, illetve közokiratba foglalásának napjától a cégbejegyzés napjáig a létrehozni kívánt gazdasági társaság előtársaságként működhet. Ez idő alatt megkezdhetik tevékenységüket a társaság szervei, a vezető tisztségviselők a társaság nevében, és felelősségére járhatnak el, a társaság javára jogokat szerezhetnek, és kötelezettségeket vállalhatnak. Az üzletszerű gazdasági tevékenységet azt követően lehet megkezdeni, hogy a társaság cégbejegyzése iránti kérelmet az illetékes cégbíróságnál benyújtották.
A cégnyilvántartásról, a, cégnyilvánosságról és a bírósági cégeljárásról szóló 1997. évi CXLV. törvény (a továbbiakban: Ctv.) 42. és 44. §-a alapján a cégbíróság számára a kérelem beérkezésétől számítva - a gazdasági társaság formájától függően - 30, illetve 60 napos határidő áll
rendelkezésre, amely alatt döntenie kell a cég bejegyzéséről vagy a bejegyzés elutasításáról. (A határidőbe az esetleges hiánypótlás ideje nem számít bele.) Ha a cégbíróság a döntési kötelezettségének a határidő alatt nem tesz eleget, a cégbíróság vezetője a határidő lejártát követő 8 napon belül intézkedik a kérelem elbírálásáról. Amennyiben a cégbíróság vezetője sem tesz eleget elbírálási kötelezettségének, úgy a cégbejegyzés a kérelem beérkezésétől számított 39., illetve 69. napon a kérelemmel egyező tartalommal ipso iure létrejön.
2. A társadalmi szervezetek és az egyesületek az Alkotmány 63. § (1) bekezdésének védelme alatt állnak. Ezzel szemben a gazdasági társaságok alkotmányos védelmének alapja az Alkotmány 9. § (1) bekezdése, amely a piacgazdaságot deklarálja, valamint a 9. § (2) bekezdése, amely a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát biztosítja. [13/1990. (VI. 18.) AB határozat, ABH 1990, 54, 55.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 129, 135.; 54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 341.; 37/1997. AB határozat, ABH 1997, 234, 243.] Az Alkotmánybíróság a 8/1993. (II. 27.) AB határozatában megfogalmazta, hogy az állam az egyesülési jog, illetve más alkotmányos jogok alapján létrejött szervezetek és közösségek jogi személlyé válásának feltételeit az illető szervezet vagy közösség sajátosságának megfelelően, eltérően is szabályozhatja. Alkotmányellenesen jár el a törvényhozó, ha összehasonlítható szervezetek közül egyesek számára megadja a jogi személlyé válás lehetőségét, míg másokat önkényesen kizár ebből, vagy aránytalanul nehézzé teszi számukra e jogállás megszerzését (ABH 1993, 99, 101.). A gazdasági társaságokat az alapítók üzletszerű közös gazdasági tevékenység folytatására hozzák létre, ezzel szemben a társadalmi szervezetek és az egyesületek kulturális, közéleti, szabadidős, szociális és más, nem gazdasági vállalkozási tevékenység végzésére alakulnak. Az Alkotmánybíróság ezért nem találta alkotmánysértőnek azt, hogy a jogszabályok eltérően szabályozzák a társadalmi szervezetek és a gazdasági társaságok létrehozatalát.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Egytv. 4. § (1) bekezdésének utolsó mondata nem sérti az Alkotmány 63. § (1) bekezdésében biztosított egyesülési szabadságot. Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt elutasította.
IV.
Az indítványozó megítélése szerint az egyesülési jogot már az is korlátozza, ha a társadalmi szervezet megalakulásától számítva "bizonyos rövidebb, hosszabb idő elteltével" jöhet létre. E kifogásnak az Egytv. 4. § (1) bekezdésével és a 15. § (3) bekezdésével való szoros tárgyi összefüggését alapul véve az Alkotmánybíróság az Abtv. 49. § (1) bekezdésében biztosított jogkörében eljárna hivatalból vizsgálta, hogy a jogalkotó maradéktalanul megteremtette-e mindazon jogszabályi feltételeket, amelyek megfelelő védelmet nyújtanak a nyilvántartásba vételi eljárás indokolatlan elhúzódásával szemben.
1. A társadalmi szervezetek nyilvántartásba vétele nemperes eljárásban, elsősorban a benyújtott iratok vizsgálata (és esetleg meghallgatás) alapján történik. Az Egytv. 15. § (2) bekezdése szerint a társadalmi szervezet képviseletére jogosult személynek nyilvántartásba vételre irányuló kérelmet kell benyújtania, és csatolnia kell az alakuló közgyűlés jegyzőkönyvét, valamint az elfogadott alapszabályt. A Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának 1. számú állásfoglalása felsorolja, mely szempontokat kell figyelembe vennie a bíróságnak a nyilvántartásba vétel során. Az Egytv. 15. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a bíróság a nyilvántartásba vételről soron kívül határoz. Ezen túlmenően sem az Egytv., sem a társadalmi szervezetek nyilvántartásának ügyviteli szabályairól szóló 6/19$9. (VI. 8.) IM rendelet, sem a bíróságok ügyviteli szabályairól szóló 123/1973. (IK 1974. 1.) IM utasítás nem fogalmaz meg követelményeket a nyilvántartásba vételi eljárás időtartamával kapcsolatban. A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) hatálybaléptetése folytán szükséges rendelkezések tárgyában kiadott 105/1952. (XII. 28.) MT rendelet 13. § (3) bekezdése szerint; amennyiben az egyes nemperes eljárásokra vonatkozó jogszabályok másként nem rendelkeznek vagy az eljárás nemperes jellegéből más nem következik, a nemperes eljárásokban is a Pp. szabályait kell megfelelően alkalmazni. A Pp. 2. § (1) bekezdése a bíróság feladatául szabja, hogy érvényesítse a feleknek a perek ésszerű időn belüli befejezéséhez való jogát.
2. A társadalmi szervezetek nyilvántartásba vételére irányuló eljárás ~ a polgári peres eljárásokkal szemben és a cégbejegyzési eljáráshoz, valamint számos közigazgatási eljáráshoz hasonlóan - nem kontradiktórius: nincsenek ellenérdekű felek, a bíróság nem jogvitát dönt el, hanem az Egytv. követelményei, valamint a benyújtott iratok és esetleg meghallgatás alapján határoz a társadalmi szervezet nyilvántartásba vételéről.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az ügyfél ugyanis nem építkezhet; nem vállalkozhat, kereskedelmi tevékenységet nem végezhet, gépjárművet nem vezethet hatósági engedély nélkül. A kérelmező kénytelen tehát - beadványa jogszerű elbírálása érdekében-a hatósághoz fordulni. Az Alkotmány-,
bíróság mindezek alapján hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapított meg azért, mert az általános és a különös államigazgatási eljárási törvényekben egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők - a közigazgatási szerv mulasztásából eredő - be nem tartása ellen a jogszabályok nem nyújtottak hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára. (ABH 1995, 351, 353-357.)
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben megállapította, hogy a fent megfogalmazott elvi követelményeket tekintetbe kell venni a társadalmi szervezetek nyilvántartásba vételére irányuló polgári nemperes eljárásokban is. Ha a bíróság nem határoz a szervezet nyilvántartásba vételéről, továbbá, ha a jogszabály nem állapítja meg a bíróság mulasztásának jogkövetkezményeit, az egyrészt sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált demokratikus jogállamiság részét képező jogbiztonságot, másrészt lehetetlenné teszi az Alkotmány 63. § (1) bekezdésében biztosított egyesülési jog gyakorlását. Amennyiben a jogalkotó a normatív feltételek rendszerét juttatja érvényre a társadalmi szervezetek megalakulásával kapcsolatban, akkor az egyesülési szabadság megvalósulásának feltétele, hogy a bíróság a társadalmi szervezet nyilvántartásba vételéről a lehető legrövidebb időn belül döntsön. A demokratikus jogállamiság és az egyesülési szabadság érvényesülése szempontjából lényeges, hogy mennyi idő telik el a nyilvántartásba vételi kérelem benyújtásától a nyilvántartásba vételről szóló, a tevékenység megkezdésére jogosító jogerős határozat meghozataláig.
3. Az Egytv. 4. § (1) bekezdése szerint a társadalmi szervezet a konstitutív, ex nunc hatályú nyilvántartásba vétellel jön létre. A társadalmi szervezet csak a nyilvántartásba vétel után jelenhet meg a tagoktól elkülönült szervezetként. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy az autonóm társadalmi szerveződések lényeges szerepet játszanak a demokratikus közélet alakításában. A nyilvántartásba vett társadalmi szervezetek az alapszabályban megjelölt célok megvalósításával összefüggésben számos, jogszabályban biztosított közjogi jogosítvánnyal rendelkeznek. Példaként említi az Alkotmánybíróság, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 149. § g) pontja jelölő szervezeti státusszal ruházza fel az Egytv. alapján bejegyzett társadalmi szervezeteket. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 47. § (1) bekezdésének c) pontja alapján a helyi társadalmi szervezet vezető testülete helyi népszavazást kezdeményezhet. A népakarat kialakításában és kinyilvánításában közreműködő pártok (Alkotmány 3. § (2) bekezdés], valamint a munkavállalók érdekeit védő szakszervezetek [Alkotmány 4. §; 70/C. § (1) bekezdés] megalakulására is az Egytv. rendelkezései vonatkoznak [Egytv. 3. § (3) bekezdés, 4. § (2) bekezdés; a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 1. §]. A társadalmi szervezetek számára kiemelkedő jelentősége van a személyi jövedelemadó meghatározott részének az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról szóló 1996. évi CXXVI. törvénynek, amelynek
4. § (1) bekezdés b) pontja alapján a befizetett adó egy százalékának kedvezményezettje lehet - egyéb feltételek teljesülése mellett - az a társadalmi szervezet, amelyet a bíróság a magánszemély rendelkező nyilatkozata évének első napja előtt legalább három évvel nyilvántartásba vett.
4. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a társadalmi szervezet nyilvántartásba vételére irányuló eljárás esetében jelentősége van az Alkotmány 8. § (1) bekezdésének, amely szerint az állam elsőrendű kötelessége az alapvető jogok tiszteletben tartása és védelme, valamint az 50. § (1) bekezdésének, amely a Magyar Köztársaság bíróságainak feladátául szabja, hogy védjék és biztosítsák az állampolgárok jogait és törvényes érdekeit. Az állami szervek, ezen belül a bíróságok eljárásával szembeni követelmények szigorúsága függ az adott eljárás összetettségétől és attól, hogy az eljárás szoros összefüggésben áll-e alapvető jog érvényre jutásával. Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a társadalmi szervezetek nyilvántartásba vételére irányuló eljárás esetében az Egytv.-ben említett soronkívüliség és a Pp.-ben szereplő ésszerű idő követelménye nem elegendő az Alkotmány említett rendelkezéseinek érvényesüléséhez. A jogalkotó akkor tesz eleget az egyesülési szabadság védelmére irányuló alkotmányos kötelezettségének, ha a nyilvántartásba vételi eljárás indokolatlan elhúzódásának megakadályozására objektív törvényi követelményeket fogalmaz meg.
5. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a nyilvántartásba vételi eljárással kapcsolatos garanciális szabályok megalkotása nem jár azzal a veszéllyel, hogy a bíróság alkotmány-, illetve törvényellenes célra létrejövő szervezetek működését ismeri el. Amennyiben az alapszabály alapján megállapítható, hogy a szervezet célja nem egyeztethető össze az alkotmányos jogrenddel, akkor a bíróságnak az Egytv. 2. §-a alapján a nyilvántartásba vételt meg kell tagadnia. (Kétség esetén hiánypótlás rendelhető el, amelynek ideje a határidőbe nem számít bele.) Az Egytv. 14. § (1) bekezdése szerint - a párt kivételével - a társadalmi szervezet felett az ügyész törvényességi felügyeletet gyakorol. A 15. § (3) bekezdése alapján a bíróság a nyilvántartásba vételről szóló határozatát az ügyészségnek is kézbesíti. Ha a működés törvényessége másképpen nem biztosítható, az ügyész a bírósághoz fordulhat. A 16. § (2) bekezdés d) pontjának megfelelően a bíróság feloszlatja a már nyilvántartásba vett társadalmi szervezetet, ha annak működése az Egytv. 2. § (2) bekezdésébe ütközik.
6. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint - hivatalból vagy indítvány alapján - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. A jogalkotó szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha alapvető jog érvényesüléséhez szükséges garanciák hiányoznak, illetve, ha a hiányos szabályozás alapvető jog érvényesítését veszélyezteti. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.] Mivel az Alkotmánybíróságnak-az Abtv. preambulumában is megfogalmazott - elsődleges feladata az Alkotmányban biztosított alapjogok védelme, a testület szükség esetén hivatalból eljárva állapít meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességei, s erre sor kerülhet alkotmányjogi panasz alapján indult eljárásban is. [30/1990. (XII.15.) AB határozat, ABH 1990, 128.; 32/1990. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1990, 145.; 31/1997. (V. 16.) AB határozat, ABH 1997, 154.; 63/1997. (XIl. 11.) AB határozat, ABH 1997, 365.]
Jelen esetben az Alkotmánybíróság mind a mulasztást, mind az alkotmánysértést megállapította. A jogalkotó nem teremtette meg maradéktalanul az egyesülési szabadság érvényesülését biztosító mindazon jogszabályi feltételeket, amelyek megfelelő védelmet nyújtanak a nyilvántartásba vételi eljárás indokolatlan elhúzódásával szemben. A jogalkotó mulasztása az egyesülési szabadság sérelmét idézte elő, mivel a törvényesen megalakult társadalmi szervezet teljes körű működésének megkezdését akadályozó nyilvántartásba vételi késedelem olyan függő helyzetet teremt, amelynek indokolatlan fenntartása kizárhatja a társadalmi szervezet céljának megvalósulását.
Az alapvető alkotmányos szabadságjogok - így az egyesülési szabadság - érvényesülésének egyik legfőbb biztosítéka a jog által korlátozott állam léte. Különösen nagy alkotmányos jelentősége van az állami cselekvés jogi korlátainak abban - az Egytv.-re is jellemző - jogi modellben, amelyben az állam (a bíróság) döntése konstituálja a társadalmi szervezeteket. Az Alkotmánybíróság jelen határozatának meghozatalakor figyelemmel volt arra, hogy az egyesülési szabadság szoros kapcsolatban áll a személyiség szabad kibontakoztatásához való joggal és a véleménynyilvánítás szabadságával. Az egyesülési szabadság olyan alkotmányos alapjog, amely számos további alapjog - például a pártalapítás szabadsága [Alkotmány 3. § (1) bekezdés], az egyházalapítás szabadsága [Alkotmány 60. § (2) bekezdés], a szakszervezet és más érdekképviseleti szervezet alakítási szabadsága [Alkotmány 70/C. § (1) bekezdés] - érvényesülését segíti elő. Az egyesülési szabadság alapján létrejövő szervezetek az alkotmányos demokrácia nélkülözhetetlen és fontos résztvevői. Az egyesülési szabadság érvényesülését biztosító garanciális rendelkezések megléte elengedhetetlen. Alkotmányjogi jelentősége van az egyesülési szabadság zavartalan gyakorlását, a törvényesen megalakult társadalmi szervezet tény- ~~, leges működésének megkezdését biztosító időtényezőnek is. A törvényalkotó alkotmányos kötelessége, hogy tiszteletben tartsa, elismerje, védje és biztosítsa az egyesülési jog zavartalan gyakorlását. A törvényeknek megfelelő védelmet kell nyújtaniuk az alapvető alkotmányos jogok érvényesülését akadályozó eljárások indokolatlan elhúzódásával szemben.
Az Alkotmánynak megfelelő jogszabályi feltételek megállapítása a törvényalkotó jogkörébe tartozik. Az Országgyűlés dönthet úgy, hogy más eljárásokban érvényesülő garanciákat tekint mintának, de megfogalmazhat azoktól eltérő szabályokat is.
Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét az-ügy jelentőségére tekintettel rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró;
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 209/D/1997.
Dr. Bagi István alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértek a többségi határozatnak azzal a megállapításával, hogy az egyesülési jog alapján létrejövő társadalmi szervezet esetében a bejegyzési eljárás indokolatlan elhúzódása az egyesülési jog sérelmével járhat. Ugyancsak egyetértek azzal, hogy az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok Védelméről szóló Egyezmény (a továbbiakban: Emberi Jogok Európai Egyezménye) 6. Cikkének 1. bekezdésében, továbbá az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében rögzített "ésszerű idő" tartama az egyes eljárások természetéhez képest eltérően határozható meg.
Határozott álláspontom azonban az, hogy nem áll fenn törvényhozói mulasztás, éppen ellenkezőleg, az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 15. § (3) bekezdése a társadalmi szervezet nyilvántartásba vételéről kifejezetten soron kívüli határozathozatalt rendelt el. Nem értek tehát egyet a határozat rendelkező részének 2. pontjával, osztom a dr. Vasady Éva alkotmánybíró asszony különvéleményében foglalt megállapításokat és a soronkívüliségre való utalást.
A többségi határozattól eltér az álláspontom abban a kérdésben, hogy indokolt-e jelen esetben a törvényi szabályozás kérdését az "élő jog" problémájával összevonni. Noha az utóbbiról a többségi határozatban kifejezetten nem esik szó, megállapítható, hogy ténylegesen ez szolgáltatja az alapot a mulasztás megállapításához. A törvényhozó által előírt soron kívüli eljárás ugyanis nyilvánvalóan legalább ugyanolyan gyors eljárást jelent, mint az, amelyben az indokolatlan elhúzódás elleni biztosítékok állnak rendelkezésre.
Megítélésem szerint célszerű különválasztani és külön vizsgálat tárgyává tenni egyfelől azt a kérdést, megfelel-e a hatályos szabályozás az Emberi Jogok Európai Egyezményének, illetve az Alkotmánynak-ebben a tekintetben az AB megfelelő hatáskörrel rendelkezik a vizsgálatra -, másfelől pedig azt a kérdést, hogy a késedelmes bejegyzés az élő jogra figyelemmel sértheti-e az egyesüléshez való jog érvényesülését.
Az utóbbi kérdésben mulasztás megállapítására az Alkotmánybíróság hatásköre - eddigi gyakorlatára figyelemmel - nem állapítható meg, az Alkotmánybíróság az "élő jog" alapján egyetlen esetben sem állapított meg mulasztást.
Ez a lehetőség ugyan elvileg nem zárható ki, az Alkotmánybíróságnak azonban ilyen esetben egyrészt indokolnia kellene, hogy miért tért el a korábbi gyakorlattól, másrészt ki kellene mondania, hogy a mulasztás megállapítása nem a törvényi rendelkezések alapján, hanem a tényleges gyakorlat folytán (esetleg) előálló sérelem miatt, vagyis az "élő jog" alapján történik. Álláspontom szerint a törvényhozó hatáskörébe, szakmai, politikai felelősségének körébe tartozik annak eldöntése, hogy milyen jogtechnikai vagy egyéb (például legális érdekeltségi) eszközökkel biztosítja a határozat soron kívüli meghozatalát a bejegyzési eljárásban.
Nem lehet sorrendiséget mérlegelni olyan kérdésben, ahol közvetlenül a bírósági határozat konstituálja az egyesület létrejöttét. Az egyesületi célok vizsgálata esetenként hosszabb eljárást indokolhat, különös tekintettel arra, hogy a peren kívüli eljárásban a bíró - példának okáért pártok és egyházak megalakulásának és céljának alkotmányosságáról köteles dönteni. Az adott ügyben vizsgált szabályok alapján ugyanis a bíróság nem csupán regisztrál, hanem dönt.
Fenntartva és kiegészítve a 2/2001. (I. 17.) AB határozathoz fűzött párhuzamos véleményemben (ABK 2001. január 6., 13.; Magyar Közlöny 2001/6. szám, 361., 367-368.) kifejtetteket, álláspontomat abban összegzem, hogy az alkotmányos alapjogok érvényesülése a jogállamiság és ennek lényeges elemét képező jogbiztonság követelményén alapul, ezen elsődleges szempont alapján értelmezhető. Alkotmányos alapjogok érvényesülése között a bírói eljárás időtartama és ezen időtartam biztosítékai tekintetében nem indokolt összehasonlítást tenni.
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező része második pontjával. Álláspontom indokai a következők:
1. Az indítványozó az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (a továbbiakban: Egytv.) 4. §-a (1) bekezdése utolsó mondatának megsemmisítését kezdeményezte, mert nézete szerint az egyesülési jog lényeges tartalmát korlátozza az a rendelkezés, amely szerint a társadalmi szervezet a nyilvántartásba vétellel jön létre. Az indítvány előterjesztésére azzal összefüggésben került sor, hogy az indítványozó (művészeti alkotóközösség) nyilvántartásba vételét a bíróság megtagadta. Az indítványban kifejtett nézet szerint az egyesülési jog lényeges tartalmához hozzátartozik a jogi személyiség, és e jogot korlátozza az a szabály, amely szerint a társadalmi szervezet nem a megalakulásával, hanem csak a későbbi nyilvántartásba való bejegyzéssel válik jogi személlyé.
2. Az Alkotmány 63. §-ának (1) bekezdése szerint az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni. A "szervezet" szóhasználat nem jelenti azt, hogy az Alkotmány az egyesülési jogot jogi személyek létrehozására való joggal azonosítaná.
Az Egytv. 1. §-a az egyesülési jogot úgy határozza meg, hogy ennek alapján szervezeteket, illetőleg közösségeket lehet létrehozni. A 2. § már szervezetek helyett a társadalmi szervezetek megjelölést használja, és erre mondja ki, hogy jogi személyiséggel rendelkezik. A jogi személy társadalmi szervezettel szemben a közösségek nem rendelkeznek jogi személyiséggel. Az 5. § az egyesülési jog alapján létrehozott, társadalmi szervezetnek nem minősülő közösségekről azt állapítja meg, hogy ezeknek vagy a működése nem rendszeres, vagy nincs nyilvántartott tagsága, vagy a törvényben meghatározott szervezete. A felsorolás nem teljes, hiszen például a nyilvántartásba vétel előtt a későbbi társadalmi szervezetek is közösségként működhetnek. Ezek a közösségek tehát vagy még nem jogi személyek, vagy működésükhöz nincs szükség jogi személyiségre.
A magánszemélyek egyesülési jog álapján létrehozott, jogi személyiséggel nem rendelkező társulásai ismertek voltak a II. világháború előtti magyar jogban is. Ezeknél a társulásoknál fontosnak tartották a vagyoni kérdéseket, továbbá a társulások és tagjaik, illetőleg a tagok közötti jogviszonyokat is. Ismerték továbbá a "csonka jogi személy" kategóriát; amelynek jellemzője volt az, hogy jogi személyiség elismerése nélkül valamilyen mértékben jogalanynak minősült (Szladits Károly, Magyar Magánjog, Budapest 1941, I. 581-583, 591-592, 625-629.).
Más országok jogában is megtalálhatók az egyesülési jog alapján létrehozott, jogi személynek nem minősülő közösségek, amelyek bizonyos jogokkal is rendelkezhetnek. Így a német Alkotmánybíróság inár 1954-ben politikai párt tevékenységével kapcsolatban kimondta, hogy közjogi jogokat olyan csoportosulások is érvényesíthetnek, amelyek nem jogi személyek (BVerfGE 3, 383, 391-392.).
Az egyesülési jog gyakorlása nem feltételezi tehát jogi személyiség meglétét. Az más kérdés, hogy az egyesülési jog alapján létrejövő közösségek meghatározott célokat akkor tudnak teljesen elérni, ha jogi személyiséggel rendelkező szervezetet hoznak létre.
3. Az Egytv. csak az 1. és az 5. §-ban tesz említést az egyesülési jog alapján létesített nem jogi személy közösségekről, és nem szabályozza ezeket. Ez a hiány érthető, mert az Egytv. a jogi személyiséggel rendelkező szervezetekre sem ad teljes körű rendezést.
Nem meglepő, hogy az Egytv. hiányos szabályozást tartalmaz. Az Egytv. a politikai rendszer megváltozásának egyik fontos lépése volt, szövegét 1989. január 24-én hirdették ki. Az Egytv. tervezetének elkészítése időpontjában az Alkotmány általános jelleggel kimondta ugyan az egyesülési jogot [65. § (1) bekezdése], de erősen korlátozta a gyakorlását [a 65. § (2) bekezdése szerint tömegszervezetet és tömegmozgalmat meghatározott célra, pl. a szocializmus rendjének és vívmányainak védelmére lehetett szervezni]. Az egyesülési jog új szabályai már más alapon álltak, ezért elfogadásuk előtt szükség volt az Alkotmány szabályainak módosítására. Az Alkotmánynak az egyesülési jogról szóló 63. §-a (1) és (2) bekezdésének jelenlegi szabályát az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény iktatta be 1989. október 23-án.
Az Egytv. tervezetének elkészítésénél az egyesülési jognak, mint szabadságjognak volt elsődleges jelentősége. A miniszteri indokolás kifejti ugyan, hogy az egyesülési jog kérdéskörének átfogó szabályozására van szükség, ennek ellenére az átfogó szabályozás elmaradt. Ez az adott körülmények között természetes volt; a demokratikus rendszer kiépítése szempontjából legfontosabb politikai lépést tették meg. Bár az egyesülési jog gyakorlásának szabályozását tekintették elsődleges feladatnak, a szervezeti kérdések váltak döntővé. Az Egytv. szabályai a jogi személyekről szólnak, de ezek sem átfogó jellegűek. Kevéssé szabályozza például az Egytv. a jogi személyiséggel rendelkező szervezetek belső viszonyait, a szervezetek és a tagok között fennálló jogviszonyokat, a vagyoni kérdéseket. A 23. és 24. §-ból megállapítható, hogy további jogszabályok megalkotását tervezték és az egyesülési joggal kapcsolatos több jogszabály meg is jelent, de az egyesülési jog átfogó szabályozása nem folytatódott. Az egyesülési jogot érintő későbbi jogszabályok már a jogi személyiséggel rendelkező szervezeteket vették alapul.
4. Az egyesülési jog érvényesülésének kérdései tágabb körben jelentkeznek, mint a jogi személyekkel kapcsolatos kérdések, és nemcsak a politikai célú vagy gazdasági érdekvédelmi feladatot ellátó szervezetek létrehozásával, működtetésével függnek össze. A rendszerváltozás időszakában azonban nem volt elvárható az egyesülési joggal összefüggő bonyolult - a politikai vonatkozásokon túlmenően számos gazdasági kérdést is érintő - témakör átfogó jogi szabályozása. Néhány év múlva viszont már jelentkeztek a hiányos szabályozásból származó gondok. Ezt a, tényt jelzi az, hogy a Legfelsőbb Bíróság közel húsz határozat közzétételét látta indokoltnak az 1991-1993, évi Bírósági Határozatokban, 1994-ben pedig a Közigazgatási Kollégium állásfoglalással nyújtott iránymutatást.
Külön problémát jelentett a művészeti alkotóközösségekkel kapcsolatos jogi kérdések szabályozása, illetve a szabályozás hiánya. Ebben a tárgyban keletkezett az Alkotmánybíróság 27/1993. (IV. 29.) AB határozata (ABH 1993, 444.), a Legfelsőbb Bíróságnak egy 1997-ben, a Bírósági Határozatokban közzétett határozata (BH 1997/3. sz. 148. jogeset), valamint szintén a Legfelsőbb Bíróságnak az alkotóközösség és tagja között fennálló jogviszony minősítési nehézségét jelző határozata (BH 1993/1. sz. 31. jogeset).
5. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-ának (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság hivatalból is megállapíthatja, hogy a jogalkotó jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő. Az indítványban felvetett kérdésekkel kapcsolatban felmerül ennek a szabálynak az alkalmazása.
Az Alkotmány 63. §-ának (3) bekezdése felhatalmazást adott az egyesülési jogról szóló törvény megalkotására (az Alkotmánynak ezt a rendelkezését egyébként az Egytv. megjelenése után áz Alkotmány módosításáról szóló 1990~ évi XL. törvény 43. §-a iktatta be).
Az Alkotmánybíróság működésének kezdetén kialakított gyakorlata szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség akkor is fennáll, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges szabályozás hiányzik [37/1992, (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.], illetve ha alapjog gyakorlását megfelelő szabályozás nem biztosítja [60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994. 342, 369,].
Az Alkotmánybíróság 1993-ban úgy foglalt állást, hogy a jogalkotásra tartozik annak eldöntése, milyen részletességgel szabályoz valamilyen élethelyzetet, és alkotmányossági kérdés csak akkor merül fel, ha a szabályozás hiányossága gátolja valamilyen alapvető jog érvényesülését (161/E/1992 AB határozat, ABH 1993, 765, 766.). Ezt az álláspontot erősítette meg az 1395/E/1996. AB határozat, amely hangsúlyozta, hogy a mulasztás mellett az ennek következtében keletkezett alkotmányellenes helyzetnek is fenn kell állnia a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításához (ABH 1998, 667, 669.).
Az egyesülési jog gyakorlását nehezíti az Egytv. hiányos szabályozása és a kapcsolódó jogszabályokban észlelhető hiányosságok; mindez nem gátolja meg azonban az egyesülési jog gyakorlását. A jelentkező nehézségek nem érik el azt a szintet, amelyek az alkotmányellenesség megállapítását indokolttá teszik. Ezért az említett alkotmánybírósági gyakorlat alapján nem kerülhet sor a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János alkotmánybíró különvéleménye
1. Egyetértek a határozatnak az alkotmányjogi panaszt elutasító l. pontjával, nem értek azonban egyet a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést hivatalból megállapító 2. ponttal.
A határozat szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet abban áll, hogy a jogalkotó nem teremtette meg maradéktalanul az egyesülési szabadság érvényesülését biztosító mindazon jogszabályi feltételeket, melyek megfelelő védelmet nyújtanak a nyilvántartásba vételi eljárás indokolatlan elhúzódásával szemben.
A társadalmi szervezetek nyilvántartásba vételére irányadó jogszabályok között - mint azt a határozat is tartalmazza - jelenleg is vannak olyanok, amelyek a bíróságokat a mielőbbi döntés meghozatalára ösztönzik.
Ilyen
a) Pp.-nek a nyilvántartásba vételi ügyekben is alkalmazandó 2. § (1) bekezdése, amely a bíróság feladatává teszi, hogy érvényesítse a kérelmezőknek az eljárás ésszerű időn belül történő befejezéséhez való jogát, valamint
b) az Egytv. 15. § (3) bekezdésének első mondata, amely szerint a bíróság a nyilvántartásba vételről soron kívül határoz.
A határozat e szabályok ismeretében jut arra a megállapításra, hogy ha a bíróság nem határoz a szervezet nyilvántartásba vételéről, továbbá, ha a jogszabály nem állapítja meg a nyilvántartásba vételi eljárást lefolytató bíróság mulasztásának - késlekedésének - jogkövetkezményeit, akkor a jogbiztonság sérelme mellett az Alkotmány 63. § (1) bekezdésében biztosított egyesülési jog gyakorlása is lehetetlenné válik (IV/2. pont).
Álláspontom szerint a bíróságnak a nyilvántartásba vételt teljes egészében elmulasztó magatartása, vagy a késedelmes, az ésszerű határidőn túli tevékenysége ma sem jogkövetkezmény nélküli. A bíróság ugyanis felelősséggel tartozik azért, ha az eljárás az eljáró bírónak, illetve a bírósági vezetőnek felróható okból hiúsult meg vagy húzódott el az ésszerű határidőn túl.
Ezen túlmenően véleményem szerint a határozatnak figyelemmel kellett volna lennie arra is, hogy az Országos Ítélőtábla székhelyének és illetékességi területének megállapításáról, valamint az igazságszolgáltatás működését érintő egyes törvények módosításáról szóló 1999. évi CX. törvény a Pp. 2. §-át kiegészítette egy olyan rendelkezéssel, mely szerint a fél az eljárás ésszerű időn belüli befejezéséhez való jogának sérelme esetén, alapvető jogait ért sérelemre való hivatkozással méltányos elégtételt biztosító kártérítésre tarthat igényt. Habár e rendelkezés csak 2003. január 1. napjától hatályos, nyilvánvalóvá teszi a jogalkotónak abbeli eltökéltségét, hogy a jelenleginél szigorúbb jogkövetkezményt fűzzön a bíróság mindenfajta késedelméhez - tekintet nélkül arra, hogy a bíróság nevében eljárt személynek az okozott jogsérelem közvetlenül nem is volt felróható - ideértve természetesen az egyesület nyilvántartásba vételében mutatkozó késedelemhez fűződő jogkövetkezményeket is.
2. A határozat kifejti, hogy a bíróságok eljárásával kapcsolatos követelmények szigorúsága függ egyebek mellett attól, hogy az adott eljárás szoros összefüggésben van-e alapvető jog érvényre juttatásával (IV/4. pont).
Magam is osztom azt a nézetet, hogy az alkotmányos alapjogok érvényesülését elősegítő jogszabályok hiánya adott esetben súlyosabban eshet latba, mint az alapjognak nem minősülő jogosítvány maradéktalan érvényre juttatásához szükséges jogszabályok hiánya, vagy nem megfelelő volta. A megállapítást azonban abban az általános formában, melyben a határozat teszi, nem tudom elfogadni. Indokom a következő:
- A bíróság működésével kapcsolatban az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott alapvető követelményeknek mindenfajta eljárásban érvényesülniük kell, függetlenül annak tárgyától. A határozat indokolásából azonban ettől eltérő olyan követelmény is levonható, hogy a jogalkotó a bíróságok hatékonyságának biztosítását célzó jogszabályok meghozatalánál valamiféle súlyozott megközelítést alkalmazzon attól függően, hogy alapjoggal összefüggő, vagy más eljárásról van szó. A jogalkotót kétségtelenül megilleti az a szabadság, hogy egyes alkotmányos alapjogok érvényesülése érdekében - az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében meghatározott alapvető követelményeken felül - többletszabályozással vagy más módon növelje a bírósági eljárás hatékonyságát. Ez azonban csak lehetőség a jogalkotónak-amellyel összefüggésben nagy körültekintéssel, á bírósági eljárás más területeire is figyelemmel kell eljárnia - és nem szükségszerűség, amit az Alkotmánybíróságnak kötelezően elő kell írnia számára.
Ezt az álláspontot támasztja szerintem alá az Európai Emberi Jogi Bíróságnak az alábbi magyar egyesület nyilvántartásba vételének elhúzódása miatti panaszügyben hozott döntése:
"Az eljárás 1993. június 15-én kezdődött, amikor a negyedik kérelmező a Fővárosi Bíróságtól a kérelmező egyesület bejegyzését kérte, és 1996. június 20-án fejeződött be; amikor a Legfelsőbb Bíróság felülvizsgálati eljárásban meghozott határozatát kézbesítették a kérelmezőknek. A szóban forgó eljárás valamivel több, mint három évig tartott. A Bíróság emlékeztet arra, hogy az eljárás időtartamának ésszerűségét az adott ügy körülményeinek fényében kell megítélni, nevezetesen az ügy bonyolultságának, a kérelmezők magatartásának, valamint a bíróságok magatartásának a fényében. A jelen esetben a körülmények átfogó értékelést tesznek szükségessé (lásd pl. a Ficara v. Olaszország ítéletet, 1991. február 19., Series A no. 196-A, 9. o., 17. §). A Bíróság úgy véli, hogy az eljárás nem volt különösebben bonyolult. A kérelmezők magatartását illetően a Bíróság megállapítja, hogy az 1993 szeptemberében tett sikertelen indítványuk arra, hogy elfogultság miatt megtámadják a Fővárosi Bíróságot, bizonyos mértékben hozzájárult az első fokú eljárás elhúzódásához.
Az igazságügyi szervek magatartását illetően tény, hogy a Legfelsőbb Bíróság előtt lefolytatott fellebbviteli eljárásban némi késedelem figyelhető meg. A Bíróság azonban, tekintettel arra a tényre, hogy a kérelmezők ügyével két bírósági szinten és azt követően még felülvizsgálati eljárásban is foglalkoztak, úgy véli, hogy a jelen ügy körülményei között az eljárás teljes időtartama nem húzódott el a még elfogadható határon túl (vö., mutatis mutandis, a Cesarini v. Olaszország ítélettel, 1992. október 12., Series A no. 245, 26. o., 20. §). A kérelmezőknek az eljárás elhúzódása miatt tett panasza így semmilyen jogsértést nem tár fel az Egyezmény 6. Cikke 1. bekezdésének vonatkozásában. Ebből következik, hogy a kérelem [...] nyilvánvalóan alaptalan." (APEH Üldözötteinek Szövetsége és mások kontra Magyarország, 32367/96 számú ügy).
3. A fentiekre tekintettel az adott ügy kapcsán szerintem nincs olyan mulasztás, amely akár az Abtv. 49. §-ának (1) bekezdésében foglaltak, akár az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata alapján szükségessé tenné a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását.
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértek a határozat rendelkező részének 1. pontjával, nevezetesen azzal, hogy az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (a továbbiakban: Egytv.) 4. § (1) bekezdése utolsó mondata nem alkotmányellenes.
Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 2. pontjával, amely mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg. A hatályos jog ugyanis az egyesülési szabadság érvényesülését az Alkotmánnyal összhangban biztosítja, a nyilvántartásba vételi eljárás indokolatlan elhúzódásával szemben a szabályok megfelelő védelmet nyújtanak.
Az Egytv. az egyesülési jog alapján létrehozható, jogi személyiséggel rendelkező szervezet alaptípusaként vezette be a "társadalmi szervezet" intézményét, amelynek szabályai - néhány kivétellel - a pártokra és szakszervezetekre is vonatkoznak. A már megalapított szervezet bírósági nyilvántartásba vétellel válik jogi személlyé [4. § (1) bek.]. A nyilvántartásba vételről szóló szabály csupán a jogi személyiség elnyerésére törekvő szervezetre vonatkozik.
A társadalmi szervezet önkormányzattal rendelkező szervezet, amely az alapszabályban meghatározott célra alakul, nyilvántartott tagsággal rendelkezik, és céljának elérésére szervezi tagjai tevékenységét [Egytv. 3. § (1) bek.]. Alapításához az szükséges, hogy legalább tíz alapító tag a szervezet megalakítását kimondja, alapszabályát megállapítsa, ügyintéző és képviseleti szerveit megválassza [3. § (4) bek.]. Az alapításkor az alapszabályban rendelkezni kell a társadalmi szervezet céljáról is [Egytv. 6. § (2) bek.].
A társadalmi szervezet megalakulását követően bírósági nyilvántartásba vételt kell kérni [Egytv. 4. § (1) bek.]. Az eljárás során a bíróság vizsgálni köteles, hogy a társadalmi szervezetet a törvény által nem tiltott célra alapították-e. Ennek eldöntése esetenként gondos vizsgálatot igényelhet és még összetett alkotmányértelmezési kérdéseket is felvethet [lásd 21/1996. (V. 17.) AB határozat, ABH 1996. 74.].
Az Alkotmány rendelkezései alapján az egyesüléshez való jog gyakorlása nem korlátlan. Maga az Alkotmány tartalmaz több kifejezett tilalmat: a 2. § (3) bekezdése szerint a társadalom egyetlen szervezetének a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy. gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására. A 63. § (1) bekezdésének idézett rendelkezése pedig az egyesüléshez való jog gyakorlásának határozott feltételeként szabja azt, hogy az csak a törvény által nem tiltott célt szolgáló szervezet létrehozására irányulhat.
Az egyesülési jog gyakorlásával kapcsolatban a nyilvántartásba vétel az Alkotmányban meghatározott korlátok maradéktalan érvényesítését szolgálja; azt fejezi ki, hogy a konkrét társadalmi szervezet célját vagy céljait az állam törvényesnek ismeri el.
Egyetértek a határozatnak azzal a megállításával, hogy a bírósági bejegyzés célja az alkotmány- és törvényellenes tevékenység folytatására alapított társadalmi szervezetek jogi személyként való létrejöttének megakadályozása. Ez olyan súlyú alkotmányos szempont, amelynek megfelelő érvényesülését jogszabály nem korlátozhatja.
Éppen ezért a nyilvántartásba vételt nem közigazgatási szerv, hanem bíróság végzi. A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve. A bírói hatalom sajátossága az, hogy a másik két, "politikai" jellegű hatalmi ággal szemben állandó és semleges [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993. 256.].
A nyilvántartásba vételi eljárás bírósági nem-peres eljárás. A nyilvántartásba vételi eljárás megindításához a törvény nem ír elő kötelező jogi képviseletet; nem tartalmaz szigorú szabályokat a kérelem alaki kellékeivel kapcsolatban sem.
A szóban lévő nemperes eljárásban is irányadó a Pp.-nek az a szabálya, amely szerint a bíróság feladata, hogy a feleknek az eljárás ésszerű időn belül történő befejezéséhez való jogát érvényesítse. A nemperes eljárásokban is alkalmazandó Pp. meghatározza a befejezéshez szükséges ésszerű időtartamot is [2. § (2) bek.]. Az Egytv. 15. § (3) bekezdése ezenkívül azt is előírja, hogy a bíróságnak a nyilvántartásba vételről soron kívül kell határoznia.
A hatályos jog a fentiek szerint határidőt ír elő az eljárás befejezésére és ezzel tiltja a nyilvántartásba vételi eljárás indokolatlan elhúzódását.
Álláspontom szerint az egyesülési szabadság érvényesülését a megfelelően zárt jogi szabályozás biztosítja. Így nem látom megalapozottnak az alkotmányellenes mulasztás megállapítását.
Annak megítélésére pedig, hogy a nem alkotmányellenes jogszabály a jogalkalmazási gyakorlatban miként érvényesül, az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró