1256/H/1996. AB határozat

önkormányzati rendeleti előírások felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság Budapest Főváros Közgyűlésének az egyes önkormányzati rendeletek módosításáról szóló 55/1996. (IX. 19.) rendelete 1. § (4) bekezdése, 2. § (3), (4) és (5) bekezdése, valamint 3. §-a törvényellenességének megállapítására irányuló kezdeményezést elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetője - mivel a törvényességi ellenőrzés körében kibocsátott felhívásával a fővárosi közgyűlés nem értett egyet - az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítványában Budapest Főváros Önkormányzatának az egyes önkormányzati rendeletek módosításáról szóló 55/1996. (EX. 19.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 1. § (4) bekezdése, 2. § (3), (4) és (5) bekezdése, valamint 3. §-a törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte.

A kezdeményező álláspontja szerint a fővárosi közgyűlés törvényi felhatalmazás hiányában jogszabálysértő módon szabályozta a kerékbilincs alkalmazását. Arra hivatkozott, hogy a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) kizárólag a rendőrséget jogosítja fel ilyen eszköz igénybevételére. Úgy vélte, hogy sem az Rtv., sem a kerékbilincs alkalmazásával és a járművek elszállításával kapcsolatos szabályokról szóló 143/1995. (XI. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) nem hatalmazta fel a közterület-felügyeletet a kerékbilincs felszerelésének és leszerelésének önkormányzati rendezésére.

A kezdeményező utalt arra is, hogy a kerékbilincs önkormányzati alkalmazása "a gépjármű továbbhaladását, vagyis a tényleges utazási cél megvalósítását, a gépjármű használójának a közlekedésben való részvételét akadályozza", ezáltal sérti a szabad mozgáshoz, a helyváltoztatáshoz való jogot. Az indítványozó a tulajdonjog alkotmányos védelmével is ellentétesnek tekintette a kerékbilincs alkalmazásának előírását.

A kezdeményező az Ör. előírásait a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) rendelkezéseire tekintettel is kifogásolta. Utalt arra, hogy a Jat. tiltja a "párhuzamos, vagy indokolatlanul többszintű" szabályozást. A kezdeményezésben foglaltak alapján a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.), a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kötv.), az Rtv., a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény (a továbbiakban: Sztv.), a Korm.r., valamint a fővárosi közterület-felügyeletről szóló 3/1983. (I. 29.) MT rendelet (a továbbiakban: MT.r.) az Ör. támadott előírásaiban foglalt tárgykört már szabályozta és sem e jogszabályok rendelkezései, sem a Jat. nem teszi lehetővé "a központi normák önkormányzati-rendeleti újraszabályozását".

A kezdeményező úgy vélekedett, hogy az Rtv. és a Korm.r. a kerékbilincset alkalmazható szervek körét és az alkalmazással kapcsolatos előírásokat pontosan megállapította, ezért az Ötv. 63/A. § h) pontjában a fővárosi önkormányzat számára a parkolásgazdálkodási rendszer és a közterület-használat rendje szabályozására adott felhatalmazás nem terjed ki a kerékbilincs használatának önkormányzati rendelettel történő bevezetésére.

Az indítványozó az Ötv. 1. § (3) bekezdésére hivatkozással is támadta az Ör. eljárás alá vont rendelkezéseit. Kifejtette, hogy az önkormányzati autonómia - és ennek részeként a rendeletalkotási önállóság - csak törvényi keretek között illeti meg az önkormányzatokat. A kezdeményezés a közúti közlekedéssel, valamint a közút kezelésével kapcsolatos önkormányzati rendeletalkotási tárgyköröket illetően ilyen keretként említi a Kötv. rendelkezéseit, a szabálysértési felelősség rendszerében pedig a Sztv. előírásait. Az indítványozó véleménye szerint az Ör. az e törvényekben foglalt jogalkotási felhatalmazásokon túlterjeszkedett. Álláspontját azzal indokolta, hogy "a kerékbilincs alkalmazására, a szabálytalan parkolás szabálysértési tényállására és jogkövetkezményeinek érvényesítésére ... a jogalkotó azért alkotott központi szabályozást, mert a szabályszegőkkel szemben országosan egységes szankciók alkalmazását tartotta indokoltnak". Álláspontja szerint "jogszerűtlen önkormányzati rendeletben meghatározni a szabálytalan parkolásban megnyilvánuló jogsértő magatartást és annak jogi következményeit".

Az Ör.-ben a közterület-felügyelet számára meghatározott feladatokat illetően a hivatalvezető úgy fogalmazott, hogy a kerékbilincs alkalmazása közlekedés-rendészeti intézkedés, ezért rendőrségi feladat.

A közterület-felügyelő tehát - az indítványozói indokolásnak megfelelően - saját feladatkörében közlekedésrendészeti intézkedést nem tehet, vagyis kerékbilincset nem szerelhet fel. Az indítványozó azért is kifogásolta a közterület-felügyelet kerékbilincs alkalmazására történő felhatalmazását, mivel "önkormányzati rendeletben a közterület-felügyelet számára önkormányzati hatósági hatáskör nem is telepíthető".

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkkel indokolja.

1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint "a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy "a képviselőtestület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".

Az Ötv. 63/A. § g)-h) pontja alapján a fővárosi önkormányzat feladat- és hatáskörében:

"g) ellátja a főváros tömegközlekedési és forgalom-technikai feladatait, kijelöli a főútvonalakat, a tömegközlekedés által igénybe vett útvonalakat, ellátja Budapest területén a fővárosi önkormányzat tulajdonában levő országos közutak, közúti hidak, alul- és felüljárók - az autópályák és autóutak kivételével - üzemeltetését, fenntartását és fejlesztését, valamint a kerületi önkormányzatok tulajdonában levő tömegközlekedés által igénybe vett utak üzemeltetését, fenntartását és fejlesztését;

h) rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és- védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterülethasználatot és a közterület rendjét, a közterület-felügyelet szervezetét és feladatait".

A Kötv. 8. § (1) bekezdése a közúti közlekedéssel összefüggő állami és önkormányzati feladatként jelöli meg - többek között - a közúti közlekedési hatósági feladatok ellátását, valamint a közúthálózat fejlesztését, fenntartását, üzemeltetését.

Az Alkotmánybíróság a kerékbilincs alkalmazása korábbi fővárosi önkormányzati rendeleti szabályozásának alkotmányosságát elbíráló 31/1996. (VII. 3.) AB határozatban (ABK 1996. június-július 218, 221.) már rámutatott arra, hogy a parkolás közterülethasználatnak minősül, annak egyik sajátos, közlekedési célú formája.

Az Alkotmánybíróság e döntése szerint a gépjármű elindulását meggátló eszköz (kerékbilincs) polgári jogi követelés (ráutaló magatartással létrejött területbérleti szerződésből fakadó igény, azaz ebben az esetben díjfizetési kötelezettség elmulasztása, illetve nem elegendő mértékű díj megfizetése) biztosítékaként alkotmányosan nem alkalmazható. Az Alkotmánybíróság e határozatából azonban nem következik az a körülmény, hogy a kerékbilincs használatának bármely rendeltetésű és jellegű önkormányzati rendeleti előírása alkotmányellenes.

Az Ör. az e tárgyban alkotott korábbi, az Alkotmánybíróság említett határozatával megsemmisített rendelkezések helyett új, más jogi megfontolásokon alapuló szabályozást tartalmaz. Az Ör. módosítja Budapest Főváros Közgyűlésének a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről szóló 59/1995. (X. 20.) rendeletét (a továbbiakban: Ör.1.), a Budapest főváros közterületein és erdőterületein a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek várakozásának szabályozásáról szóló 38/1993. (XII. 27.) rendeletét (a továbbiakban: Ör.2.) és kiegészíti a fővárosi közterület-felügyelet szervezetéről és feladatairól szóló 79/1995. (XII. 13.) rendeletet (a továbbiakban: Ör.3.).

Az Ör.-nek az indítványban támadott 1. § (4) bekezdése a következőket tartalmazza.

Az Ör.1. "az alábbi új 15/A. §-al egészül ki:

(1) A korlátozott várakozási övezetben az időtartam korlátozást túllépő gépjárműre a külön jogszabályban meghatározott türelmi idő eltelte után - a parkolás rendjének biztosítása érdekében - a gépjármű elindulását gátló eszközt (kerékbilincs) kell felszerelni. Az eszköz alkalmazásának feltételeit a helyszínen elhelyezett táblákon jól láthatóan és egyértelműen jelezni kell.

(2) Kerékbilincs munkanapokon 08.00 és 18.00 óra között, szombaton 08.00 és 12.00 óra között helyezhető fel. A kerékbilincs levételét az említett időhatárokon kívül is a külön jogszabályban foglaltak szerint biztosítani kell. Kerékbilincs nem alkalmazható munkaszüneti napokon, illetve a fent jelzett időhatárokon kívül munkanapokon".

A 2. § (3) bekezdése így rendelkezik. Az Ör.2. "az alábbi új 36. §-al egészül ki:

A 2. § (2) bekezdésben részletezett korlátozott várakozási övezetekre előírt várakozási időtartamot túllépő járműre a közterület-felügyelő

- egyórás várakozási időtartam túllépése esetén 15 perc,

- kétórás várakozási időtartam túllépése esetén 20 perc,

- háromórás várakozási időtartam túllépése esetén 30 perc,

- négyórás várakozási időtartam túllépése esetén 35 perc

türelmi idő letelte után szereli fel a gépjárműre az elindulást gátló eszközt (kerékbilincs; továbbiakban: eszköz).

(2) Az eszköz alkalmazásáért (felszereléséért és eltávolításáért) költségtérítést kell fizetni, amelynek összege legfeljebb a helyszíni bírság kétszerese lehet.

(3) Az (1) bekezdésben foglalt eljárás alkalmazására a parkolási feltételeket jelző táblán ábrával vagy felirattal a figyelmet fel kell hívni.

(4) Az eszközt nem szabad felszerelni:

- megkülönböztető fény- és hangjelző készülékkel felszerelt gépjárműre,

- az autómentő gépjármű kivételével a figyelmeztető jelzését használó járműre,

- a fegyveres erők és testületek azonosításra alkalmas jelzéssel ellátott gépjárműveire,

- a diplomáciai mentességet élvező személy ilyen hatósági jelzéssel ellátott gépjárművére,

- az igazolvánnyal rendelkező mozgássérült járművére, amennyiben az igazolványát az első szélvédő alatt jól láthatóan elhelyezi,

- arra a járműre, amelyre e rendelet 16-17. §-aiban meghatározott engedélyt adtak ki, az engedély érvényessége időszakában, az engedélyen jelzett övezet területén,

- e rendelet IV. fejezetében meghatározott kizárólagos használatú várakozóhelyen".

E. § (4) bekezdése megállapítja:

Az Ör.2. "az alábbi 37. §-al egészül ki.

Az eszköz használata során a jármű első szélvédőjén - vagy ha ez nem lehetséges, más alkalmas módon - jól látható helyen az intézkedéssel kapcsolatos, ábrával kiegészített értesítést, több nyelvű tájékoztatást kell elhelyezni, amelynek

a) utalni kell arra, hogy a jármű vezetője jogszabályellenes magatartást tanúsított, és emiatt a közterület-felügyelő olyan eszközt alkalmazott, amelynek eltávolítása nélkül a jármű sérülésmentesen nem helyezhető üzembe,

b) tartalmazni kell az eszköz eltávolításának módját, alkalmazásának költségeit, s a költség befizetésének rendjét".

Az (5) bekezdés a következő szövegű, 38. §-al egészíti ki az Ör.2.-t.

"(1) Az eszköz alkalmazása során úgy kell eljárni, hogy az érintett gépjárművet károsodás ne érje. A közterület-felügyelő intézkedése ellen a Fővárosi Közterület-felügyelet vezetőjénél lehet panasszal élni, a panasztétel az intézkedés végrehajtását nem akadályozza. Az eszköznek a kerékbilincsre vonatkozó, e rendeletben foglalt szabályokkal ellentétes alkalmazása esetén a befizetett költségtérítést haladéktalanul vissza kell fizetni.

(2) A közterület-felügyelő az eszközt a költségtérítés megfizetése vagy a befizetésre szolgáló befizetési feladóvevény bemutatása után haladéktalanul köteles eltávolítani".

Az Ör. 3. §-a az alábbi, c) jelű ponttal egészíti ki az Ör. 3. rendelkezéseit. Eszerint a Fővárosi Közterület-felügyelet hatáskörébe tartozik továbbá:

"c) korlátozott várakozási övezetek területén a parkolás rendjének fenntartása érdekében az időtartam-korlátozást túllépő gépjármű elindulást gátló eszközzel (kerékbilincs) való felszerelése. Nem szerelhető fel ilyen eszköz a 38/1993. (XII. 27.) Főv. Kgy. számú rendelet 36. § (4) bekezdésében szabályozott esetekben".

2. A kerékbilincs önkormányzati rendeleti előírására való kifejezett felhatalmazást sem az Ötv., sem más törvény nem tartalmaz. Az Alkotmánybíróság azért az Ör. sérelmezett rendelkezései alkotmányosságának megítélésénél elsősorban azt vizsgálta, hogy a kerékbilincs használatának törvényi szabályozása mellett önkormányzati rendeleti szabályozás előírhatja-e a gépjármű elindulását gátló eszköz alkalmazását a törvényben foglaltaktól eltérő céllal és rendeltetéssel. A kerékbilincs mint a gépjármű közlekedésben való részvételét akadályozó eszköz használatáról ugyanis az Rtv. 45. § (2) bekezdése a közlekedésrendészeti intézkedések körében tartalmaz rendelkezést. Eszerint:

"Ha a közterületen szabálytalanul elhelyezett jármű baleseti veszélyt nem jelent, illetőleg, ha az a jármű biztonsága vagy bűncselekmény elkövetésének gyanúja miatt szükséges, rögzítésére a jármű elszállításáig vagy további intézkedésig kerékbilincs alkalmazható."

E törvény 100. § (1) bekezdés d) pontja pedig felhatalmazza a Kormányt, hogy rendeletben állapítsa meg "a kerékbilincs alkalmazására jogosult szervek körét, az alkalmazás feltételeit és különös eljárási szabályait". Az e tárgykörben kiadott Korm.r. - mint az Rtv. is - a rendőrség feladatairól rendelkezik. E jogszabályok előírásai nem utalnak arra, hogy más szerv jogosult-e a kerékbilincs használatára és nem is zárják ki ennek lehetőségét.

Az a körülmény, hogy sem az Rtv., sem Korm.r. nem adott felhatalmazást a közterület-felügyeletnek a kerékbilincs alkalmazására és ilyen rendelkezéssel az MT. r.-t sem egészítette ki, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör. alkotmányosságának megítélését érdemben nem érinti. E jogszabályok ugyanis - tárgykörüknél fogva - nem rendezik az önkormányzatoknak a közterület rendjének fenntartásával és a parkolásgazdálkodással kapcsolatos feladatait. Az Rtv. 2. § (2) bekezdés a) pontja utal ugyan arra, hogy "a rendőrség a feladatának ellátása során együttműködik ... a helyi önkormányzati szervekkel", e szervek azonban saját, más törvényekben és önkormányzati rendeletekben megállapított hatáskörükben és feladataik megvalósítása érdekében járnak el.

Az Ötv. 1. § (3) bekezdés első mondata alapján "a helyi önkormányzat - a törvény keretei között - önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket". E törvény 8. § (1) bekezdése a települési önkormányzat feladataként említi a helyi közszolgáltatások körében a helyi közutak és közterületek fenntartását, a 63/A. § idézett h) pontja pedig a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendje rendeleti szabályozására hatalmazza fel a fővárosi önkormányzatot.

Az Alkotmánybíróság szükségesnek tartja felhívni a figyelmet arra is, hogy a 958/H/1993. AB határozat (ABH 1994. 781, 784.) nem tekintette alkotmányellenesnek a közterületen elhelyezett (hagyott, tárolt) járművek nem a rendőrség által történő elszállítását szabályozó önkormányzati rendeleti előírást és rámutatott arra, hogy a közterületek rendjének fenntartását az önkormányzat mint helyi közügyet az Ötv. 16. § idézett (1) bekezdése alapján rendezheti.

A kerékbilincs alkalmazása és a gépjármű elszállítása - az Rtv.-ben jelzett feltételek szerint, e törvény alapján - közlekedésrendészeti intézkedésnek minősül, önkormányzati szabályozásuk pedig - az előbbiekben említett AB határozatban elbírált önkormányzati rendeletben, illetve az Ör.-ben - a közterület közlekedési célú használatának védelmét biztosítja.

3. Az Ör. felülvizsgálatára irányuló eljárásban az Alkotmánybíróság a kerékbilincs önkormányzati rendeleti szabályozását a szabad mozgáshoz és a tulajdonhoz való jog viszonyában is minősítette.

a) Az Alkotmány 58. § (1) bekezdése szerint: "Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén - törvényben meghatározott esetek kivételével - megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is". A 60/1993. (XII. 29.) AB határozat rámutatott arra, hogy "az Alkotmány a közlekedés szabadságát külön nem nevesíti, de a szabad mozgáshoz való jog magában foglalja a járművel és anélkül való helyváltoztatás, a közlekedés szabadságát is".

A várakozás (parkolás) a közúti közlekedés folyamatában megnyilvánuló esemény. Része, szükséges eleme a közlekedésnek. A gépjármű vezetője azonban a parkolóhely elfoglalásával egyidejűleg hallgatólagosan tudomásul veszi, a parkolási idő túllépésével pedig vállalja azt az Ör.-ben normatív formában meghatározott, a parkolóhelyeken pedig jelzőtáblán közölt hátrányt, miszerint a jelzett feltételek szerint a közterület-felügyelet a gépjárműre kerékbilincset szerel.

A Kötv. 3. § (1) bekezdés első mondata a közúti közlekedésben való részvételről a következőket írja elő. "A közúti közlekedésben mindenkinek joga van részt venni, a közutat és a közforgalom elől el nem zárt magánutat közlekedés céljából gyalogosként vagy - meghatározott feltételek teljesítése esetén - járművezetőként bárki igénybe veheti." E törvény 5. § (1) bekezdése pedig így rendelkezik.

"(1) Aki a közúti közlekedésben részt vesz, köteles:

a) a közúti forgalomra, valamint a közútnak és környezetének a védelmére vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket megtartani,

b) a közúti jelzések rendelkezéseinek eleget tenni, a forgalom irányítására jogosultak utasításait követni,

c) úgy közlekedni, hogy a személy- és vagyonbiztonságot ne veszélyeztesse, másokat közlekedésükben indokolatlanul ne akadályozzon és ne zavarjon."

Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, az alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Az Alkotmánybíróság azonban már több döntésében, így elvi jelleggel a 64/1991. (XII. 17.) határozatában - felhívta a figyelmet arra, hogy "nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is". (ABH 1991. 300)

A közlekedés szabadságához való jog a már jelzett és a Kötv. idézett szabályozásában is értékelt sajátosságainál fogva számos korlátozás, feltétel tiszteletben tartásával gyakorolható. A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II. 5.) KPM-BM együttes rendelet is számos, a közlekedőket érintő tiltást, korlátozást állapít meg. Az önkormányzatok pedig mint közút-kezelők a Kötv. 34. § (1) bekezdésében meghatározottak szerint kötelesek gondoskodni arról, hogy a közút a biztonságos közlekedésre alkalmas legyen, e § (2) bekezdése pedig - eltérő jogszabályi rendelkezés hiányában - az önkormányzat képviselőtestületét hatalmazza fel arra, hogy a közút forgalmi rendjét kialakítsa. A közút forgalmi rendjéhez kapcsolódik a parkolás rendezése is.

A Kötv. már idézett 5. § (1) bekezdésének a) pontja a közúti közlekedésben való részvétel jogához a közúti forgalomra vonatkozó jogszabályi rendelkezések megtartásának kötelességét kapcsolja. Az Alkotmány már idézett 44/A. § (2) bekezdése, valamint a Jat. 1. § (1) bekezdés g) pontja alapján a helyi önkormányzat rendelete is jogszabály, a Kötv. pedig nem korlátozza az alkalmazása vonatkozásában jogszabálynak minősülő jogforrások körét.

Az Ör. tehát a Kötv.-ben foglaltak, valamint az Ötv. 63/A. § idézett g) és h) pontjában meghatározottak együttes értelmezésével a közút forgalmi rendjét a parkolásgazdálkodással összefüggésben úgy rendezte, hogy a parkolás feltételeit is szabályozta. E feltételek között állapította meg a határozott időtartamú parkolásra vonatkozó rendelkezéseket és a meghatározott időtartamot meghaladó parkolás esetén a kerékbilincs alkalmazását.

b) A kerékbilincs alkalmazása a gépjármű tulajdonosának (üzemben tartójának, vezetőjének) a gépjárművel való szabad rendelkezési jogát, a gépjármű használatának jogát is érinti.

A használati, a birtoklási és a rendelkezési jog a tulajdonjog tartalmát adó, a tulajdonjoghoz tartozó részjogosítványok, amelyek a dolog feletti hatalmat és a dolog élvezetét jelentik. Az Alkotmánybíróság már több döntésében, elvi jelleggel a 7/1991. (II. 28.) AB határozatban rámutatott arra, hogy a tulajdonjoghoz kapcsolódó részjogosítványok korlátozása "csak akkor jár magának a tulajdonjognak, mint alkotmányos jognak a korlátozásával, így csak akkor alkotmányellenes, ha az elkerülhetetlen, tehát kényszerítő ok nélkül történik, továbbá, ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan". (ABH 1991. 26.)

Az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben arra is felhívta a figyelmet, hogy a tulajdonjog (és részjogosítványai) korlátozásának alkotmányosan elfogadható indoka lehet a korlátozás közérdekűsége. A közérdek és a tulajdonkorlátozás arányossága vizsgálatánál pedig az Alkotmánybíróság határozza meg azokat az ismérveket, amelyek a beavatkozás arányosságát eldöntik. [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993. 382.]

A közlekedés biztonsága (szervezettsége, folyamatossága) olyan alkotmányos védelmet igénylő közérdek, amely más, ugyancsak az Alkotmányban védeni rendelt értékek, így a polgárok élete, testi épsége és javai, valamint a környezet megóvását is szolgálja és amelynek megvalósulása érdekében a közútkezelő önkormányzat számos korlátozás elrendelésére jogosult. Így pl. jogosult a gépkocsiközlekedés elől elzárt övezetek kijelölésére, meghatározott településrészeken a sebességhatárok jelentős mértékű csökkentésére, vagy bizonyos övezetekben a maximális parkolási időtartam előírására.

E tárgykörök önkormányzati rendeleti szabályozását törvényi felhatalmazás teszi lehetővé. A korlátozó rendelkezések érvényesülését biztosító, az Ör.-ben előírt intézkedés alkalmazására pedig ugyancsak a törvényi felhatalmazásból fakadó önkormányzati feladatok ellátása érdekében és a jelzett közérdekből, az MT. r.-ben foglalt közhatalmi keretekben kerülhet sor.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör.-nek a kerékbilincs alkalmazását előíró rendelkezései nem korlátozzák aránytalanul sem a szabad mozgáshoz, sem a tulajdonhoz való jogot. A parkolás ugyanis - bár a vázoltak szerint a közlekedés folyamatához kapcsolódik - az Ötv. és a Kötv. említett felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben közbiztonsági, ezen belül közlekedésbiztonsági, közterület-védelmi és parkolásgazdálkodási összefüggésben egyaránt szabályozható. E szabályozás eszközei meghatározásánál az önkormányzat széles körű önállósággal rendelkezik.

A járművezető közlekedéshez való szabadságának lényeges tartalmát a vizsgált parkolási előírások nem érintik, a korlátozás jellege közérdekű, célja pedig a közrend és a közlekedés biztonsága, mint alkotmányos értékek védelme. A kerékbilincs alkalmazásának előírása a törvényi célok és feladatok megvalósításának indokolható eszköze. Az érintett jogok védelméhez fűződő alkotmányos érdek szempontjából a kerékbilincs mint a parkolási szabályok megsértését megvalósító járművezetőnek a közúti forgalomba való aktív részvételét (visszatérését) csak feltételesen és időlegesen korlátozó eszköz használatának szabályozása nem tekinthető aránytalannak.

4. A MT.r. 2. § (1) bekezdése a következőket írja elő. "(1) A felügyelet feladata különösen:

a) a főváros közterületi rendjére, vagy tisztaságára vonatkozó jogszabályok végrehajtásának ellenőrzése,

b) a főváros közterületi rendjét, vagy tisztaságát védő jogszabályokba ütköző cselekmények elkövetésének megelőzése, illetve meggátlása,

c) a főváros közterületein folytatott - engedélyhez kötött - tevékenységek (közterület-foglalás, építés, útburkolat bontás, árusítás stb.) szabályszerűségének ellenőrzése".

E. § (2) bekezdése pedig így rendelkezik. "A felügyelet mindezek érdekében intézkedéseket tesz, illetve kezdeményez, ha az intézkedés más szerv feladatkörébe vagy feladatkörébe is tartozik". Az Ötv. 63/A. § idézett g) pont utolsó fordulata végrehajtására alkotott Ör.3. meghatározza a fővárosi közterület-felügyelet feladatait. Az Ör. a közterület-felügyelőnek az e rendeletben megjelölt feladatait egészíti ki azzal, hogy a kerékbilincs használatára is feljogosítja a felügyeletet. A gépjármű elindulását gátló eszköz használata ugyanis a főváros közterületei rendjének, a közterület-használat szabályszerűségének és hatékonyságának védelmét biztosító intézkedés. A közterület-felügyelő tehát az Ör. sérelmezett rendelkezéseiben foglaltak szerint a korlátozott várakozási övezetben önállóan is jogosult a kerékbilincs alkalmazására, míg más esetben - a rendőrségnek az Rtv.-ben meghatározott hatáskörére tekintettel - az MT.r. 2. § idézett (2) bekezdése alapján csak kezdeményezheti a kerékbilincs használatát.

A kerékbilincs alkalmazása a vázoltak szerint jogi természetét tekintve az Rtv. és a Korm.r. rendelkezései alapján történő alkalmazásakor közlekedésrendészeti intézkedésnek minősül, a korlátozott várakozási övezetben való használata azonban közterületvédelmi-parkolásgazdálkodási intézkedés. Az ilyen intézkedés pedig nem tekinthető szabálysértési szankciónak, hanem a közterület-felügyelet feladatai körében megvalósuló intézkedés. Jellegét tekintve a már említett 958/H/1993. AB határozatban elbírált önkormányzati rendeletben szabályzott eljárásnak felel meg, amely lehetővé tette a közterületen engedély nélkül tárolt gépjárművek elszállítását. A hivatkozott határozata indokolásában az Alkotmánybíróság felhívta a figyelmet arra, hogy a helyi közügyek rendeleti szabályozására az önkormányzat az Ötv. 1. § (3) bekezdése, valamint 16. §-a értelmében törvényi felhatalmazás hiányában is jogosult, rendelete azonban nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabályok előírásaival. (ABH 1994. 784.)

Mivel a közterület rendjének védelme helyi közügynek minősül, e rend ellenőrzésére, fenntartására pedig a közterület-felügyeletnek hatásköre van, ezáltal a felügyelet feladatainak megállapítását az Ötv. a fővárosi közgyűlésre bízza. Az e feladatkörbe tartozó eljárásokat, módszereket pedig az e tárgyban alkotott önkormányzati rendeletek határozzák meg. Mindezek alapján nem tekinthető törvényellenesnek, hogy az Ör. kifejezett törvényi felhatalmazás hiányában írta elő a kerékbilincs parkolásgazdálkodási-közterületvédelmi intézkedéskénti alkalmazását.

5. Az indítványozó azt is kifogásolta, hogy az Ör. törvénysértő módon állapított meg hatósági hatáskört a közterület-felügyeletnek.

A Mt.r. már idézett rendelkezéseiből kitűnik, hogy a fővárosi közterület-felügyelet feladatai ellenőrzési és intézkedési jellegűek. A hatósági eljárásra, így az ellenőrzésre vonatkozó szabályokat az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) határozza meg. Az Áe. 3. § (2) bekezdése szerint államigazgatási szerven kívül más szervet csak törvény vagy kormányrendelet jogosíthat fel államigazgatási ügy intézésére, így hatósági ellenőrzésre. Mivel az Áe. alapján a közterület-felügyelet nem minősül államigazgatási szervnek, így hatósági hatáskör gyakorlására is csak törvény és kormányrendelet hatalmazhatja fel. A közterület rendjének védelmével összefüggő tárgykörökben a felügyelet számára kormányrendelet, a MT. r. állapít meg ellenőrzési és ehhez kapcsolódó intézkedési jogköröket, amelyeket az Ör. - kiegészítve az Ör.3. szabályozását - csupán nevesít. Az Ör. nem új eljárási formát határoz meg, hanem az Ötv. 63./A. § g) pontjában foglalt felhatalmazás alapján a közterület-felügyelet egyik feladataként jelöli meg a kerékbilincs alkalmazását is. Az MT.r. alapján a felügyeletnek - tevékenységi körében - ugyanis van intézkedési jogosultsága.

6. Az Alkotmánybíróság nem tartotta megalapozottnak azt az indítványozói hivatkozást sem, amely szerint a parkolási szabályszegőkkel szemben országosan egységes joghátrányok alkalmazhatók. Bár a közterület rendjének védelme az Ötv. említett 8. § (1) bekezdése szerint valamennyi helyi önkormányzat feladata, e törvény 63/A. §-a kizárólag a fővárosi önkormányzat számára állapít meg feladat- és hatásköröket, ezek között a parkolás és parkolásgazdálkodás, valamint a közterület-felügyelet feladatai rendeleti szabályozására irányuló felhatalmazást. Az MT. r. is - tárgya szerint - kifejezetten a fővárosi közterület-felügyeletről rendelkezik. Mindezekből tehát az következik, hogy a főváros parkolásgazdálkodási rendszere - a törvényi szabályozás és a fővárosi közgyűlésnek adott rendeletalkotási felhatalmazás alapján alkotott Ör.-ben - a fővárosi adottságokhoz igazodva alakítható.

7. A korlátozott várakozási övezet kialakításának alapvető célja az, hogy a fontos közintézmények gépkocsival való megközelítése viszonylag rövid, maximált időtartamú parkolással minél több személy számára megvalósítható legyen. Az Ör., az Ör.l., az Ör.2. és az Ör.3. ennek érdekében - az Ötv.-ben, a Kötv.-ben és a MT. r.-ben foglalt felhatalmazások alapján - állapította meg a főváros parkolási rendjét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, a közterület-használat és a közterület rendjét, valamint a közterület-felügyelet feladatait.

Mivel e felhatalmazás keretei között a fővárosi önkormányzat nem tulajdonosként, hanem a közhatalmi minőségben jár el, rendelete a kijelölt várakozási övezet korlátozott időtartamú használati rendje védelmében késztető eszköz alkalmazását is előírhatja. Az Ör.-ben megállapított intézkedés nem büntetés és nem tekinthető az egyes szabálysértésekről szóló 17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet 51/B. §-ában meghatározott szabálytalan parkolás miatti eljárásnak sem. A parkolási szabályok megtartására irányuló késztetés jellegzetes eszköze pénzügyi természetű ugyan, ennek hatékonyságát azonban a gépjármű elindulását gátló eszköz alkalmazása hivatott fokozni.

A parkolás, illetve annak szabályozása révén a jogalkotási felhatalmazással élő önkormányzati testület és a gépjármű használója között közjogi jogviszony jön létre. A parkolóhely üzemeltetője nem jogosult a kerékbilincs használatára, ez a jog a MT. r. alapján intézkedési jogkörrel rendelkező és az Ör. által felhatalmazott közterület-felügyelőt illeti meg.

A vázoltak alapján az Alkotmánybíróság a kerékbilincs használatának az Ör.-ben foglalt szabályozását nem tekintette törvényellenesnek, sem alkotmányellenesnek, ezért a kezdeményezést a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően elutasította.

Budapest, 1996. december 17.

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró