1053/B/1998. AB határozat

a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 63/A. § h) pontjában "a közterület-használatot és a közterület rendjét" előírás alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok alapján meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 63/A. § h) pontjában "a közterület-használatot és a közterület rendjét" előírás alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a közterület egységes fogalma és a közterület-használat rendjére vonatkozó általános érvényű előírások meghatározásának hiánya mint jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárást megszünteti.

INDOKOLÁS

I.

1. Az Alkotmánybírósághoz benyújtott, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 63/A. § h) pontjának a fővárosi önkormányzatot a közterület-használat és a közterület rendje rendeleti szabályozására felhatalmazó előírása alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány az említett rendelkezést a jogbiztonság alkotmányos elvének sérelme miatt támadta. Az indítványozó arra hivatkozott, hogy a kifogásolt előírás nem határozta meg egyértelműen a közgyűlés rendeletalkotási jogosultságának terjedelmét, s "nem derül ki egyértelműen, hogy a felhatalmazás csak a közterület-használattal kapcsolatos, az építésügy körébe tartozó kérdésekre terjed-e ki, vagy ezen túlmenően a fővárosi közgyűlés szabályozhatja a nem fővárosi, önkormányzati tulajdonú közterületek hasznosításával kapcsolatos önkormányzati hatósági ügyek intézésének részleteit is". Az indítványozói álláspont szerint a támadott szabályozás pontatlansága, bizonytalansága sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezést.

Az Ötv. 63/A. § h) pontja alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára irányuló indítvány kérelmet tartalmazott Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X. 20.) FŐv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Kgyr.) alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozóan is. Az Alkotmánybíróság azonban a 1053/B/1998/11. számú végzésében az eltérő tartalmú kérelmeket elkülönítette, s ennek megfelelően a Kgyr. alkotmányossága tárgyában külön eljárásban határoz.

2. Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt is. Az indítványozó azt kifogásolta, hogy az Országgyűlés nem állapította meg a fővárosi önkormányzatok tulajdonában lévő közterületek használatának rendjével kapcsolatos, alapvető jelentőségű, garanciális rendelkezéseket. Az indítványban foglaltak szerint egyértelmű törvényi szabályozás hiányában a közterület-használat engedélyezésének önkormányzati rendezése "az állampolgárok és gazdálkodó szervek vállalkozáshoz való jogát, cselekvési autonómiáját, jogegyenlőségét sérti".

Az indítványozó a jogbiztonság megsértésének tekintette, hogy a közterület fogalmát "generális értelemben" sem az Ötv., sem a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kktv.), sem az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) nem állapítja meg. Az indítványozó úgy vélekedett, hogy "a jogbiztonság alkotmányos elvét sérti az a körülmény is, hogy az önkormányzati rendeletek a közterület-használat engedélyezését alapvetően két modell szerint szabályozzák." Az egyik megoldás alapján a közterület-használat engedélyezése hatósági jogkörben történik, a másik pedig tulajdonosi hozzájárulás alapján teszi lehetővé a közterület-használatot.

Az indítványozó a jegyző hatáskörének elvonását a jogalkotó által elkövetett joggal való visszaélésnek és az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jog sérelmének minősítette.

Az indítványban kifejtettek szerint a jogalkotói mulasztás lehetővé teszi az önkényes önkormányzati szabályzást. Ezáltal az önkormányzat számára egyoldalúan előnyös helyzet alakul ki, amely az Alkotmányban tiltott diszkriminációt eredményez a közterületet igénybe venni kívánó, összehasonlítható helyzetben lévő természetes személyek és vállalkozások között.

Az Alkotmánybíróság az Ötv. 63/A. § h) pontja alkotmányosságának utólagos vizsgálatára és a jogalkotói mulasztás megállapítására irányuló indítványokat - a szoros tartalmi összefüggésekre tekintettel - egyesítette.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta.

1. Az Alkotmány 42. § első mondata szerint "a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga." E § második mondata alapján "a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása". A választópolgárok a helyi önkormányzáshoz való jogukat az Alkotmány 44. § (1) bekezdésének megfelelően az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. Az önkormányzatok alapjogait - így az önkormányzati ügyek önálló szabályozásának jogát - az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése tartalmazza. Az itt meghatározott alapjogokat illetően az Alkotmány 43. § (1) bekezdése megállapítja, hogy azok egyenlőek, az önkormányzatok kötelezettségei azonban eltérőek lehetnek. E rendelkezés megalkotásával - amint erre az 56/1996. (XII. 12.) AB határozat rámutat - az Alkotmány "maga ad lehetőséget arra, hogy a helyi önkormányzatok egyes típusai esetén a törvény eltérően rendelkezzen a helyi önkormányzás körébe tartozó feladat- és hatáskörök megosztásáról." (ABH 1996, 204., 208.)

Az Alkotmány a helyi önkormányzatokra vonatkozóan kizárólag az alapvető, garanciális jelentőségű előírásokat tartalmazza, így nem szabályozza a helyi önkormányzatok típusait, nem határozza meg - az idézetteken túl - az önkormányzati ügynek minősülő feladatokat, és nem rendelkezik arról sem, miként oszlanak meg az önkormányzati feladat- és hatáskörök a fővárosi és a kerületi önkormányzatok között.

Az e tárgykörökre vonatkozó rendelkezéseket az Ötv. határozza meg. Az Ötv. 1. § (1) bekezdése szerint a főváros és a kerületek önkormányzatai helyi önkormányzatnak minősülnek, a 63. § (1) bekezdése pedig mind a fővárosi, mind a kerületi önkormányzatokat települési önkormányzatnak minősíti, amelyek azonban - törvényben meghatározott - önálló feladat- és hatáskörrel rendelkeznek.

A főváros és kerületei önkormányzatainak jogállása, feladat- és hatáskörei különbözősége elvi alapjainak vizsgálata során a már említett 56/1996. (XII. 12.) AB határozat felhívta a figyelmet arra, hogy "a jogállásbeli különbségtétel a fővárosnak az országban betöltött különleges helyzetéből, valamint abból a tényből következik, hogy a főváros egésze alkot egy természetes földrajzi egységet, egy települést. A fővárosnak ez a sajátos helyzete tükröződik az Alkotmány 42. §-ában is, amikor a helyi önkormányzáshoz való jog meghatározása során a települések között és egy egységhez tartozóként említi a fővárost és kerületeit." Az Alkotmánybíróságnak ez a döntése kifejezetten rámutat a következőkre is: "Vannak ... olyan települési önkormányzati feladat- és hatáskörök, amelyek amiatt, mert a főváros egészét, illetőleg több kerületet érintenek, nem utalhatók a kerületi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe". (ABH 1996, 204., 206.)

Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladataként említi a helyi közutak és közterületek fenntartását, a 63/A. § pedig - a kizárólag fővárosi önkormányzati hatáskörbe tartozó feladatos hatáskörök között - az indítványban is támadott h) pontban - szerepelteti a közterület-használat és a közterület rendje rendeleti szabályozására irányuló felhatalmazást. E rendelkezés szerint a fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre, hogy "rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterület-használatot és a közterület rendjét, a közterület-felügyelet szervezetét és feladatait".

2. Az Ötv. 63-63/A. §-a a helyi önkormányzati feladat- és hatásköröket - a fővárosi önkormányzati rendszer kétszintű jellegéhez igazodóan - megosztja a fővárosi és a kerületi önkormányzatok között. E megosztás elvi alapjait teremti meg az Ötv. 63. § (2) bekezdése, amikor a következőket írja elő:

"A fővárosi önkormányzat ellátja azokat a kötelező és önként vállalt helyi, települési önkormányzati feladat- és hatásköröket, melyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, valamint amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak...".

Hasonló megoldást alkalmaz az Ötv., amikor ugyancsak a helyi közszolgáltatások körében jelöli meg a településfejlesztést és a településrendezést, a 63/C. § (1) bekezdése pedig e feladatok megvalósítása normatív eszközrendszerének, a főváros általános rendezési tervének, városfejlesztési és városrehabilitációs programjának meghatározását a fővárosi közgyűlés hatáskörébe utalja.

Az említett példákból is kitűnik, hogy olyan, a kerületi jogalkotási felelősséget és szerepkört meghaladó feladatokat sorol fővárosi hatáskörbe az Ötv. 63/A. §-ának vizsgált - és más, bemutatott - rendelkezése, amelyek az egységes fővárosi terület- és településpolitika megvalósítására irányulnak.

Az eljárás alá vont rendelkezéshez hasonló megoldást alkalmaz az Ét. 14. § (2) bekezdése, amikor a fővárosra vonatkozó sajátos szabályozás körében azt írja elő, hogy "A Fővárosi Önkormányzat a főváros területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek, valamint a környezeti elemek védelmével kapcsolatos általános követelményeket fővárosi építési keretszabályzatban állapítja meg". E § (3) bekezdése alapján a fővárosi kerületi önkormányzatnak kizárólag a fővárosi építési keretszabályzat keretein belül van lehetősége (és kötelezettsége) a kerület egészére vonatkozóan építési szabályzat megállapítására.

Az 1256/H/1996. AB határozat - a kerékbilincs alkalmazásának bevezetését szabályozó fővárosi közgyűlési rendelet alkotmányossági vizsgálata során - kifejezetten felhívta a figyelmet a következőkre: "Bár a közterület rendjének védelme az Ötv. említett 8. § (1) bekezdése szerint valamennyi helyi önkormányzat feladata, e törvény 63/A. §-a kizárólag a fővárosi önkormányzat számára állapít meg feladat- és hatásköröket, ezek között a parkolás és parkolásgazdálkodás, valamint a közterület-felügyelet feladatai rendeleti szabályozására irányuló felhatalmazást". Ez a határozat arra is rámutatott, hogy "e felhatalmazás keretei között a fővárosi önkormányzat nem tulajdonosként, hanem közhatalmi minőségben jár el". (ABH 1996, 789., 798., 799.)

A 46/B/1996. AB határozatban foglaltak szerint a közterület-használat szabályozásával az önkormányzat közhatalmi megbízatásának tesz eleget, s "városrendezési tervek előírásait érvényesítve, továbbá a városképi, műemlékvédelmi, közegészségügyi, köztisztasági, kereskedelmi, turisztikai stb. szempontokat mérlegelve közérdekű lakossági igényeket elégít ki, azaz alkotmányos feladatkörében jár el". (ABH 1996, 753., 755.)

A vázoltak alapján megállapítható, hogy az Ötv. vizsgált rendelkezése valamennyi budapesti - így a fővárosi és a kerületi önkormányzati tulajdonban lévő - közterületre nézve határoz meg a fővárosi közgyűlési felelősség körébe tartozó, a közhatalmi minőségből és felelősségből fakadó szabályozási jogosultságot. Ez a szabályozási jogosultság pedig szélesebb körű az építési célú közterület-használat rendezésére irányuló felhatalmazásnál. Önmagában véve azonban az a körülmény, hogy a közterület-használatról általános értelemben az Ötv. rendelkezik, a használat egyes fajtáiról, jellegéről azonban más, speciális törvények (így az Ét. és a Kktv.) is tartalmaznak előírásokat, nem jelent jogbizonytalanságot.

Az Alkotmánybíróság mindezek alapján az Ötv. 63/A. § h) pontjának támadott rendelkezését nem minősítette az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközőnek, és a megsemmisítésére irányuló kérelmet a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.

3. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló kérelmét az indítványozó 2000. június 8-án visszavonta, arra való hivatkozással, hogy választókerülete országgyűlési képviselője, illetve az illetékes minisztérium útján az indítványban jelzett tárgykörben jogalkotás iránti kezdeményezést terjeszt elő.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 20. §-a alapján az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el, ugyanakkor - az Abtv. 49. § (1) bekezdésének első fordulata szerint - a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálata tárgyában az eljárás hivatalból is indítható. Az Alkotmánybíróság ebben az ügyben a hivatalból lefolytatandó eljárást nem tartotta indokoltnak, ezért az eljárást megszüntette.

Budapest, 2000. november 6.

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró