18/1997. (III. 19.) AB határozat
az egyes fontos tisztséget betöltő személyek ellenőrzéséről és a Történeti Hivatalról szóló 1994. évi XXIII. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az egyes fontos tisztséget betöltő személyek ellenőrzéséről és a Történeti Hivatalról szóló 1994. évi XXIII. törvény 5. § (5) bekezdése utolsó mondata alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozók az egyes fontos tisztséget betöltő személyek ellenőrzéséről és a Történeti Hivatalról szóló 1994. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Etv.) 5. § (5) bekezdésének azon rendelkezése alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését kérték, amely kimondja, hogy az Etv. szerinti ellenőrzést lefolytató "bizottság tagjaival kapcsolatos munkáltatói jogokat az Országgyűlés elnöke gyakorolja".
Az Etv. 10. § (1) bekezdése szerint: "a bizottság eljárása során - ha e törvény másként nem rendelkezik - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezéseit kell alkalmazni." Az indítványozók álláspontja szerint az Etv. megsemmisíteni kért rendelkezése "ütközik" az Áe. kizárásra vonatkozó 19. § (3) bekezdésével, amely alapján "az eljárásban nem vehet részt köztisztviselőként az, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el". Az indítványozók kifejtik, hogy az Etv. 2. §-a szerint el kell végezniük a fölöttük munkáltatói jogokat gyakorló Országgyűlés elnökének ellenőrzését is, de - érvelnek az indítványozók - "általánosnak mondható az az álláspont, hogy egyetlen dolgozótól, köztisztviselőtől, bírótól sem várható el, hogy saját munkáltatója ügyét tárgyilagosan ítélje meg. Ezt a közvélemény kétes értékeléssel fogadná".
Felvetik végül, hogy esetlegesen a bizottság egyes tagjai részéről bejelentendő kizárási ok kérdésében az Áe. 19. § (4) bekezdése szerint a munkáltatói jogokat gyakorló szerv vezetője és egyben ügyfele - azaz az Országgyűlés elnöke - határozna.
Az indítványozók véleménye szerint a törvényi rendelkezések közötti ellentmondás miatt, az Etv. 5. § (5) bekezdésének utolsó mondata az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő jogbiztonságot sérti, mert - mint az Alkotmánybíróság egy korábbi döntésében [63/1995. (X. 27.) AB hat.] megállapította - a jogbiztonság alkotmányos követelményéből fakad, hogy a jogszabályok végrehajthatóak legyenek.
II.
1. Az Alkotmánybíróság az Etv. egyes rendelkezéseinek alkotmányellenességét a 60/1994. (XII. 24.) AB határozatban (a továbbiakban: ABh.) vizsgálta. E határozat rendelkező részének 4. a) pontja alkotmányos követelményként kimondta, hogy az ellenőrző bizottság az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseinek megfelelően járjon el (ABH 1994. 343.). Az alkotmánybírósági határozatot követően az Etv.-t átfogóan módosította az 1996. évi LXVII. törvény, amely - az ABh.-nak megfelelően - eljárási háttérjogszabályaként az Áe.-t jelöli meg [Etv. 10. § (1) bekezdése]. E módosítás iktatta be az Etv. 5. § (5) bekezdése - indítványozók által sérelmezett - rendelkezését, illetve az indítvány benyújtását követően az 1996. évi CXXIII. törvény az Etv. 5. § (5) bekezdését tovább módosította, érintetlenül hagyva a vitatott utolsó mondatot. A jelenleg hatályos szöveg a következő: "Az egyes fontos tisztségeket betöltő személyeket ellenőrző bizottság a központi költségvetés Országgyűlés fejezetének "Országgyűlés hivatali szervei" alcímén belül szerepel. A bizottság tagjának munkavégzési jogviszonyára a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvényt (a továbbiakban: Ktv.) kell alkalmazni úgy, hogy a bizottság tagját az éves költségvetési törvényben meghatározott illetményalap kilencszeresének megfelelő havi díjazás és az alapszabadságon felül tizenöt munkanap pótszabadság illeti meg. A bizottság tagjaival kapcsolatos munkáltatói jogokat az Országgyűlés elnöke gyakorolja."
2. Az Áe.-nek az ügy szempontjából irányadó 19. § (3) bekezdése szerint: "Az eljárásban nem vehet részt köztisztviselőként az, akitől az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el." A (4) bekezdése pedig kimondja, hogy: "a köztisztviselő a közigazgatási szerv vezetőjének köteles bejelenteni, ha vele szemben kizárási ok áll fenn. A kizárási okot az ügyfél is bejelentheti. A kizárás kérdésében a közigazgatási szerv vezetője határoz, és egyben kijelöli az ügy intézőjét."
3. Az indítványozók által hivatkozott határozat a következőket állapította meg: "a jogbiztonság alkotmányos követelményéből fakad az az igény, hogy a jogszabályok végrehajthatók legyenek, illetve azok végrehajtását más jogi norma ne veszélyeztesse." (ABH 1995. 529.)
III.
Az indítvány az alábbiak miatt megalapozatlan.
Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben azt kellett vizsgálnia, hogy az Etv. 5. § (5) bekezdésének utolsó mondata, nevezetesen: az Országgyűlés elnökének munkáltatói jogkörrel történt felhatalmazása - figyelemmel az Áe. 19. § (3) bekezdésére - sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, a jogállamiságból eredő jogbiztonság alkotmányos követelményét. Megállapítható-e, hogy az Áe. 19. § (3) bekezdése veszélyezteti az Etv. megfelelő rendelkezéseinek végrehajtását?
1. Az Etv. korábbi vizsgálata alapján született ABh. indokolása körülírta a fontos tisztséget betöltő személyek ellenőrzésére létrehozott bizottság jogállását. A bizottság közhatalmi tevékenységet végez, meghatározott szempontok alapján természetes személyeket ellenőriz, és az ellenőrzés eredményeként tényeket megállapító döntést hoz. A bizottság nem része az Országgyűlésnek és nem is bírói szerv. A bizottság tagjai munkavégzési jogviszonyban állnak, a jogviszonyukra a Ktv. rendelkezéseit kell alkalmazni. A bizottság döntésének felülvizsgálatára a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályok az irányadók. A bizottság tevékenysége hatósági tevékenység, aktuskibocsátási joggal. A bizottság személyi összetételét és működését tekintve hivatali típusú szerv. Teendőit hivatásos tisztviselők a rájuk vonatkozó törvények szabályai szerint látják el. A bizottság tehát meghatározott hatáskörrel rendelkező sajátos közigazgatási szerv (ABH 1994. 366.). Az Alkotmánybíróság arra is utalt, hogy az Etv. a bizottsági eljárást a jogbiztonság szempontjából kielégítően szabályozta (ABH 1994. 367.).
2. A bizottság tagjai munkaviszonyának lényeges elemét maga az Etv. határozza meg, így a munkavégzési jogviszony keletkezésén túl [5. § (1) bekezdés] az összeférhetetlenség szabályait [5. § (4) bekezdése], a bizottsági tag akadályoztatása esetén követendő eljárást [5. § (2) bekezdése], illetve a havi díjazás összegszerűségét és a szabadság időtartamát is [5. § (5) bekezdés második mondata]. A bizottság tagjai függetlenségének garanciájaként az Etv.-be épített szabályok nem teszik lehetővé a munkáltatói jogok gyakorlójának az érdemi munkavégzés tartalmára vonatkozó intézkedések meghozatalát, ennek megfelelően a munkáltatói jogkör gyakorlója a bizottság tagjait nem utasíthatja: "A bizottság tagjai függetlenek és csak a törvénynek vannak alávetve. A bizottság tagja a bíróság vagy más hatóság előtt nem vonható felelősségre az e megbízatása gyakorlása során közölt tény vagy vélemény miatt..." [Etv. 5. § (6) bekezdés]. Az Etv. munkavégzési jogviszonyra vonatkozó háttérjogszabályként a Ktv.-t jelöli meg [Etv. 5. § (5) bekezdés második mondata]. Az ügy megítélése szempontjából jelentősek a Ktv.-nek a kinevezésre (felmentésre és az összeférhetetlenség megállapításra), valamint a fegyelmi felelősségre vonásra vonatkozó szabályai. Eszerint a testület hatáskörébe tartozó kinevezési és fegyelmi jogkört a testület nem ruházhatja át [Ktv. 6. § (2) bekezdés]. Az Etv. és a Ktv. vonatkozó rendelkezéseinek fent ismertetett összevetése alapján az Alkotmánybíróság rámutat: az a körülmény, hogy az Országgyűlés elnöke - az Etv. szóhasználata szerint - a "munkáltatói jogokat" gyakorolja, nem érinti az ellenőrzést végző bizottsági tagok érdemi munkavégzését.
[Megjegyzést érdemel továbbá, hogy a köztisztviselők - jelen esetben az ellenőrzést végző bizottság tagjai is - bírói jogvédelem alatt állnak. A Ktv. 59. § (1) bekezdése értelmében a köztisztviselő a munkáltató sérelmes intézkedése, illetőleg az intézkedés elmulasztása miatt a munkaügyi bírósághoz fordulhat. Munkáltatói jogkör gyakorlójának esetleges önkényes, adott esetben személyes érdekét szolgáló intézkedései ellen az idézett jogi szabályozás átfogóan védi a köztisztviselőt.]
Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapítja, hogy a munkáltatói jogkör telepítése a bizottság (illetve tagjai) jogállását, függetlenségét biztosító garanciális rendelkezéseket nem érintette. Az Országgyűlés elnökének biztosított munkáltatói jogok ugyanis nem jelentik azt, hogy az elnök e sajátos közigazgatási szerv vezetője is lenne. (Ehhez képest a kizárási ok kérdésében az Országgyűlés elnökének nincs hatásköre.) A munkáltató jogkör telepítése így összhangban van az Alkotmánybíróság korábbi határozatával.
3. A bizottság eljárásának jellegével kapcsolatban megállapítható, hogy az ellenőrzés alapvetően tények feltárására irányul, a bizottság tagjainak elsősorban az iratokból azt kell megállapítani, hogy az Etv. 2. §-ában meghatározott személyek végeztek-e az Etv. 1. §-ában felsorolt tevékenységet. A bizottság tevékenysége valamennyi rendelkezésre álló irat (illetve, ha szükséges tanúmeghallgatás) alapján ténymegállapításra szorítkozik. Az Etv. 15. §-a a ténymegállapítások összegzéseképpen döntéshozatali kötelezettséget ír elő, amelynek a feltárt adatokat tartalmaznia kell.
4. Az ellenőrző bizottság által hozott döntések teljes körű bírósági felülvizsgálat alá vonhatók. Az ellenőrzött személy a bizottság döntése ellen a bírósághoz fordulhat, a döntés hatályon kívül helyezését kérve. A bíróság a jogerős ítéletet közli a bizottsággal [Etv. 18. § (1) bekezdése, valamint a 19. § (6) bekezdése].
A bíróság azt vizsgálja, hogy a döntés összhangban van-e a feltárt tényekkel; iratok, egyéb adatok alapján az megfelelően alátámasztott-e, azaz megalapozott döntésről van-e szó. Az ellenőrző bizottság (mint sajátos közigazgatási szerv) döntéseinek bírói kontrollja azt is jelenti, hogy amennyiben az ügy tárgyilagos megítélését illetően kétség merül fel, azt is a bírósági eljárás során kell tisztázni. Ennek megfelelően az Etv. 2. § (1) bekezdése 1. pontjának végrehajtására tekintettel az Áe. 19. § (3) bekezdése kizárólag a bírói eljárás keretében vizsgálandó jogalkalmazási problémát vethet fel.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Etv. 5. § (5) bekezdésének utolsó mondata és az Áe. 19. § (3) bekezdése közötti - az indítványozó által vélelmezett - "ütközés" az Etv. végrehajtását bizonyítható módon nem veszélyezteti, ezért - az Országgyűlés elnökének munkáltatói jogokkal történt felhatalmazása - nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságból eredő jogbiztonság elvét.
A kifejtett indokokra figyelemmel az Alkotmánybíróság a vizsgált rendelkezés megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1386/B/1996.