56/1996. (XII. 12.) AB határozat

a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 63/C. § (3) bekezdése, 64. § (5) bekezdése, 64/B. § a) pontja és 67. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasítja.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Indítványozó a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénynek (a továbbiakban: Ötv.) az 1994. évi LXIII. törvénnyel megállapított 63/C. § (3) bekezdése, 64. § (5) bekezdése, 64/B. § a) pontja és 67. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Jogi álláspontja szerint az Ötv. vitatott szabályai ellentétesek az Alkotmány 42. §-ában, 43. § (1)-(2) bekezdésében, valamint a 44/A. §-ában foglalt rendelkezésekkel.

Az Ötv. 63/C. §-ának (3) bekezdése, valamint 64. §-ának (5) bekezdése - az Alkotmány 42. §-ával és 43. §-ának (1) bekezdésével ellentétben - alárendeli a fővárosi kerületi önkormányzatokat a fővárosi önkormányzatnak, és olyan társadalmi viszonyok szabályozására ad felhatalmazást a fővárosi közgyűlésnek, amelyek az Alkotmány 43. §-ának (2) bekezdése alapján törvényhozási tárgynak minősülnek.

Az Ötv. 64/B. §-ának a) pontja, amely a fővárosi önkormányzat kizárólagos bevételeként jelöli meg az igazgatási és közművelődési feladatokra biztosított normatív központi hozzájárulást - mivel a kerületi önkormányzatok is látnak el igazgatási és közművelődési feladatokat - sérti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének c) pontjában szabályozott önkormányzati alapjogot és egyúttal az önkormányzati alapjogok egyenlőségének az Alkotmány 43. § (1) bekezdése által kimondott elvét.

Ugyancsak alkotmányellenesnek ítéli az indítványozó az Ötv. 67. §-ának (3) bekezdését, amely lehetőséget ad arra, hogy törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján a fővárosi közgyűlés rendeletében egyes államigazgatási hatósági ügyfajták intézésére több kerületre, illetőleg a főváros egészére kiterjedő társulás létrehozását rendelje el. Az indítványban kifejtettek szerint ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének e) és h) pontjában biztosított önkormányzati alapjogokat, nevezetesen a szervezetalakítás és a társulás szabadságát.

Indítványozó kifejti azt is, hogy bár az Alkotmány 44/C. §-a értelmében az önkormányzatok alapjogai kétharmados szavazataránnyal elfogadott törvénnyel korlátozhatók, ennek ellenére álláspontja szerint a vitatott rendelkezések alkotmányellenesek, mert

- nem az önkormányzatok alapjogait általában, hanem csak az önkormányzatok egy szűk körének, nevezetesen a fővárosi kerületi önkormányzatoknak az alapjogait korlátozza a törvény;

- nem más, jogállamban elismert jog érdekében korlátozza törvény az önkormányzatok alapjogait, hanem pusztán közigazgatási szakmai-politikai megfontolások alapján;

- mert nagymértékben, a működési feltételeket meghatározó gazdasági önállóság tekintetében korlátozza az kerületi önkormányzatok alapjogait. "Ha ugyanis az Alkotmány 44/C. §-ában adott felhatalmazással élve a törvényalkotó ésszerűtlen mértékben korlátozza az önkormányzatok alapjogait, szélsőséges esetben az Alkotmány 44/A. §-ának egésze hatályát vesztheti, anélkül, hogy alkotmánymódosításra került volna sor."

II.

Az indítvány nem megalapozott.

Az Alkotmány 42. §-a kimondja, hogy a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzáshoz való jog. Az Alkotmány e §-ában egyúttal definiálja is a helyi önkormányzást, ami ezen alkotmányi meghatározás szerint a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló intézését, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlását jelenti. A választópolgárok ezt a helyi önkormányzáshoz való jogukat a 44. § (1) bekezdése alapján az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.

Az Alkotmány a helyi önkormányzatokra vonatkozóan azokat, a minden önkormányzatra irányadó, alapvető garanciális szabályokat tartalmazza, amelyek a helyi önkormányzatok autonómiájának alkotmányos védelmét hivatottak biztosítani. Nem szabályozza a helyi önkormányzatok típusait, a helyi önkormányzatok egyes típusainak jogállását, így nem tartalmaz rendelkezéseket arra nézve sem, hogy a helyi önkormányzás körébe tartozó feladatok, hatáskörök miként oszlanak meg a települési önkormányzatok és a megyei önkormányzatok között, a fővárosban a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok között. A helyi önkormányzatokra vonatkozó további szabályok megalkotását a törvényhozásra bízza. A 43. §-ának (2) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. 44/C. §-ában pedig kimondja, hogy a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához, az önkormányzati alapjogok korlátozásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

A törvényhozó - az Alkotmány keretei között - a helyi önkormányzatok jogállásának, az önkormányzatokat megillető jogok és kötelezettségek szabályozása, a helyi önkormányzás körébe tartozó feladat- és hatásköröknek az önkormányzatok egyes típusai közötti megosztása során széles döntési szabadsággal rendelkezik. E döntési szabadsága keretében gazdasági, közigazgatási szakmai-politikai szempontokat is mérlegelhet. A törvényhozó döntési szabadságának a helyi önkormányzatok számára az Alkotmány 44/A. §-ában meghatározott önkormányzati alapjogok szabnak korlátot.

A helyi önkormányzatok jogállását, a helyi önkormányzatok típusait és a helyi önkormányzás körébe tartozó feladatok és hatáskörök megosztását a helyi önkormányzatok egyes típusai között az Alkotmány 44/C. §-a alapján megalkotott Ötv. szabályozza. A főváros önkormányzati rendszerét a fővárosi és a kerületi önkormányzatok jogállását, feladat- és hatáskörét az Ötv.-nek az 1994. évi LXIII. törvénnyel megállapított VII. fejezete határozza meg.

Az Ötv. e fejezetében foglaltak alapján a feladat- és hatásköröknek a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti megosztása alapvetően eltér a települési önkormányzatok és a megyei önkormányzatok közötti feladat- és hatáskörmegosztástól, ebből következően a fővárosi és kerületi önkormányzatok jogállása is különbözik más helyi önkormányzatok jogállásától. Ez a jogállásbeli különbségtétel a fővárosnak az országban betöltött különleges helyzetéből, valamint abból a tényből következik, hogy a főváros egésze alkot egy természetes földrajzi egységet, egy települést. A fővárosnak ez a sajátos helyzete tükröződik az Alkotmány 42. §-ában is, amikor a helyi önkormányzáshoz való jog meghatározása során a települések között és egy egységhez tartozóként említi a fövárost és kerületeit. A főváros egy település, amelyen belül - a település nagyságára, funkcióira tekintettel - több önkormányzat, kétszintű önkormányzati rendszer működik, amelyre a települési és megyei önkormányzatok közötti feladat- és hatáskörmegosztás elveit analóg módon alkalmazni nem lehet. Vannak ugyanis olyan települési önkormányzati feladat- és hatáskörök, amelyek amiatt, mert a főváros egészét, illetőleg több kerületet érintenek, nem utalhatók a kerületi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe, ezért a törvény a más települések esetén a települési önkormányzatot megillető feladat- és hatásköröket is meg kell, hogy ossza a főváros és a kerületek önkormányzatai között. Erre tekintettel az Ötv. 63. §-ának (1) bekezdésében mind a fővárosi, mind a kerületi önkormányzatokat települési önkormányzatként határozza meg, amelyek azonban törvényben meghatározott önálló feladat- és hatáskörrel rendelkeznek. Ennek a szabályozásnak az eredményeként a fővárosi kerületi önkormányzatok jogállása eltér más települési önkormányzatokétól, más települési önkormányzatnál korlátozottabb feladat- és hatáskörökkel rendelkeznek. Az Ötv. az Alkotmány 42. §-ával összhangban alakította ki a főváros kétszintű települési önkormányzati rendszerét, ezért téves indítványozónak az a szemléletmódja, amellyel a fővárosi és a kerületi önkormányzatok viszonyának törvényi szabályozásán a megyei és a települési önkormányzatok közötti feladat- és hatáskörmegosztás elveit kéri számon.

A helyi önkormányzás körébe tartozó feladat- és hatásköröknek a főváros kétszintű települési önkormányzati rendszeréből következő sajátos megosztása mellett, a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok önálló feladat- és hatáskörű önkormányzatok, amelyek mindegyikét egyenlően megilletik Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott önkormányzati alapjogok.

Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét. [pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 68-73.; 57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316., 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 396.] E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek.

Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében meghatározott hatáskörcsoportok, önkormányzati alapjogok egy, az állam közhatalmi szervezeti rendszerén belül elhelyezkedő, Alkotmányban szabályozott szervtípus autonómiáját hivatottak garantálni. Így az önkormányzati alapjogokat az Alkotmány nem részesíti a XII. fejezetben szabályozott - az egyén autonómiájának alkotmányos garanciáit jelentő - alapvető jogokat megillető, azokkal azonos alapjogi védelemben. Így az önkormányzati alapjogok korlátozásával szemben nem alkotmányossági követelmény az, hogy arra valamely alkotmányos jog érvényesítése, valamely alkotmányos cél érdekében szükségszerűen és azzal arányosan kerüljön sor.

Az Alkotmány 43. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy az önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. §-ában szabályozott alapjogai egyenlőek, a kötelezettségeik azonban eltérőek lehetnek, s ezzel maga ad lehetőséget arra, hogy a helyi önkormányzatok egyes típusai esetén a törvény eltérően rendelkezzen a helyi önkormányzás körébe tartozó feladat- és hatáskörök megosztásáról. Az alapjogok egyenlőségének követelménye azt jelenti, hogy a törvény a helyi önkormányzatok minden típusa számára köteles biztosítani a 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok gyakorlását, azt, hogy minden önkormányzat önálló felelősséggel dönthessen az alapjogok körébe tartozó ügyeiben. Nem sérti az alapjogok egyenlőségének követelményét az, ha az alapjogok tartalmát adó hatáskörcsoporton belül egyes hatáskörök gyakorlását a törvény korlátozza, egészen addig, míg a korlátozás az önkormányzati alapjog kiüresedéséhez nem vezet, lehetetlenné nem teszi azt, hogy az önkormányzat önálló felelősséggel döntsön az alapjog lényeges tartalmát jelentő hatáskörökben. Mindezek alapján megállapítható, önmagában az, hogy a jelenlevő képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény nem valamennyi helyi önkormányzatra, hanem csak az önkormányzatok egy meghatározott típusára nézve állapít meg az alapjogok tartalmát is érintő hatásköri korlátozásokat, nem sérti az önkormányzati alapjogok egyenlőségének az Alkotmány 43. §-ának (1) bekezdésében meghatározott követelményét.

2. Indítványozó lényegében ugyanazon indokok alapján emel alkotmányossági kifogást az Ötv. 63/C. §-ának (3) bekezdésében, valamint 64. §-ának (5) bekezdésében foglalt rendelkezések ellen.

Az Ötv. 63/C. §-ának (3) bekezdése felhatalmazást ad a fővárosi közgyűlés számára, hogy rendeletében szabályozza a főváros általános rendezési terve, a kerületi alaptervek és részletes rendezési tervek összhangjához szükséges követelményeket, arra, hogy e rendeletében meghatározza, hogy a tervezési folyamatban a kerületi és a fővárosi önkormányzatot mely estekben illeti meg véleményezési, egyetértési jog és mely estekben kötelező a kölcsönös tájékoztatási, illetve tervezési együttműködés.

Ugyancsak jogalkotási felhatalmazást tartalmaz a 64. § (5) bekezdése, amely kimondja, hogy a törvény alapján a fővárosi és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételeknek a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti megosztását a fővárosi közgyűlés rendeletében a kerületi képviselő-testületek véleményének kikérésével határozza meg.

Indítványozó álláspontja szerint e szabályok a kerületi önkormányzatokat alárendelik a fővárosi önkormányzatnak és ez sérti azt az Alkotmány 42. §-ából és 43. §-ának (1) bekezdéséből levezethető alkotmányos elvet, amely szerint a helyi önkormányzatok, így a fővárosi és a kerületi önkormányzatok is, mellérendeltségi viszonyban állnak egymással, a fővárosi és a kerületi önkormányzatok kapcsolatai nem lehetnek alá-, fölérendeltségi jellegűek. Az Alkotmány 43. § (1) bekezdése kimondja, hogy a helyi önkormányzatok önkormányzati alapjogai egyenlőek. Az egyenlőség kizárja a helyi önkormányzatok, így a fővárosi és a kerületi önkormányzatok között szervezeti értelemben vett függőségi, alá-, fölérendeltségi viszony kialakítását. Erre tekintettel a fővárosi és a kerületi önkormányzatok törvényben, az Ötv. VII. fejezetében meghatározott, illetőleg más törvényekben egymástól elválasztott feladat- és hatáskörrel rendelkeznek. E feladatmegosztás során az Ötv. 63/A. §-a meghatározza azokat az önkormányzati feladat- és hatásköröket, amelyeket a fővárosi önkormányzat a főváros egész területére nézve köteles ellátni. E feladatok ellátásához biztosít jogi eszközöket az Ötv. vitatott 63/C. §-ának (3) bekezdése, valamint 64. §-ának (5) bekezdése. Az Ötv. e rendelkezései jogalkotási felhatalmazást tartalmaznak, meghatározott szabályozási tárgyak tekintetében rendeletalkotási jogkörrel ruházzák fel a fővárosi közgyűlést. A jogszabályok - így az önkormányzatok rendeletei is - az állami szervek közhatalom birtokában kibocsátott normatív aktusai, kötelező erejük alapja az állami közhatalom. Abból, hogy valamely állami szerv felhatalmazással rendelkezik arra, hogy jogszabályban, a jogszabály címzettjeire nézve kötelező módon szabályozzon társadalmi viszonyokat, nem következik az, hogy a jogszabály címzettjei alá vannak rendelve a jogalkotónak. A jogalkotó hatáskör gyakorlására való felhatalmazás nem teremt szervezeti értelemben hierarchikus viszonyt a jogalkotó és az általa kibocsátott jogszabály címzettjei között.

Nem helytálló indítványozónak az az álláspontja sem, hogy e rendelkezések alapján a fővárosi közgyűlés az Alkotmány 43. § (2) bekezdése által megállapított kizárólagos törvényhozási tárgyak körében kapott felhatalmazást rendeletalkotásra.

Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény állapítja meg.

A fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokat a fővárosi településrendezésben megillető jogokat és kötelezettségeket az Ötv. 63/A. §-ának a) pontja, valamint 63/C. §-a szabályozza. E rendelkezések alapján a főváros egységes településpolitikájának biztosítása érdekében a főváros általános rendezési tervének meghatározása - a Kormány és a kerületi képviselő-testületek véleményének kikérésével - a fővárosi közgyűlés hatáskörébe tartozik, a kerületi önkormányzat az általános rendezési terv keretei között kerületi alaptervet és kerületi részletes rendezési tervet készít. Az Ötv. ezen rendelkezései szerint kerületi alaptervnek és a kerületei részletes rendezési terveknek összhangban kell állnia a fővárosi általános rendezési tervvel. Az Ötv. alapján tehát a rendezési tervezés során a fővárosi önkormányzatokat együttműködési kötelezettség terheli, a tervek összhangjának biztosítása az általános rendezési terv megalkotására jogosult fővárosi önkormányzat feladata. Az Ötv. e törvényi kötelezettség teljesítése, az együttműködés spontaneitásának elkerülése érdekében - annak érdekében, hogy az érdekegyeztetés ne a fővárosi önkormányzat esetenkénti, aktuális gazdasági, politikai érdekeitől függjön -, a kerületi önkormányzati érdekek érvényesítésének garanciájaként írja elő a fővárosi közgyűlés számára, hogy rendeletében a kerületi önkormányzatok számára előre kiszámítható, normatív módon határozza meg a tervek összhangjához szükséges követelményeket, és az önkormányzatok közötti együttműködés formáit, eszközeit. Az Ötv. 63/C. § (3) bekezdése tehát nem arra ad jogot a fővárosi közgyűlésnek, hogy a törvényi szabályozáshoz képest új jogot, vagy kötelezettséget állapítson meg a fővárosi kerületi önkormányzatok számára, hanem arra kötelezi az fővárosi közgyűlést, hogy garanciális okokból jogszabályban határozza meg a rendezési tervezés törvényben előírt koordinációjának követelményeit és formáit.

Hasonlóképpen nem állapítható meg a 64. § (5) bekezdésének alkotmányellenessége sem azon az alapon, hogy az kizárólagos törvényhozási tárgy körében ad felhatalmazást a fővárosi közgyűlésnek rendeletalkotásra. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének c) pontja kimondja, hogy az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül. Az Ötv. 64-64/C. §-ai az önkormányzati feladat- és hatásköröknek a fővárosi és a kerületi önkormányzatok közötti sajátos megosztásához igazodóan alakították ki a bevételi források fővárosi és kerületi önkormányzatok közötti megosztásának rendjét. Az Ötv. e rendelkezései a bevételek négy csoportját különböztetik meg. Az első csoportba azok a - 64. § (3) bekezdésében meghatározott - bevételek tartoznak, amelyek a fővárosban működő önkormányzatokat - a fővárosi és a kerületi önkormányzatokat egyaránt - önállóan és közvetlenül illetik meg. A második csoportban - a 64. § (4) bekezdésében - a fővárosi és kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek kerültek meghatározásra. A harmadik csoportban - a 64/A. §-ban - a kerületi önkormányzatok kizárólagos bevételeit, a negyedik csoportban pedig - a 64/B. § alapján - a fővárosi önkormányzatot kizárólagosan megillető bevételek körét határozza meg a törvény. A fővárost és a kerületeket megosztottan megillető bevételek szabályozásával a főváros egységes településpolitikájának biztosítása, a főváros városfejlesztési és városrehabilitációs programjának meghatározása és érvényesítése érdekében a fővárosi önkormányzat számára, az Ötv. 63/A. §-ában meghatározott koordinációs feladatok ellátásához biztosít gazdasági és jogi eszközöket az Ötv. 64. §-ának (4)-(6) bekezdése. A 64. § (5)-(6) bekezdésében az Ötv. által a fővárosi közgyűlésnek adott jogalkotási felhatalmazás a fővárosi önkormányzat törvényben megállapított feladatainak ellátásához, az Ötv. és a költségvetési törvény által meghatározott bevételi források feletti rendelkezés módját szabályozza. Ennek megfelelően, az Ötv.-nek indítványozó által kifogásolt 64. § (5) bekezdésében szabályozott rendeletalkotási jogkör nem tekinthető az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében meghatározott, kizárólagos törvényhozási tárgykörben adott felhatalmazásnak. A felhatalmazás - az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével összhangban - törvényben meghatározott feladatainak ellátása érdekében, feladatkörében jogosítja fel a fővárosi közgyűlést a rendeletalkotásra.

3. Az Ötv. 64/B. §-ának a) pontja alapján a fővárosi önkormányzat kizárólagos bevételei közé tartozik "a normatív központi hozzájárulás igazgatási és közművelődési feladatokra". Indítványozó álláspontja szerint - mivel a kerületi önkormányzatok is látnak el igazgatási és közművelődési feladatokat - az igazgatási és közművelődési feladatokra biztosított normatív központi hozzájárulásnak a fővárosi önkormányzat kizárólagos bevételei közé sorolása sérti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában szabályozott önkormányzati alapjogot, s ezáltal az önkormányzatok alapjogainak az Alkotmány 43. § (1) bekezdésében megfogalmazott egyenlőségét.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ötv. vitatott szabálya nem sérti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott önkormányzati alapjogot. Ez az önkormányzati alapjog arra biztosít alkotmányos garanciát a helyi önkormányzat számára, hogy ha törvény kötelezően ellátandó feladatot ír elő - s ezzel korlátozza feladatellátási autonómiáját -, a törvényhozó gondoskodjék a feladat ellátásához szükséges anyagi eszközökről. Az Alkotmány e rendelkezéséből a törvényhozó számára az a kötelezettség származik, hogy a helyi önkormányzatok számára törvényben előírt, kötelezően ellátandó feladatok ellátásához - megfelelő saját bevételi források, illetőleg e feladatokkal arányban álló állami támogatás meghatározásával - köteles gondoskodni a szükséges pénzeszközökről. Az Alkotmány e rendelkezése alapján az Országgyűlés szabadon dönt arról, hogy miként gondoskodik a törvényben előírt feladatok ellátásának anyagi fedezetéről. A helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet az Országgyűlés a saját bevételi források és a központi költségvetési hozzájárulások - törvényben, az Ötv.-ben, a kötelező feladatot előíró ágazati törvényekben, valamint a költségvetési törvényben meghatározott - komplex rendszerén keresztül biztosítja. A normatív központi hozzájárulás és ezen belül is az igazgatási és közművelődési feladatokra megállapított normatív központi hozzájárulás a helyi önkormányzatok költségvetési finanszírozásának csak egyik módja, az Ötv. 84. § (2) bekezdése alapján olyan önkormányzati bevételi forrás, amely felhasználásra vonatkozó kötelezettség nélkül illeti meg az önkormányzatot. A normatív központi hozzájárulás tehát nem feladatot finanszíroz, hanem a központi támogatás elosztásának az eszköze. Így önmagában az, hogy az Ötv. a fővárosi önkormányzat kizárólagos bevételeként jelöli meg az igazgatási és közművelődési feladatokra megállapított normatív központi hozzájárulást, - amíg az Országyűlés más módon gondoskodik a kerületi önkormányzat kötelező feladatainak ellátásához szükséges pénzügyi eszközökről - nem eredményezi az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában szabályozott önkormányzati alapjog sérelmét.

4. Nem jelenti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott önkormányzati alapjogok alkotmányellenes korlátozását az Ötv. 67. §-ának (3) bekezdésében foglalt rendelkezés sem. Az Ötv. 67. § (3) bekezdése a következő szabályt tartalmazza:

"(3) Törvény vagy kormányrendelet felhatalmazása alapján a közgyűlés rendeletében több kerületre, illetőleg a főváros egészére kiterjedő társulás létrehozását kötelezővé teheti egyes államigazgatási ügyfajták intézésére; elrendelheti egyes hivatali szolgáltatások (pl. ügyfélszolgálati irodák, egymenetes és rövidített határidejű ügyintézés) egységes és összehangolt ellátását."

Az Ötv.-nek ez a rendelkezése felhatalmazást ad a fővárosi közgyűlésnek arra, hogy - törvényben, illetőleg kormányrendeletben meghatározott esetekben - rendeletében egyes államigazgatási hatósági ügyek intézésére hatósági igazgatási társulás létrehozását kötelezően előírja, illetőleg elrendelje egyes hivatali szolgáltatások egységes és összehangolt ellátását.

Indítványozó álláspontja szerint ez a fővárosi közgyűlésnek adott felhatalmazás sérti a helyi önkormányzat számára az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontjában szervezetének és működési rendjének kialakítására, valamint h) pontjában társulás létrehozására biztosított autonómiáját.

Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott önkormányzati alapjogok a helyi önkormányzatokat a helyi önkormányzás körében megillető autonómia alkotmányos garanciáit szabályozzák. Azonban az Alkotmány 44/B. § (2)-(3) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján a helyi önkormányzat szerveinek hatáskörébe utalt államigazgatási feladat- és hatáskörök gyakorlása nem tartozik a helyi önkormányzás körébe. Az államigazgatási hatósági jogkörök gyakorlása során a helyi önkormányzatok szervei (a jegyző, főjegyző, a polgármester, a megyei közgyűlés elnöke a megyei jogú város kerületi hivatalának elöljárója, illetőleg a polgármesteri hivatal hatáskörrel felruházott ügyintézője) az állam központi szervei által alkotott jogszabályok érvényesítését szolgáló hatósági jogalkalmazó tevékenységet végeznek. Az államigazgatási feladatok ellátása - az Ötv. 95. § d) pontja alapján - akkor is a Kormány irányítása alatt áll, ha ellátásukat törvény vagy kormányrendelet a helyi önkormányzati szervek feladat- és hatáskörébe utalja.

E hatáskörükben az önkormányzat szervei nincsenek alárendelve a képviselő-testületnek. A képviselő-testület a hatáskörrel felruházott tisztségviselőjétől, köztisztviselőjétől a hatáskört nem vonhatja el, e hatásköreik gyakorlására utasítást nem adhat, nem jogosult hatósági határozataik felülvizsgálatára. Az önkormányzat szervei által gyakorolt államigazgatási hatósági jogkörök tekintetében a felettes szerveket - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény alapján - megillető jogokat államigazgatási szerv, a megyei közigazgatási hivatal vagy valamely dekoncentrált államigazgatási szerv gyakorolja. Ezen államigazgatási szervek hatáskörébe tartozik a döntések ellen benyújtott fellebbezés elbírálása is. A képviselő-testület önkormányzati feladat- és hatáskörébe csak az e tevékenység gyakorlásához szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltételek biztosítása tartozik. Az államigazgatási hatósági tevékenység során a jogalkalmazó nem települési érdekek, településpolitikai mérlegelés, hanem a jogszabályok, jogszabályban meghatározott szakmai szempontok szerint dönt. A jogalkalmazás szakszerűségének és a jogalkalmazási gyakorlat egységességének biztosítása megkívánja, hogy jogszabályok a hatósági tevékenység szervezeti és személyzeti feltételeivel kapcsolatos követelményeket is előírjanak. Így az államigazgatási hatósági tevékenység feltételeinek biztosítása körében korlátozottabb a képviselő-testületek önállósága is, mint a helyi önkormányzás körébe tartozó ügyek személyi és szervezeti feltételeinek kialakításában. Mindezekre, valamint arra tekintettel, hogy az Ötv. 67. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás, csak az államigazgatási ügyek törvény vagy kormányrendelet által meghatározott körében teszi lehetővé azt, hogy a fővárosi önkormányzat rendeletével korlátozza a kerületi önkormányzat társulási szabadságát, és a kerületi önkormányzatot szervezeti és működési rendjének meghatározásában megillető döntési autonómiát, nem jelenti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) és h) pontjában szabályozott önkormányzati alapjogok alkotmányellenes korlátozását. Nem korlátozza a kerületi önkormányzat képviselő-testületét abban, hogy a helyi önkormányzás körében önálló felelősséggel döntsön szervezeti és működési rendjének alakításáról, és önkormányzati feladatainak ellátása érdekében szabadon társuljon más önkormányzat képviselő-testületével.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ötv.-nek az indítványozó által kifogásolt rendelkezései nem ellentétesek az Alkotmány 43. §-ában foglaltakkal és nem sértik a fővárosi kerületi önkormányzatok számára az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c), e) és h) pontjaiban biztosított önkormányzati alapjogokat, ezért az indítványt elutasította.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1049/B/1994.