EH 2019.06.K10 Közbeszerzési eljárás során, ha a támogatási összeg kifizetésének felfüggesztése vagy a támogatás megvonása a közreműködő szerv utóellenőrzési jelentésébe foglalt nem támogató polgári jogi jognyilatkozatán alapul - és szabálytalansági eljárást nem folytattak le -, a kedvezményezett a támogatási szerződés (támogatói okirat) szerinti összeg kifizetése iránti igényét az irányító hatósággal szemben indított polgári peres eljárásban teljesítésre kötelezés jogcímén érvényesítheti.

Az utóellenőrzési jelentés és a kedvezményezett egyet nem értési nyilatkozatára adott válaszlevél nem minősül közigazgatási ügyben hozott érdemi döntésnek, ezért közigazgatási perben nem vizsgálhatók felül [1952. évi III. tv. (Pp.) 157. §, 2004. évi CXL. tv. (Ket.) 13. § (2), (4) bek., 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet (Korm. rendelet) 37. § (4) bek., 38. § (1) bek., 39. § (1), (7) bek.].

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A felperes, mint ajánlatkérő 2015. október 14. napján a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: régi Kbt.) 122/A. § (1) bekezdésében írt hirdetmény és tárgyalás nélküli eljárást indított. Az ajánlattételi felhívás szerint a felperes az eljárás tárgyaként megnevezett "megyei projekt-, és adatgyűjtő, illetve kezelő online adatbázis modul kialakítása" projektberuházást 100%-ban európai uniós forrásból valósítja meg kedvezményezetti finanszírozással.

[2] A Miniszterelnökség Közbeszerzési Felügyeletért Felelős Helyettes Államtitkárságának Közbeszerzési Felügyeleti Főosztály (a továbbiakban: KFF vagy közreműködő szervezet) a felperes fenti tárgyú közbeszerzési eljárását a 2007-2013. programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 38-39. §-ában foglaltakra tekintettel közbeszerzési jogi utóellenőrzésnek vetette alá, és 2016. január 27. napján nem támogató tartalmú utóellenőrzési jelentést állított ki. A közreműködő szervezet a jelentés 5.3.1. pontjában rögzítette, hogy az ajánlatkérő felperes megsértette a Kbt. 122/A. § (1) bekezdésében foglaltakat.

[3] A felperes egyet nem értési nyilatkozatot terjesztett elő a Korm. rendelet 40. § (2) bekezdésére hivatkozással, melyben kifejtette, hogy eljárása során a Kbt. valamennyi előírását betartotta.

[4] A közreműködő szervezet 2016. február 4. napján kelt KFF/65/3/2016. számú tájékoztató levelet küldött a felperesnek, melyben az utóellenőrzési jelentésben foglaltakat az ismételt felülvizsgálat eredménye alapján fenntartotta.

A kereseti kérelem és az alperes védekezése

[5] A felperes keresetlevelében mind az utóellenőrzésről készült jelentést, mind a tájékoztató levelet támadta, és jogszabálysértés miatt kérte azok hatályon kívül helyezését és az alperes új eljárásra kötelezését. Álláspontja szerint a közreműködő szervezet hatáskörét túllépve állapította meg a Kbt. 122/A. § (1) bekezdésének megsértését. Akkor járt volna el törvényesen, ha a Korm. rendelet 37. § (4) bekezdésében foglaltakat alkalmazza és szabálytalansági eljárást kezdeményezett volna. Ennek hiányában megfosztotta az érdemi védekezés lehetőségétől és jogorvoslat biztosítása nélkül döntést hozott arról, hogy a tárgyi közbeszerzés nem támogatható, azaz arra kifizetés a támogatási összegből nem folyósítható.

[6] A felperes keresetlevelében a Miniszterelnökséget jelölte meg alperesként, majd a bíróság felhívására a Miniszterelnökséget vezető minisztert is perbe vonta II. r. alperesként.

[7] Az I. r. alperes a keresetlevél idézés kibocsátása nélküli elutasítását kérte a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 130. § (1) bekezdés b) pontja alapján.

Az elsőfokú végzés

[8] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 2017. január 30. napján kelt 12.K.32.206/2016/7. számú végzésében a pert a Pp. 129. §-ára, valamint a 130. § (1) bekezdés b) pontjára utalással megszüntette. A végzés indokolásában kúriai döntésekre, valamint a Kúria 1/2012. (XII. 10.) KMK-PK véleményére hivatkozással a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 12. § (2) bekezdése alapján megállapította, hogy a felperes által megjelölt utóellenőrzésről készült jelentés és az egyet nem értési nyilatkozatra adott válaszlevél közigazgatási bíróság által nem felülvizsgálható. A Korm. rendeletben nincs közigazgatási hatósági jogkört nevesítő rendelkezés és a felperes sem tudott erre vonatkozó konkrét jogszabályhelyet megnevezni. Az alperes bár államigazgatási szerv, a Korm. rendelet az utóellenőrzés körében nem hatalmazza fel a Ket. 12. § (3) bekezdés e) pontja szerinti hatósági határozat meghozatalára, mely határozat a Pp. 324. § (2) bekezdése alapján a közigazgatási bíróság által felülvizsgálható lenne. A Korm. rendelet kizárólag a kifogás jogintézményét szabályozza a 81. § (1) bekezdésében, de nincs kifejezett jogszabályi rendelkezés a Ket. alkalmazására a közbeszerzési jogi utóellenőrzésre vonatkozó eljárásban, valamint az utóellenőrzés során hozott, nem támogató tartalmú döntéssel szembeni jogorvoslat tekintetében a Pp. XX. fejezet szerinti eljárásra.

A másodfokú végzés

[9] Az elsőfokú bíróság végzése ellen a felperes élt fellebbezéssel. Álláspontja szerint az nem eshet terhére, hogy a jogi szabályozás hiányos. Amennyiben a közreműködő szervezet döntése nem határozat, és nem szerződés, úgy az egyoldalú nyilatkozat, mely kötelező rendelkezést a felperes részére nem tartalmazhat.

[10] A Fővárosi Törvényszék a 2017. június 28. napján meghozott 1.Kpkf.670.194/2017/2. számú végzésében az elsőfokú bíróság végzését annak helyes indokai alapján helybenhagyta. A Ket. 13. § (2) bekezdés b) pontjára és (4) bekezdésére hivatkozással megállapította, hogy a Ket. rendelkezéseitől az Európai Unió (a továbbiakban: EU) kötelező jogi aktusainak végrehajtása céljából törvény, kormányrendelet eltérhet. Az Európai Parlament és a Tanács 1083/2006/EK rendelet (a továbbiakban: EK rendelete) átültetésére kiadott kormányrendelet állítja fel azt a magyarországi intézményrendszert, amelynek feladata az EU által nyújtott támogatások szabályszerű felhasználási folyamatának az ellenőrzése. Az ebben részt vevő szervek nem közigazgatási hatóságként, nem közigazgatási döntéseket hozva látják el e tevékenységet. A kormányrendelet olyan sui generis jogszabály, amelynek önálló eljárásrendje, ezen belül jogorvoslati rendje és döntési mechanizmusa van. Az alperes a Korm. rendelet 5. § ho) alpontja alapján látja el a támogatások felhasználása során lefolytatott közbeszerzések szabályosságának ellenőrzését, mely nem jelenti a Közbeszerzési Döntőbizottság hatáskörének elvonását.

A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem

[11] A másodfokú bíróság jogerős végzése ellen a felperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet. Elsődleges kérelme a végzés hatályon kívül helyezésére irányult azzal, hogy a Kúria hívja fel az elsőfokú bíróságot a per folytatására. Másodlagosan az ügy áttételét kérte a Pesti Központi Kerületi Bíróságra. Álláspontja szerint a döntés a Pp. 163. § (1) bekezdésébe, a Pp. 206. § (1) bekezdésébe, 336/A. § (2) bekezdésébe és a Pp. 339/B. §-ába, továbbá Ket. 1. § (2) bekezdésébe és 2. § (3) bekezdésébe ütközik.

[12] Kérelmében megismételte a keresetlevelében kifejtett jogi álláspontját, valamint bejelentette, hogy a jogorvoslati kérelmét a Közbeszerzési Döntőbizottság D.150/4/2016. számú végzésében érdemi vizsgálat nélkül hatáskör hiányára alapítottan utasította el. A végzés ellen előterjesztett felülvizsgálati kérelmét a Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 7.Kpk.50.035/2016/2. számú végzésével elutasította.

[13] Álláspontja szerint az, hogy a sérelmes döntés semmilyen fórum előtt nem támadható, ellentétes a jogállamiság, illetve jogbiztonság elveivel, valamint az Alaptörvénnyel. Kifejtette, hogy a döntéseket nem tartalmuk, hanem megnevezésük alapján kell értékelni, ezért a közreműködő szervezet kötelező erejű döntése közigazgatási hatóság által hozott közigazgatási határozatnak minősül. Ellenben hatáskör hiányában nem is hozhatott volna a felperesre kötelező erejű döntést. A felperes szerint jogszabálysértően járt el a közreműködő szervezet, amikor nem kezdeményezett szabálytalansági eljárást és jogorvoslati lehetőség biztosítása nélkül döntést hozott arról, hogy a tárgyi közbeszerzésre nem folyósítható támogatás.

[14] A felperes érvelése szerint a Korm. rendelet nem felel meg a jogorvoslat körében a 123. §-ban megjelölt EK rendeleteknek. Éppen a kormányrendeletben található joghézag eredményezte a jelen per megindítását. Abban az esetben, ha a közreműködő szervezet nem teszi át a vizsgált eljárást szabálytalansági eljárás lefolytatására, nincs semmilyen jogorvoslati lehetősége a közbeszerzési eljárást lefolytató szervnek.

[15] A felperes határozott álláspontja, hogy a támadott döntések közigazgatási határozatnak minősülnek, ezért a per megszüntetésére jogszabálysértően került sor. Amennyiben az eljáró bíróság hatáskörének hiányát észlelte, úgy meg kellett volna állapítania az ügyben hatáskörrel rendelkező bíróságot és a Pp. 129. § (1) bekezdése alapján rendelkezni kellett volna az ügy áttételéről.

[16] A II. alperes felülvizsgálati ellenkérelmet terjesztett elő, melyben kérte a másodfokú végzés hatályában fenntartását. Az első- és másodfokú bírósági eljárásban tett nyilatkozataiban kifejtett álláspontját tartotta fenn. Kiemelte, hogy a felperes az elsőfokú eljárásban nem kérte az ügy áttételét a Pesti Központi Kerületi Bírósághoz, és nem adott elő olyan körülményt, amely alapján a bíróság dönthetett volna az ügy áttételéről.

A Kúria döntése és jogi indokai

[17] A felülvizsgálati kérelem részben megalapozott.

[18] A felülvizsgálati eljárásban a felperes elsődleges kérelme alapján a Kúriának abban a jogértelmezési kérdésben kellett állást foglalnia, hogy az alperes keresetlevélben támadott utóellenőrzésről készült jelentése és a felperes egyet nem értési nyilatkozatára adott válaszlevele a Ket. hatálya alá tartozó eljárásban hozott közigazgatási hatósági ügyben hozott érdemi határozatoknak minősülnek-e, amelyek a Pp. XX. fejezete szerinti közigazgatási perben bíróság által felülvizsgálható.

[19] A II. rendű alperes a hazai jogrendszerben jogállását illetően a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 2. § d) pontja alapján az I. rendű alperes központi államigazgatási szerv egyszemélyes vezetője, aki a Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló a 152/2014. (VI. 6.) Korm. rendelet 4. § 5a. és 6. pontja alapján a Kormány európai uniós ügyek koordinációjáért, európai uniós források felhasználásáért felelős tagja.

[20] A Korm. rendelet 2. § (3) bekezdése kimondja, hogy "[ha] valamely támogatási konstrukció esetében közreműködő szervezet nem kerül kijelölésre, és e rendelet közreműködő szervezetet említ, azon a Kormány európai uniós források felhasználásával kapcsolatos irányító hatósági feladatok ellátására kijelölt tagja által vezetett minisztériumban az irányító hatóság vezetője által kijelölt szervezeti egységet kell érteni".

[21] Közreműködő szervezet a Korm. rendelet alkalmazásában az 1083/2006/EK tanácsi rendelet 2. cikk 6. pontja szerinti szervezet (2. § 17. pont).

[22] Az EK rendelet 2. cikk 6. pontja értelmében: "közreműködő szervezet": bármely közjogi vagy magánjogi intézmény, amely egy irányító vagy az igazoló hatóság illetékessége alatt jár el, vagy ilyen hatóság nevében hajt végre feladatokat a műveleteket végrehajtó kedvezményezettek vonatkozásában.

[23] A fenti szabályozás mellett nem kétséges, hogy a KFF az I. rendű alperes mint központi államigazgatási szerv egyik szervezeti egységeként működik, mely kijelölt közreműködő szervként folytatta le a Korm. rendelet 39. § (3) bekezdése szerinti közbeszerzés-jogi utóellenőrzést.

[24] A Kúria a fentiek után arra kereste a választ, hogy a közigazgatási szervnek minősülő közreműködő szervezet Korm. rendelet szerinti eljárása a Ket. hatálya alá tartozó eljárásnak minősül-e.

[25] A jogalkotó a Ket.-et fő szabály szerint "a közigazgatási hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben" rendeli alkalmazni [12. § (1) bekezdés]. Közigazgatási hatósági ügy többek között "minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez" [12. § (2) bekezdés a) pont].

[26] A Ket. 12. § (3) bekezdése kimondja, hogy "[e] törvény alkalmazása szempontjából közigazgatási hatóság a hatósági ügy intézésére hatáskörrel rendelkező a) államigazgatási szerv".

[27] Az államigazgatási szervek eljárása tehát attól függően tartozik a Ket. hatálya alá, hogy azt milyen ügyben folytatta le. A Ket. 13. § (2) bekezdése taxatíve felsorolja azokat az eljárásokat, amelyekben a törvény rendelkezéseit "csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyfajtára vonatkozó törvény eltérő szabályokat nem állapít meg". Ilyen eljárások a b) pontban foglaltak szerint "a központi költségvetés, valamint az elkülönített állami pénzalap terhére jogszabály alapján juttatott támogatással összefüggő eljárások is".

[28] A Ket. 13. § (4) bekezdésében a jogalkotó maga rendelkezett akként, hogy "Ha az Európai Unió általános hatályú, közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa eljárási szabályt állapít meg, e törvény rendelkezései az ott szabályozott kérdésben nem alkalmazhatók. E törvény rendelkezéseitől az Európai Unió kötelező jogi aktusának végrehajtása céljából - az ahhoz szükséges mértékben és módon - törvény, kormányrendelet vagy a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete eltérhet."

[29] A Ket. 13. § (4) bekezdés második mondata tehát az uniós jogi megfelelés érdekében ad általános felhatalmazást a Ket.-től eltérő szabály megalkotására a jogalkotásnak, az uniós jog végrehajtása érdekében szükséges mértékben és módon. Az Európai Unió általános hatályú és közvetlenül alkalmazandó kötelező jogi aktusa fordulat alatt az uniós jogforrások közül a rendeletet kell érteni, mely általános hatállyal bír. Teljes egészében kötelező és közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban. (Kfv. IV.35.350/2017/6.)

[30] Jelen ügyben a közreműködő szervezet által lefolytatott utóellenőrzésre - lévén, hogy eljárása nem tartozik a Ket. hatálya alá - nem a Ket. szabályai, hanem a Korm. rendelet 39-39/A. §-aiban megállapított eljárási rend az irányadó.

[31] Az első- és másodfokú bíróság tehát helytállóan állapította meg, hogy a KFF nem hatósági ügyben járt el, hanem a Korm. rendelet szerinti feladatkörében végzett eljárási cselekményeket.

[32] A Kúria a továbbiakban a Korm. rendelet szabályozási rendje alapján azt elemezte, hogy a közreműködő szervezet által kiadott utóellenőrzési jelentés és az egyet nem értési nyilatkozatra adott válaszlevél elleni jogorvoslat más bíróság hatáskörébe tartozik-e, mivel az elsőfokú bíróság hatásköre hiányára utalással [Pp. 130. § (1) bekezdés b) pontja] szüntette meg a pert.

[33] Az európai források felhasználásáért felelős II. rendű alperes a Korm. rendelet 2018. június 16. napjáig hatályban volt 5. § ho) alpontja alapján látta el az operatív programok keretében biztosított támogatások felhasználása során lefolytatott közbeszerzési eljárások szabályosságának ellenőrzését. Ellenben az irányító hatóság a Korm. rendelet 5/A. § k) pontja alapján az ágazati fejlesztésért felelős miniszter véleményének kikérésével dönt a projektjavaslatok támogatásáról vagy elutasításáról, megköti a kedvezményezettel a támogatási szerződést, kibocsátja a támogatási okiratot, gondoskodik a támogatások kifizetéséről és szabályszerű felhasználásáról, amely feladatok ellátásához közreműködő szervezetet vehet igénybe.

[34] A közreműködő szervezet az irányító hatóság megbízottjaként látja el a Korm. rendelet 17. § (1) bekezdésében felsorolt feladatokat, így a d) pont alapján hatáskörébe tartozik "a projektek megvalósítása előrehaladásának pénzügyi és műszaki szempontból történő nyomon követése, a támogatás kifizetésének engedélyezése, folyamatba épített ellenőrzések (dokumentumalapú ellenőrzések és kockázatelemezésre alapozott helyszíni ellenőrzések) végzése, a projektek zárásával kapcsolatos feladatok ellátása, közreműködés a szabálytalanságkezelési rendszer működtetésében".

[35] A támogatási szerződés megkötésével, illetve a támogatói okirat kibocsátásával a felek között polgári jogi jogviszony jön létre (lásd Korm. rendelet Értelmező rendelkezések 2. § 27. és 28. pontjait), mely jogviszonyban az irányító hatóság nem közigazgatási határozatot hoz, hanem polgári jogi nyilatkozatot tesz. A polgári jogi nyilatkozat jellegén nem változtat az a körülmény, hogy a nyilatkozat megtételének eljárási rendjét jogszabály határozza meg és a támogató oldalán a döntés meghozatalában és az ellenőrzési feladatok elvégzésében államigazgatási szerv is részt vesz.

[36] A felperes a régi Kbt. 6. § (1) bekezdés b) pontja alapján a törvény hatálya alá tartozó ajánlatkérőként közbeszerzésre kötelezett, ezért a támogatott projekt vonatkozásában a Korm. rendelet 37. § (2) bekezdése alapján köteles a 23. Közbeszerzés alcím rendelkezései szerint eljárni.

[37] A felperes uniós értékhatárokat el nem érő értékű közbeszerzési eljárást folytatott le, ezért ügyében a Korm. rendelet 38. § (1) bekezdése a 39. § és a 39/A. § alábbi rendelkezéseit rendeli alkalmazni.

"39. § (1) A támogatást igénylő, illetve a kedvezményezett a közbeszerzési eljárás eredményéről, eredménytelenségéről, az ajánlattevő kizárásáról, a szerződés teljesítésére való alkalmatlanságának megállapításáról, ajánlatának egyéb okból történt érvénytelenné nyilvánításáról, valamint ezek részteles indokáról hozott döntéséről a döntés meghozatalát követő napon, de legkésőbb az ajánlatok elbírálásáról szóló írásbeli összegezés megküldésével egyidejűleg értesíti a közreműködő szervezetet.

(2) A támogatást igénylő, illetve a kedvezményezett az ajánlatok elbírálásáról szóló írásbeli összegezés megküldését követő 3 napon belül megküldi a közbeszerzési eljárás során keletkezett összes dokumentumot - jogorvoslati eljárás esetén a Közbeszerzési Döntőbizottság döntését tartalmazó dokumentumot is - a közreműködő szervezet részére.

(3) A közreműködő szervezet a (2) bekezdés szerinti dokumentumokat - figyelemmel az egységes működési kézikönyvben foglaltakra is - közbeszerzési-jogi, támogathatósági, elszámolhatósági, valamint műszaki szempontú utóellenőrzésnek veti alá. A közreműködő szervezet a dokumentumok beérkezését követő 7 napon belül az ellenőrzés eredményéről a támogatást igénylőt, illetve a kedvezményezettet értesíti. A közreműködő szervezet az ellenőrzés eredményétől függően szabálytalansági eljárást folytat le, illetve jogorvoslati eljárást kezdeményez. [...]

(6) A kedvezményezett részére támogatás csak a támogató tartalmú utóellenőrzési vagy utólagos ellenőrzésről készült jelentés megléte esetén folyósítható.

(7) Szabálytalansági eljárás lefolytatása esetén a szabálytalanságról e rendelet szerint hozott döntés tartalma az irányadó a támogatás folyósítása tekintetében."

[38] Az I. rendű alperes irányítása alatt álló KFF mint közreműködő szervezet végezte el a felperes által megküldött dokumentumok közbeszerzési jogi utóellenőrzését, melynek eredményeként szabálytalanságot tárt fel.

[39] A Korm. rendelet 2. § (1) bekezdés 24. pontja szerint szabálytalanság: az 1083/2006/EK tanácsi rendelet 2. cikk 7. pontjában foglaltak, továbbá a nemzeti jogszabályok előírásainak, és a támogatási szerződésben a felek által vállalt kötelezettségeknek a megsértése, amelyek eredményeképpen Magyarország pénzügyi érdekei sérülnek, illetve sérülhetnek. Az EK rendelet 2. cikk 7. pontja szerint "szabálytalanság": a közösségi jog valamely rendelkezésének egy gazdasági megvalósító cselekedetéből vagy mulasztásából adódó bármiféle megsértése, amely az Európai Unió általános költségvetését az általános költségvetésre rótt indokolatlan költség formájában sérti vagy sértheti.

[40] A fenti fogalommeghatározások alapján a közreműködő szervezet uniós jogi rendelkezés és nemzeti jogszabály betartását egyaránt jogosult ellenőrizni, melynek során, ha jogsértés észlel "szabálytalansági eljárást vagy jogorvoslati eljárást kezdeményez". A Korm. rendelet 39. § (3) bekezdés utolsó mondata e vonatkozásban nem biztosít a KFF számára mérlegelési jogkört. Ezt erősíti meg a 37. § (4) bekezdése is, mely kimondja, hogy jogkövetkezmény alkalmazását szabálytalansági eljárásnak kell megelőznie. ("Ha a támogatást igénylő, illetve a kedvezményezett az ezen alcímben foglalt kötelezettségeit nem, vagy nem megfelelően teljesíti, és a felelőssége szabálytalansági eljárás keretében megállapításra kerül, a támogatási szerződés szerinti támogatás egy része vagy egésze visszavonható, kiemelt és kistérségi programban meghatározott projektek esetében az igényelthez képest csökkentett támogatás ítélhető meg".)

[41] A felülvizsgálati kérelemben foglaltak szerint a felperes azért fordult közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz, mert a közreműködő szerv nem támogató tartalmú utóellenőrzési jelentése ellenére nem kezdeményezett szabálytalansági eljárást, ezáltal megfosztotta az érdemi védekezés lehetőségétől és jogorvoslati eljárás biztosítása nélkül hozott döntést arról, hogy kifizetés nem folyósítható a támogatási összegből.

[42] A Kúria is utal a másodfokú végzés indokolásában kifejtettekre, mely szerint a Korm. rendeletnek önálló eljárásrendje és jogorvoslati rendszere van. A rendelet megállapítja a szabálytalanság észlelése esetén a szabálytalansági eljárás lefolytatásának feltételeit. A Korm. rendelet 84. § (5) bekezdése csak bizonyos esetekben teszi lehetővé, hogy a lebonyolításban érintett szervezet vezetője szabálytalansági eljárás mellőzésével állapítson meg szabálytalanságot, és rendelje el a rendelet szerinti jogkövetkezményt. Az e) pont szerint ilyen eset, ha "a szabálytalanság ténye még azelőtt derült ki, hogy a kedvezményezett részére bármilyen kifizetés történt volna" (lásd Kfv. IV.35.654/2013).

[43] A felperes felülvizsgálati eljárásban tett tárgyalási nyilatkozata alapján részére jelen szerződés jogviszonyban már történt támogatási összeg kifizetése, ezért szabálytalanság jogszerű megállapítására szabálytalansági eljárás lefolytatása nélkül nem kerülhetett sor.

[44] A KFF a Kbt. egyes rendelkezéseinek be nem tartását rögzítette az utóellenőrzési jelentésében. A Korm. rendelet 86. § (3) bekezdése annak lehetőségét fogalmazza meg, hogy közbeszerzési jogsértés gyanúja esetén a szabálytalansági eljárás vezetője kezdeményezze a Közbeszerzési Döntőbizottság előtti eljárást [lásd régi Kbt. 140. § (1) bekezdés g) pont]. Olyan rendelkezést, amely a közbeszerzési jogsértés saját hatáskörben történő vizsgálatára és megállapítására a szabálytalansági eljárás vezetőjét felhatalmazná, nem tartalmaz.

[45] Az alperes a keresettel támadott utóellenőrzési jelentésben nem támogató tartalmú javaslatot fogalmazott meg, mely köti a folyósítást végző szervet. Ha "a kedvezményezett megszegi a támogatói okiratban vagy a támogatási szerződésben foglalt, vagy más jogszabályi kötelezettségeit", az irányító hatóság jogosult Korm. rendelet 35. § (1) bekezdése alapján a támogatási szerződéstől elállni, vagy támogatói okirat alkalmazása esetén a támogatás visszavonásáról rendelkezni. Az irányító hatóság jogosult döntése meghozataláig a kedvezményezett további támogatási igényére vonatkozóan a támogatói döntés meghozatalát, a támogatási szerződés megkötését, illetve a kifizetést felfüggeszteni [35. § (2) bekezdés].

[46] Összefoglalva a fentieket, amennyiben a kifizetés felfüggesztése vagy a támogatás megvonása a KFF utóellenőrzési jelentésébe foglalt nem támogató polgári jogi jognyilatkozatán alapult - szabálytalansági eljárás megindítása hiányában - a felperes a támogatási szerződés (támogatói okirat) szerinti összeg kifizetése iránti igényét az alperessel szemben indított polgári peres eljárásban teljesítésre kötelezés jogcímén érvényesítheti, ahogyan a szabálytalansági eljárásban hozott visszavonó döntés esetén. (Fővárosi Törvényszék G. 40.001/2013/6.)

[47] Az első és másodfokú bíróság megállapítása annyiban volt helytálló, hogy a keresettel támadott jelentés és válaszlevél nem minősülnek közigazgatási ügyben hozott érdemi döntésnek, ezért azok felülvizsgálatára közigazgatási perben nincs törvényes lehetőség. A Kúria a Kfv. II. 37.776/2013/ 2. számú ítéletében a szabálytalansági eljárásban a támogatás egy részének visszafizetéséről rendelkező döntés kapcsán mondta ki, hogy az közigazgatási perben nem vitatható.

[48] A Kúria a felperes másodlagos felülvizsgálati kérelmével összefüggésben az alábbiakat állapította meg.

[49] A bíróság a pert a Pp. 157. § a) pontja alapján szüntette meg, mivel a keresetlevelet már a Pp. 130. § b) pontja alapján idézés kibocsátása nélkül el kellett volna utasítani. Így a per megszüntetésére okot adó körülményként (perakadály) a hatáskör hiányát tekintette.

[50] A bírói gyakorlat szerint hatáskör hiányának észlelése esetén akkor tehető át a keresetlevél más bírósághoz (hatósághoz), ha a keresetlevélből minden kétséget kizáróan megállapítható, hogy a követelés érvényesítése más bíróság vagy hatóság hatáskörébe tartozik. Ha azonban a kereset jogi minősítése téves, hiányos vagy aggályt keltő, a bíróság köteles a tényállást oly mértékben felderíteni, hogy a szükséges adatok ismeretében megalapozottan foglalhasson állást abban a kérdésben, hogy a bíróságnak van-e a perre hatásköre, vagy áttételnek van helye (BH 1980.23.).

[51] Ha a keresetlevél alapján megállapítható, hogy az ügy más bíróság hatáskörébe tartozik, hivatalból kell vizsgálni, hogy rendelkezésre állnak-e azok az adatok, amelyek alapján a Pp. 129. §-ának az áttételére vonatkozó rendelkezése alkalmazható.

[52] A Kúria az előzőekben már kifejtette, hogy a keresetlevél tartalmából az egyértelműen kitűnt, hogy a perbíróságnak az ügyben nincs hatásköre bírósági felülvizsgálat tárgyát képező közigazgatási hatósági döntés hiányában. Az is megállapítható volt, hogy a felek között polgári jogviszony jött létre, ezért jogvitájuk polgári bíróság hatáskörébe tartozik. Az illetékességre vonatkozó adatok kétségtelenül hiányoztak a keresetlevélből és a fellebbezésből az áttételre vonatkozó felperesi kérelem hiányában, de ez önmagában nem indokolta az áttételre vonatkozó rendelkezés mellőzését. A bíróság ilyen esetben is köteles a felperest a szükséges adatok szolgáltatására felhívni, mely eljárási kötelezettségét az első- és másodfokú bíróság egyaránt elmulasztotta.

[53] A fentiekre figyelemmel a Kúria megalapozottnak tartotta a felperes felülvizsgálati kérelmében előterjesztett másodlagos kérelmét, ezért a Pp. 275. § (4) bekezdése alapján a támadott végzéseket hatályon kívül helyezte és az elsőfokú bíróságot kötelezte új eljárásra a keresetlevél áttételéhez szükséges adatok hiánypótlás útján történő megállapítása végett. A per megszüntetésére kizárólag akkor kerülhet sor a Pp. 157. § a) pontja alapján, ha a felperes felhívás ellenére sem szolgáltatja a hiányzó adatokat és hiánypótlást követően sem állapítható meg, hogy az ügyben melyik polgári bíróság rendelkezik hatáskörrel és illetékességgel.

(Kúria, Kfv.IV.35.695/2017.)

* * *

TELJES HATÁROZAT

Az ügy száma: Kfv. IV. 35. 695/2017/8.

A tanács tagjai: Dr. Balogh Zsolt, a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola előadó bíró,

Dr. Horváth Tamás bíró

A felperes:

A felperes képviselője: Dr. Kovátsits László Ügyvédi Iroda

Az alperesek: Miniszterelnökség I. rendű

Miniszterelnökséget Vezető Miniszter II. rendű

Az alperes képviselője: Dr. Gulyás Szilvia jogtanácsos

A per tárgya: per megszüntetése tárgyában hozott végzés

A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: felperes

A felülvizsgálni kért jogerős határozat: Fővárosi Törvényszék 1.Kpkf. 670.194/2017/2. számú végzése

Az elsőfokú bíróság határozatának száma: Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 12. K. 32.206/2016/7. számú végzése

Rendelkező rész

A Kúria a Fővárosi Törvényszék 1.Kpkf. 670.194/2017/2. számú végzését és a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 12.K. 32.206/2016/7. számú végzését hatályon kívül helyezi és az elsőfokú bíróságot új eljárás lefolytatására és új határozat hozatalára utasítja.

A felek felülvizsgálati eljárásban felmerült eljárási költségét 50 000 (ötvenezer) - 50 000 (ötvenezer) forintban állapítja meg.

A végzés ellen felülvizsgálatnak nincs helye.

I n d o k o l á s

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A felperes, mint ajánlatkérő 2015. október 14. napján a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: régi Kbt.) 122/A. § (1) bekezdésében írt hirdetmény és tárgyalás nélküli eljárást indított. Az ajánlattételi felhívás szerint a felperes az eljárás tárgyaként megnevezett "megyei projekt-, és adatgyűjtő, illetve kezelő online adatbázis modul kialakítása" projekt beruházást 100%-ban európai uniós forrásból valósítja meg kedvezményezetti finanszírozással.

[2] A Miniszterelnökség Közbeszerzési Felügyeletért Felelős Helyettes Államtitkárságának Közbeszerzési Felügyeleti Főosztály (a továbbiakban: KFF vagy közreműködő szervezet) a felperes fenti tárgyú közbeszerzési eljárását a 2007-2013. programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) kormányrendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) 38-39. §-ában foglaltakra tekintettel közbeszerzési-jogi utóellenőrzésnek vetette alá, és 2016. január 27. napján nem támogató tartalmú utóellenőrzési jelentést állított ki. A közreműködő szervezet a jelentés 5. 3. 1 pontjában rögzítette, hogy az ajánlatkérő felperes megsértette a Kbt. 122/A. § (1) bekezdésében foglaltakat.

A kereseti kérelem és az alperes védekezése

[6] A felperes keresetlevelében a Miniszterelnökséget jelölte meg alperesként, majd a bíróság felhívására a Miniszterelnökséget vezető Minisztert is perbe vonta II.r. alperesként.

[7] Az I.r. alperes a keresetlevél idézés kibocsátása nélküli elutasítását kérte a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (továbbiakban: Pp.) 130. § (1) bekezdés b) pontja alapján.

Az elsőfokú végzés

[8] A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a 2017. január 30. napján kelt 12.K.32.206/2016/7. számú végzésében a pert a Pp. 129. §-ára, valamint a 130. § (1) bekezdés b) pontjára utalással megszüntette. A végzés indokolásában kúriai döntésekre, valamint a Kúria 1/2012. (XII. 10.) KMK-PK véleményére hivatkozással a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 12. § (2) bekezdése alapján megállapította, hogy a felperes által megjelölt utóellenőrzésről készült jelentés és az egyet nem értési nyilatkozatra adott válaszlevél közigazgatási bíróság által nem felülvizsgálható. A Korm. rendeletben nincs közigazgatási hatósági jogkört nevesítő rendelkezés és a felperes sem tudott erre vonatkozó konkrét jogszabályhelyet megnevezni. Az alperes bár államigazgatási szerv, a Korm.rendelet az utóellenőrzés körében nem hatalmazza fel a Ket. 12. § (3) bekezdés e) pontja szerinti hatósági határozat meghozatalára, mely határozat a Pp. 324. § (2) bekezdése alapján a közigazgatási bíróság által felülvizsgálható lenne. A Korm. rendelet kizárólag a kifogás jogintézményét szabályozza a 81. § (1) bekezdésében, de nincs kifejezett jogszabályi rendelkezés a Ket. alkalmazására a közbeszerzés-jogi utóellenőrzésre vonatkozó eljárásban, valamint az utóellenőrzés során hozott, nem támogató tartalmú döntéssel szembeni jogorvoslat tekintetében a Pp. XX. fejezet szerinti eljárásra.

A másodfokú végzés

[10] A Fővárosi Törvényszék a 2017. június 28. napján meghozott 1.Kpkf.670.194/2017/2. számú végzésében az elsőfokú bíróság végzését annak helyes indokai alapján helybenhagyta. A Ket. 13. § (2) bekezdés b) pontjára és (4) bekezdésére hivatkozással megállapította, hogy a Ket. rendelkezéseitől az az Európai Unió (a továbbiakban: EU) kötelező jogi aktusainak végrehajtása céljából törvény, kormányrendelet eltérhet. Az Európai Parlament és Tanács 1083/2006/EK rendelet (a továbbiakban: EK rendelet) átültetésére kiadott kormányrendelet állítja fel azt a magyarországi intézményrendszert, amelynek feladata az EU által nyújtott támogatások szabályszerű felhasználási folyamatának az ellenőrzése. Az ebben résztvevő szervek nem közigazgatási hatóságként, nem közigazgatási döntéseket hozva látják el e tevékenységet. A kormányrendelet olyan sui generis jogszabály, amelynek önálló eljárásrendje, ezen belül jogorvoslati rendje és döntési mechanizmusa van. Az alperes a Korm. rendelet 5. § ho) pontja alapján látja el a támogatások felhasználása során lefolytatott közbeszerzések szabályosságának ellenőrzését, mely nem jelenti a Közbeszerzési Döntőbizottság hatáskörének elvonását.

A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem

[11] A másodfokú bíróság jogerős végzése ellen a felperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet. Elsődleges kérelme a végzés hatályon kívül helyezésére irányult azzal, hogy a Kúria hívja fel az elsőfokú bíróságot a per folytatására. Másodlagosan az ügy áttételét kérte a Pesti Központi Kerületi Bíróságra. Álláspontja szerint a döntés a Pp. 163. § (1) bekezdésébe, a Pp. 206. § (1) bekezdésébe, 336/A. § (2) bekezdésébe és a Pp. 339/B §-ába, továbbá Ket. 1. § (2) bekezdésébe és 2. § (3) bekezdésébe ütközik.

[13] Álláspontja szerint az, hogy a sérelmes döntés semmilyen fórum előtt nem támadható ellentétes a jogállamiság, illetve jogbiztonság elveivel, valamint az Alaptörvénnyel. Kifejtette, hogy a döntéseket nem tartalmuk, hanem megnevezésük alapján kell értékelni, ezért a közreműködő szervezet kötelező erejű döntése közigazgatási hatóság által hozott közigazgatási határozatnak minősül. Ellenben hatáskör hiányában nem is hozhatott volna a felperesre kötelező erejű döntést. A felperes szerint jogszabálysértően járt el a közreműködő szervezet, amikor nem kezdeményezett szabálytalansági eljárást és jogorvoslati lehetőség biztosítása nélkül döntést hozott arról, hogy a tárgyi közbeszerzésre nem folyósítható támogatás.

[15] Felperes határozott álláspontja, hogy a támadott döntések közigazgatási határozatnak minősülnek, ezért a per megszüntetésére jogszabálysértően került sor. Amennyiben az eljáró bíróság hatáskörének hiányát észlelte, úgy meg kellett volna állapítania az ügyben hatáskörrel rendelkező bíróságot és a Pp. 129. § (1) bekezdése alapján rendelkezni kellett volna az ügy áttételéről.

A Kúria döntése és jogi indokai

[17] A felülvizsgálati kérelem részben megalapozott.

[18] A felülvizsgálati eljárásban a felperes elsődleges kérelme alapján a Kúriának abban a jogértelmezési kérdésben kellett állást foglalni, hogy az alperes keresetlevélben támadott utóellenőrzésről készült jelentése és a felperes egyet nem értési nyilatkozatára adott válaszlevele a Ket. hatálya alá tartozó eljárásban hozott közigazgatási hatósági ügyben hozott érdemi határozatoknak minősülnek-e, amelyek a Pp. XX. fejezete szerinti közigazgatási perben bíróság által felülvizsgálható.

[21] Közreműködő szervezet a Korm. rendelet alkalmazásában az 1083/2006/EK tanácsi rendelet 2. cikk 6. pontja szerinti szervezet. (2. § 17. pont)

[23] A fenti szabályozás mellett nem kétséges, hogy a KFF az I. rendű alperes, mint központi államigazgatási szerv egyik szervezeti egységeként működik, mely kijelölt közreműködő szervként folytatta le a Korm. rendelet 39. § (3) bekezdése szerinti közbeszerzés-jogi utóellenőrzést.

[25] A jogalkotó a Ket.-et fő szabály szerint "a közigazgatási hatóság eljárása során az e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben" rendeli alkalmazni. [12. § (1) bekezdés] Közigazgatási hatósági ügy többek között "minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez." [12. § (2) bekezdés a) pont]

[30] Jelen ügyben a közreműködő szervezet által lefolytatott utóellenőrzésre - lévén, hogy eljárása nem tartozik a Ket. hatálya alá - nem a Ket. szabályai, hanem a Korm. rendelet 39.§ - 39/A. §-aiban megállapított eljárási rend az irányadó.

[31] Az első és másodfokú bíróság tehát helytállóan állapította meg, hogy a KFF nem hatósági ügyben járt el, hanem a Korm. rendelet szerinti feladatkörében végzett eljárási cselekményeket.

[33] Az európai források felhasználásáért felelős II. rendű alperes a Korm. rendelet 2018. június 16. napjáig hatályban volt 5. § ho) pontja alapján látta el az operatív programok keretében biztosított támogatások felhasználása során lefolytatott közbeszerzési eljárások szabályosságának ellenőrzését. Ellenben az irányító hatóság a Korm. rendelet 5/A. § k) pontja alapján az ágazati fejlesztésért felelős miniszter véleményének kikérésével dönt a projektjavaslatok támogatásáról vagy elutasításáról, megköti a kedvezményezettel a támogatási szerződést, kibocsátja a támogatási okiratot, gondoskodik a támogatások kifizetéséről és szabályszerű felhasználásáról, amely feladatok ellátásához közreműködő szervezetet vehet igénybe.

39. § (1) "A támogatást igénylő, illetve a kedvezményezett a közbeszerzési eljárás eredményéről, eredménytelenségéről, az ajánlattevő kizárásáról, a szerződés teljesítésére való alkalmatlanságának megállapításáról, ajánlatának egyéb okból történt érvénytelenné nyilvánításáról, valamint ezek részteles indokáról hozott döntéséről a döntés meghozatalát követő napon, de legkésőbb az ajánlatok elbírálásáról szóló írásbeli összegezés megküldésével egyidejűleg értesíti a közreműködő szervezetet.

(6) A kedvezményezett részére támogatás csak a támogató tartalmú utóellenőrzési vagy utólagos ellenőrzésről készült jelentés megléte esetén folyósítható.

(7) Szabálytalansági eljárás lefolytatása esetén a szabálytalanságról e rendelet szerint hozott döntés tartalma az irányadó a támogatás folyósítása tekintetében."

[38] Az I. rendű alperes irányítása alatt álló KFF, mint közreműködő szervezet végezte el a felperes által megküldött dokumentumok közbeszerzési-jogi utóellenőrzését, melynek eredményeként szabálytalanságot tárt fel.

[40] A fenti fogalom-meghatározások alapján a közreműködő szervezet uniós jogi rendelkezés és nemzeti jogszabály betartását egyaránt jogosult ellenőrizni, melynek során, ha jogsértés észlel "szabálytalansági eljárást vagy jogorvoslati eljárást kezdeményez." A Korm. rendelet 39. § (3) bekezdés utolsó mondata e vonatkozásban nem biztosít a KFF számára mérlegelési jogkört. Ezt erősíti meg a 37. § (4) bekezdése is, mely kimondja, hogy jogkövetkezmény alkalmazását szabálytalansági eljárásnak kell megelőznie. ("Ha a támogatást igénylő, illetve a kedvezményezett az ezen alcímben foglalt kötelezettségeit nem, vagy nem megfelelően teljesíti, és a felelőssége szabálytalansági eljárás keretében megállapításra kerül, a támogatási szerződés szerinti támogatás egy része vagy egésze visszavonható, kiemelt és kistérségi programban meghatározott projektek esetében az igényelthez képest csökkentett támogatás ítélhető meg".)

[42] A Kúria is utal a másodfokú végzés indokolásában kifejtettekre, mely szerint a Korm. rendeletnek önálló eljárásrendje és jogorvoslati rendszere van. A rendelet megállapítja a szabálytalanság észlelése esetén a szabálytalansági eljárás lefolytatásának feltételeit. A Korm. rendelet 84. § (5) bekezdése csak bizonyos esetekben teszi lehetővé, hogy a lebonyolításban érintett szervezet vezetője szabálytalansági eljárás mellőzésével állapítson meg szabálytalanságot, és rendelje el a rendelet szerinti jogkövetkezményt. Az e) pontja szerint ilyen eset, ha "a szabálytalanság ténye még azelőtt derült ki, hogy a kedvezményezett részére bármilyen kifizetés történt volna." (lásd Kfv. IV.35.654/2013)

[47] Az első és másodfokú bíróság megállapítása annyiban volt helytálló, hogy a keresettel támadott jelentés és válaszlevél nem minősülnek közigazgatási ügyben hozott érdemi döntésnek, ezért azok felülvizsgálatára közigazgatási perben nincs törvényes lehetőség. Kúria a Kfv. II. 37.776/2013/ 2. számú ítéletében a szabálytalansági eljárásban a támogatás egy részének visszafizetéséről rendelkező döntés kapcsán mondta ki, hogy az közigazgatási perben nem vitatható.

[48] A Kúria a felperes másodlagos felülvizsgálati kérelmével összefüggésben az alábbiakat állapította meg.

[52] A Kúria az előzőekben már kifejtette, hogy a keresetlevél tartalmából az egyértelműen kitűnt, hogy a perbíróságnak az ügyben nincs hatásköre bírósági felülvizsgálat tárgyát képező közigazgatási hatósági döntés hiányában. Az is megállapítható volt, hogy a felek között polgári jogviszony jött létre, ezért jogvitájuk polgári bíróság hatáskörébe tartozik. Az illetékességre vonatkozó adatok kétségtelenül hiányoztak a keresetlevélből és a fellebbezésből az áttételre vonatkozó felperesi kérelem hiányában, de ez önmagában nem indokolta az áttételre vonatkozó rendelkezés mellőzését. A bíróság ilyen esetben is köteles a felperest a szükséges adatok szolgáltatására felhívni, mely eljárási kötelezettségét az első és másodfokú bíróság egyaránt elmulasztotta.

A döntés elvi tartalma

[54] A 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet szerinti támogatási szerződés megkötése, illetve a támogatói okirat kibocsátása a felek között polgári jogi jogviszonyt hoz létre.

[55] Ha a támogatási összeg kifizetésének felfüggesztése vagy a támogatás megvonása a közreműködő szerv utóellenőrzési jelentésébe foglalt nem támogató polgári jogi jognyilatkozatán alapul - és szabálytalansági eljárást nem folytattak le - a kedvezményezett a támogatási szerződés (támogatói okirat) szerinti összeg kifizetése iránti igényét az irányító hatósággal szemben indított polgári peres eljárásban teljesítésre kötelezés jogcímén érvényesítheti.

[56] Az utóellenőrzési jelentés és a kedvezményezett egyet nem értési nyilatkozatára adott válaszlevél nem minősülnek közigazgatási ügyben hozott érdemi döntésnek, ezért közigazgatási perben nem vizsgálhatók felül.

Záró rész

[57] A Kúria a felülvizsgálati kérelmet a Pp. 274. § (1) bekezdése alapján tárgyaláson bírálta el, mivel a tárgyaláson való elbírálást szükségesnek tartotta.

[58] A Kúria a Pp. 275. § (5) bekezdése alkalmazásával a felülvizsgálati eljárásban felmerült költség összegét állapította meg, melynek viseléséről az új határozatot hozó bíróság köteles dönteni.

[59] A végzés elleni felülvizsgálatot a Pp. 271. § (1) bekezdés e) pontja zárja ki.

Budapest, 2018. október 2.

Dr. Balogh Zsolt s. k. a tanács elnöke, Dr. Dobó Viola s. k. előadó bíró, Dr. Horváth Tamás s. k. bíró

(Kúria, Kfv.IV.35.695/2017.)