43/2003. (IX. 26.) AB határozat
a 17/2003. (I. 23.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 17/2003. (I. 23.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Magyar Igazság és Élet Pártja aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) azzal, hogy ügydöntő országos népszavazást kíván kezdeményezni a következő kérdésben:
"Egyetért-e azzal, hogy jogi személy és jogi személyiség nélküli más szervezet - a Magyar Állam, a helyi önkormányzatok, a közalapítványok, az egyházi jogi személyek és a Földhitel- és Jelzálogbank kivételével -, valamint nem magyar állampolgárságú természetes személy termőföld tulajdonjogát sem Magyarország uniós csatlakozásáig, sem azt követően ne szerezhesse meg?"
Az OVB az aláírásgyűjtő ív és a konkrét kérdés (a továbbiakban: hitelesítésre benyújtott kérdés) hitelesítését a 133/2002. (VII. 11.) OVB határozatában megtagadta, melyet azzal indokolt, hogy a népszavazásra bocsátani kívánt kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontjában foglalt tilalomba ütközik, miszerint nem lehet országos népszavazást tartani hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről. Az OVB ezen határozatával szemben a kezdeményező kifogást nyújtott be az Alkotmánybírósághoz. A kifogás alapján az Alkotmánybíróság az OVB határozatát megsemmisítette és az OVB-t új eljárásra utasította [72/2002. (XII. 19.) AB határozat (ABH 2002 433.)].
Az új eljárás során az OVB 17/2003. (I. 23.) határozatában az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta. E határozatában az OVB megállapította, hogy az Alkotmány 79. §-ával elrendelt országos népszavazás megelőzi a választópolgárok által kezdeményezett országos népszavazást, amennyiben az azokban szereplő kérdések egymást átfedő tartalmúak. Az OVB álláspontja szerint az Alkotmány 79. §-ában foglalt népszavazási kérdés már úgynevezett védett kérdés a hitelesítésre benyújtott kérdéssel szemben. Hivatkozott továbbá az OVB arra, hogy "tudomása szerint a csatlakozási szerződés előkészítése során már lezárásra került a tőke szabad áramlására vonatkozó, a népszavazásra feltenni kívánt kérdést is érintő fejezet".
A kifogások előterjesztői a 17/2003. (I. 23.) OVB határozat ellen emelt kifogásukban úgy vélekedtek, hogy egyrészről az Alkotmány 79. §-ában megfogalmazott kérdés nem lehet védett, mivel az OVB nem hitelesítette az ott szereplő kérdést az általuk sérelmezett határozat meghozataláig, továbbá mivel a hitelesítésre benyújtott kérdés tartalmában nem azonos az Alkotmány 79. §-a által megfogalmazott kérdéssel. A kifogást tevők álláspontja szerint az Alkotmány 79. §-ában megfogalmazott kérdés azért sem élvez védettséget, mert az nem bocsátható népszavazásra, ugyanis sérti az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdését:
II.
Az Alkotmánybíróság a 17/2003. (I.23.) OVB határozat ellen benyújtott kifogást az Alkotmány, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) és az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) alábbi rendelkezései alapján vizsgálta meg:
"28/C. § (5) Nem lehet országos népszavazást tartani: (...)
b) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról,"
"79. § Ügydöntő országos népszavazást kell tartani a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő, a csatlakozási szerződés szerinti csatlakozásáról. E népszavazás időpontja: 2003. április 12. A népszavazásra bocsátandó kérdés: 'Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon?' "
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
Ve.:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
Az Alkotmánybíróság határozata meghozatala során az alábbi nemzetközi szerződésekre volt figyelemmel:
A Cseh Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és a Szlovák Köztársaság csatlakozásának feltételeiről, valamint az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmány:
X. melléklet 3. pont
"(2) Az Európai Unió alapját képező szerződésekben foglalt kötelezettségek ellenére Magyarország a csatlakozás időpontjától számított hét éven keresztül fenntarthatja az ezen okmány aláírása időpontjában hatályos jogszabályaiban foglalt, a nem Magyarországon lakó vagy nem magyar állampolgár természetes személyek, illetve a jogi személyek általi, mezőgazdasági földterület megszerzésére vonatkozó tilalmat. Valamely tagállam állampolgára, illetve egy másik tagállam jogszabályai szerint létrehozott jogi személy a mezőgazdasági földterület megszerzése vonatkozásában nem részesíthető kedvezőtlenebb bánásmódban, mint amilyenben a csatlakozási szerződés aláírása napján részesült. Valamely tagállam állampolgárára nem vonatkozhatnak szigorúbb korlátozások, mint a harmadik országok állampolgáraira.
Egy másik tagállam azon állampolgárai, akik önálló vállalkozó mezőgazdasági termelőként kívánnak letelepedni Magyarországon, és legalább három éve folyamatosan jogszerűen Magyarországon laknak és folytatnak mezőgazdasági tevékenységet, nem tartoznak az előző albekezdés rendelkezéseinek hatálya alá, és rájuk nem alkalmazható más szabály és eljárás, mint amelyet Magyarország állampolgáraira kell alkalmazni."
Az 1987. évi 12. törvényerejű rendelet a szerződések jogáról szóló, Bécsben, az 1969. évi május hó 23. napján kelt nemzetközi szerződés kihirdetéséről (a továbbiakban: bécsi egyezmény):
"18. Cikk
Az állam tartózkodni köteles azoktól a cselekményektől, amelyek meghiúsítanák a szerződés tárgyát és célját, midőn
a) megerősítés, elfogadás vagy jóváhagyás fenntartásával írta alá a szerződést vagy cserélte ki a szerződést létrehozó okiratokat, mindaddig, amíg nem válik nyilvánvalóvá az a szándéka, hogy a szerződésnek nem válik részesévé, vagy
b) kifejezte azt, hogy a szerződés reá nézve kötelező hatályát elismeri, mindaddig, amíg a szerződés hatályba nem lép, és feltéve, hogy e hatálybalépést indokolatlanul nem késleltetik."
III.
1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltak alapján a Ve. 130. §-a határozza meg.
Az Alkotmánybíróság eljárása az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások elbírálása során jogorvoslati eljárás. A jogorvoslati eljárásban az Alkotmánybíróság azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogások megfelelnek-e a Ve. 78. § (2) bekezdésében foglalt feltételeknek, továbbá hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999,251,256.]
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy sem a Ve., sem más törvény nem rendelkezik ugyanazon népszavazási kérdés hitelesítéséről szóló második OVB határozat elleni jogorvoslat lehetőségéről vagy annak kizárásáról. Az Alkotmánybíróság a 36/2003. (VI. 26.) AB határozatában elvi éllel fogalmazta meg, hogy "[a]bból (...), hogy a Ve. nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a kifogást tevő az ismételt eljárásban született OVB határozat ellen jogorvoslattal éljen, az következik, hogy egészen addig, amíg a törvényhozó nem határozza meg a megismételt eljárásra vonatkozó speciális szabályokat, a Ve. 130. § (1) bekezdése
az irányadó, amely alapján az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos minden döntése ellen kifogás nyújtható be az Alkotmánybírósághoz." (ABK 2003. június-július 432, 434.) Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően folytatta le eljárását a jelen ügyben is.
2. A kifogást tevők álláspontja az, hogy az OVB tévesen hivatkozott arra, hogy az Alkotmány 79. §-ában foglalt népszavazási kérdés védett kérdés volna, mivel - ellentétben a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvényben foglaltakkal - nem került sor hitelesítésére. Szerintük éppen ezért nem is előzheti meg a hitelesítésre benyújtott kérdést.
E felvetésekkel kapcsolatban az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a 14/2003. (IV. 19.) AB végzésben már megvizsgálta az Alkotmány 79. §-ában foglalt, Magyarország EU-csatlakozását érintő népszavazási kérdéssel kapcsolatos beadványokat. E végzésében megállapította, hogy az Alkotmány 79. §-ának beiktatásával az Országgyűlés, mint alkotmányozó hatalom lett a népszavazás kezdeményezője. Emiatt az OVB nem hitelesíthette az Alkotmány 79. §-ában foglalt népszavazási kérdést, és a választópolgárok sem élhettek a Ve.-ben biztosított jogorvoslati lehetőségükkel. Az Alkotmány 79. §-a megalkotásával és azonnali hatályba léptetésével az alkotmányozó hatalom ténylegesen kizárta, hogy az Alkotmánybíróság a Ve. 130. §-ában biztosított jogkörében eljárjon. (ABK 2003. április 273, 275.)
3. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem tekinthető "egymást átfedő tartalmúnak" az Alkotmány 79. §-ban található és a hitelesítésre benyújtott kérdés, mivel az előbbi a csatlakozás tényéré, az utóbbi azonban a nem magyar állampolgárok, valamint a jogi személyek és jogi személyiség nélküli más szervezetek termőföld tulajdon-szerzésére vonatkozik.
Az Alkotmánybíróság azonban figyelemmel volt arra, hogy a 37/2003. (IV. 15.) OGY határozat által kapott felhatalmazás alapján a Kormány 2003. április 16-án - a Magyar Köztársaság részéről - aláírta a Cseh Köztársaságnak, az Észt Köztársaságnak, a Ciprusi Köztársaságnak, a Lett Köztársaságnak, a Litván Köztársaságnak, a Magyar Köztársaságnak, a Máltai Köztársaságnak, a Lengyel Köztársaságnak, a Szlovén Köztársaságnak és a Szlovák Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozásáról szóló szerződést (a továbbiakban: csatlakozási szerződés).
A csatlakozási szerződés alapján a csatlakozást követő hét évig Magyarország fenntarthatja a külföldi állampolgárok, valamint a belföldi és külföldi jogi személyek mezőgazdasági termőföldtulajdon-szerzésére vonatkozó törvényi tilalmakat [csatlakozási szerződés X. Melléklet 3. pont (2)].
4. Az Alkotmánybíróság a 36/2003. (VI. 26.) AB határozatában rámutatott arra, hogy "[a] csatlakozási szerződés 2004. május 1-jén lép hatályba, feltéve, hogy a csatlakozási szerződést addig az időpontig valamennyi szerződő fél - alkotmányos rendjének megfelelően - megerősíti és a megerősítő okiratot letétbe helyezi (csatlakozási szerződés 2. Cikk). A Magyar Köztársaság részéről a magyar Kormány a 37/2003. (IV. 15.) OGY határozatban kapott felhatalmazás alapján, 2003. április 16-án a csatlakozási szerződést aláírta. A már aláírt nemzetközi szerződéseket a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény sajátos, a részes államok számára nemzetközi kötelezettséget teremtő védelemben részesíti. A bécsi egyezmény - a szerződés tárgyának és céljának a hatálybalépés előtti meghiúsításától való tartózkodási kötelezettségről szóló - 18. Cikke értelmében a Magyar Köztársaság tartózkodni köteles minden olyan cselekménytől, amely meghiúsítaná a már aláírt nemzetközi szerződés tárgyát és célját. Miután a Magyar Köztársaság a csatlakozási szerződést aláírta, ez a nemzetközi kötelezettség már fennáll.
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján nem tartható országos népszavazás hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról." (ABK 2003. június-július 432, 434-435.)
Mindezek alapján a jelen ügyben is megállapítható, hogy mivel a hitelesítésre benyújtott kérdés alapján tartott népszavazás meghiúsítaná a bécsi egyezmény 18. Cikkében foglalt nemzetközi kötelezettséget, a vizsgált kérdésben az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontja alapján kizárt a népszavazás.
A fenti indokok alapján az Alkotmánybíróság a 17/2003. (I. 23.) OVB határozatot helybenhagyta. Az Alkotmánybíróság figyelemmel az OVB határozat Magyar Közlönyben való megjelenésére, elrendelte e határozat Magyar Közlönyben való közzétételét.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k..
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 119/H/2003.