590/B/2007. AB határozat
az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról rendelkező 2006. évi LXV. törvény 1. § (6) bekezdése alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról rendelkező 2006. évi LXV. törvény 1. § (6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítvány az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról rendelkező 2006. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Áhtm.) 1. § (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az indítvány benyújtását követően a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló 2008. évi CV. törvény 48. § (1) bekezdése az Áhtm. 1. §-át új (3) bekezdéssel egészítette ki, és az eredeti (3)-(6) bekezdések számozását (4)-(7) bekezdésre változtatta. Mindebből értelemszerűen következően az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot az Áhtm. 1. § (6) bekezdése tekintetében végezte el.
Az indítványozók által támadott Áhtm. 2008. augusztus 24. napjával hatályon kívül helyezte a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvénynek (a továbbiakban: Ptk.) a közalapítványokra vonatkozó rendelkezéseit, és a törvény hatálybalépése előtt bejegyzett közalapítványokra vonatkozóan - meghatározott eltérésekkel - az alapítványokra vonatkozó rendelkezések alkalmazását rendelte el. Ilyen eltérő rendelkezésként írja elő azt, hogy a közalapítványt a bíróság nemperes eljárásban akkor is megszünteti, ha az alapító ezt arra hivatkozással kéri, hogy a közfeladat ellátásának biztosítása más módon vagy más szervezeti keretben hatékonyabban megvalósítható. Ebben az esetben az alapító köteles a megszűnt közalapítvány vagyonát annak céljához hasonló célra fordítani, és erről a nyilvánosságot megfelelően tájékoztatni. E kötelezettségének teljesítése során az alapító a megszűnt közalapítvány jogi személyiséggel rendelkező szervezeti egységét saját alapítású költségvetési szervvé is átalakíthatja. Az Áhtm.-nek az indítvány által támadott szabálya szerint a fenti rendelkezéseket kell alkalmazni az olyan alapítványok esetében is, amelyeket az Országgyűlés, a Kormány, a minisztérium, vagy a helyi önkormányzat 1994. január 1-je (vagyis a közalapítvány intézményét a Ptk.-ba beiktató 1993. évi XCII. törvény hatálybalépése) előtt alapított, és a törvény (az Áhtm.) hatálybalépésekor még ebben a formában működik.
Az indítványozók álláspontja szerint a támadott rendelkezés sérti a tulajdonhoz való jogot azáltal, hogy az alapítvány vagyonával való rendelkezésre - a közalapítványokkal azonos módon - az alapítót is feljogosítja, miáltal a közérdekkel arányban nem álló módon korlátozta az alapítvány tulajdonjogát. Ezt különösen abban a körben tartják alkotmányellenesnek, amelyben ez a korlátozás a közpénzből alapított alapítványnak az államháztartás alrendszerén kívüli forrásból származó vagyonát, és - esetleg -ez utóbbi tetemes hozadékát is minden megkülönböztetés nélkül, a közpénzekkel azonos módon érinti. Az alkotmányellenességet illetően hivatkozik az indítvány a 4/2004. (II. 20.) AB határozatra, amely a közalapítványok pénzeszközeinek kötelező kincstári számlavezetését találta alkotmányellenesnek.
Az indítvány szerint az Áhtm. támadott rendelkezése azáltal, hogy a közalapítvány intézményi szabályainak alkalmazását kiterjeszti az egyes alapítványokra is, megvalósítja a jogalkotói hatalommal való visszaélést, mivel a közalapítvány közfunkciót megvalósító jellegét kifejező és közpénzügyi, államháztartási megkötöttségét szolgáló szabályt (jogintézményt) emel át a tisztán magánjogi jellegű, magánjogi kapcsolatokat szabályozó alapítványi jogba. Az indítványozók álláspontja szerint "a közalapítvány intézményi szabályainak ilyen - minden distinkció nélküli - kiterjesztése kifejezetten visszaélésszerű, amely a jogállamiság alkotmányos követelményébe ütközik, és a sérelmezett rendelkezés megsemmisítésére ad alapot".
Végezetül az Áhtm. támadott rendelkezésével összefüggésben a diszkrimináció alkotmányos tilalmának sérelmét is állítja az indítvány. Érvelése szerint az alapítványok között azok alapítói szerinti különbségtétel alkotmányosan nem indokolt, pusztán azért, mert valamely alapítványnak alapítója maga a kormány vagy valamely más kormányzati szerv, illetve a helyi önkormányzat volt, kellő súlyú alkotmányos indok nélkül nem vonható más, adott esetben a közalapítványokra vonatkozó szabályozás alá.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. Az Áhtm. vizsgált szabályai:
"1. §
(...)
(3) Ha törvény vagy önkormányzati rendelet eltérően nem rendelkezik, kötelező egy éven belül kezdeményezni a megszüntetést, ha a közalapítvány vagyonán belül az államháztartáson kívüli eredetű bevétel - így különösen: juttatás, adomány - aránya (a működés megkezdésének évét nem számítva) két éven át 80% alatti.
(4) A közalapítványt - az alapítványra vonatkozó rendelkezéseken túlmenően - a bíróság nemperes eljárásban akkor is megszünteti, ha az alapító ezt arra hivatkozással kéri, hogy a közfeladat ellátásának biztosítása más módon vagy más szervezeti keretben hatékonyabban megvalósítható.
(5) A közalapítvány megszűnése esetén az alapító köteles a megszűnt közalapítvány vagyonát - a hitelezők kielégítése után - a megszűnt közalapítvány céljához hasonló célra fordítani, és erről a nyilvánosságot megfelelően tájékoztatni. E kötelezettsége teljesítése során az alapító a megszűnt közalapítvány jogi személyiséggel rendelkező szervezeti egységét saját alapítású költségvetési szervvé alakíthatja át a költségvetési szerv alapítására vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával. Ennek során azonban gondoskodnia kell annak a jogszabálynak a kiadásáról, amely tartalmazza a jogutódlással kapcsolatos és mindazon rendelkezéseket, amelyek a közalapítvány bírósági nyilvántartásból való törlésének napjával azonos fordulónapon az érintett jogi személy további működésének folyamatosságát megfelelően biztosítják.
(6) A (3)-(5) bekezdésben foglaltakat az olyan alapítvány esetében is alkalmazni kell, amelyet az Országgyűlés, a Kormány, a minisztérium (miniszter), az országos hatáskörű szerv (vezetője) vagy a helyi önkormányzat (képviselő-testülete) önállóan vagy a felsoroltak bármelyikével közösen 1994. január 1-je előtt alapított, és e törvény hatálybalépésekor még ebben a formában működik."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Áhtm. indítvány által támadott 1. § (6) bekezdése az alapítványok egy meghatározott körére rendeli alkalmazni a (3)-(5) bekezdésekben meghatározott, a közalapítványok megszüntetésére vonatkozó szabályait. Nem helytálló tehát az indítvány azon kitétele, miszerint a közalapítvány szabályait az alkotmányellenesnek tartott rendelkezés "minden distinkció nélkül" terjesztené ki általában az alapítványokra. Hatályát illetően a jogszabályhely jelentős korlátozásokat fogalmaz meg. Csak olyan alapítvány jöhet szóba, amelyet 1994. január 1-je előtt, tehát a közalapítványokat intézményesítő Ptk. módosítást megelőzően olyan szervezetek alapítottak, amelyek ezt követően már csak közalapítvány létrehozására voltak jogosultak, továbbá a szóbanforgó alapítvány 2006. augusztusában (az Áhtm. hatálybaléptekor) is ilyen formában működik, vagyis időközben nem alakult át közalapítvánnyá. Tehát a rendelkezés csak azon civil alapítványokat érinti, amelyeket az Országgyűlés, a Kormány, a minisztérium (miniszter), az országos hatáskörű szerv (vezetője) vagy a helyi önkormányzat (képviselő-testülete) önállóan vagy a felsoroltak bármelyikével közösen 1994. január 1-je előtt alapított.
A közpénzek felhasználásával, a köztulajdon használatának nyilvánosságával, átláthatóbbá tételével és ellenőrzésének bővítésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2003. évi XXIV. törvény 38. § (4) bekezdése azonban előírta azt, hogy a Kormány köteles az általa, valamint a minisztériumok, országos hatáskörű szervek által 1994. január 1-je előtt alapított, és e törvény hatálybalépésekor még alapítványi formában működő szervezetek közalapítvánnyá történő átalakítását vagy közalapítvánnyal egyesítését vagy jogutód nélküli megszüntetését 2003. december 31-ig kezdeményezni. Következésképp a támadott jogszabályhely hatálya alá elvileg csak önkormányzati alapítású, vagy jogszabályellenesen működő (át nem alakított) alapítványok, tehát a civil alapítványok elenyésző töredéke tartozhat. További szűkítést jelent az Áhtm. 1. §-ának - 2009. január 1-jétől hatályos - (3) bekezdésében foglalt rendelkezés, amely az alapítvány vagyonán belül az államháztartáson kívüli eredetű bevételek aránya (két éven át 80% alatt) szerint is differenciál.
2. Az indítvány a tulajdonhoz való jog sérelmét egyrészt maga az alapítvány, másrészt pedig az alapítványhoz csatlakozók részéről állítja.
Az alapítvány megszüntetésének szabályrendszere kétségtelenül érinti az alapítványi vagyontömeget, azonban csak abban az összefüggésben, hogy ki jogosult a megszűnés esetén a vagyon hovafordításáról gondoskodni; civil alapítvány esetén a bíróság hasonló célú alapítvány támogatására, míg közalapítvány esetében az alapító hasonló célra köteles fordítani. A megszűnésre vonatkozó szabályok tekintetében azonban már nincs relevanciája az alapítvány tulajdonhoz való jogának, mivel maga a kérdéses jog alanya szűnik meg. [Az indítvány által hivatkozott 4/2004. (II. 20.) AB határozat a működő közalapítványok tekintetében állapította meg a tulajdonhoz való jog korlátozásában megnyilvánuló alkotmányellenességet.] A jogalanyiság megszűnése folytán az adott jogi személy vonatkozásában a tulajdonhoz való jog, mint alkotmányos alapjog sérelme már nem értelmezhető.
Minden alapítvány közérdekű célra rendelt, jogi személyiséggel rendelkező, az alapítók magánvagyonától elszakadó célvagyon, ahol is a közérdekű célt az alapító határozza meg. Az indítvány által támadott rendelkezések hatálya alá tartozó alapítványok esetében a közérdekű célt meghatározó alapítók közhatalmi szervek, az alapítvány vagyona pedig az alapítók által biztosított közvagyonból is létrejött, az alapítványi sajátosságokat tükröző "köz"-va-gyon. A megszűnésre vonatkozó speciális szabályok éppen a közhatalmi szervek által megállapított közérdekű céloknak a hatékonyabb érvényesülését, valamint a célok megvalósulására szolgáló vagyon eredményesebb hasznosulását vannak hivatva szolgálni.
Az alapítványhoz csatlakozók tulajdonhoz való joga [Alkotmány 13. § (1) bekezdés] az alapítvány részére történő vagyonjuttatással megszűnik, következésképp a tulajdonhoz való joguk sérelme ebben az összefüggésben értelmezhetetlen. Az alapítvány megszűnésére alkalmazni rendelt szabályrendszerre vonatkozó felvetés tehát a tulajdonhoz való joggal nem hozható összefüggésbe.
Mindezekre tekintettel a tulajdonhoz való jog sérelmére alapított alkotmányellenességre hivatkozó indítványi részt az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak.
3. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság sérelmét eredményező jogalkotói hatalommal való visszaélést az indítvány abban látja, hogy a jogalkotó a közalapítvány intézményi szabályait minden distinkció nélkül rendeli alkalmazni a tisztán magánjogi kapcsolatokat szabályozó alapítványi jogban. A jelen határozat III. 1. pontjában írottak szerint az alkotmányellenesnek tartott rendelkezés nem generálisan, a civil alapítványok egészére vonatkozó szabályt tartalmaz, hanem csak azok elenyésző, esetlegesen törvényellenesen működő részére vonatkozik. Mindebből következően az indítványi érvelés alapján az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak a jogalkotói hatalommal való visszaélést, és ebből következően a jogállamiság sérelmét.
4. Az indítvány szerint az alapítványok között pusztán azok alapítói szerinti különbségtétel alkotmányosan nem indokolt, a civil alapítványok közalapítványokra vonatkozó szabályozás alá nem vonhatók pusztán azon az alapon, hogy alapítójuk a Kormány, vagy a helyi önkormányzat. Érvelése szerint ez a körülmény az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmét eredményező megkülönböztetést eredményez a civil alapítványok között.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezést, amelynek értelmében a Magyar Köztársaság területén az emberi, illetve az állampolgári jogok bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül minden személyt megilletnek. Következetesen érvényesített álláspontja szerint a diszkrimináció tilalma elsősorban az alkotmányos alapjogok terén tett megkülönböztetésekre terjed ki. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot is sérti. Az Alkotmánybíróság ez utóbbi körben viszont kizárólag akkor ítéli alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.].
Az Alkotmánybíróság azt is kimondta: a megkülönböztetés tilalma nem jelenti azt, hogy minden megkülönböztetés tilos. A hátrányos megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelni és az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztása szempontjait meghatározni [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. A diszkrimináció tilalmából tehát nem következik az, hogy az állam - a különböző élethelyzetekben lévőkre - ne különböztethetne, feltéve, hogy ezzel az alkotmányos követelményeket nem sérti. Az Alkotmánybíróság szerint az állam joga - és bizonyos körben kötelezettsége is -, hogy a jogalkotás során figyelembe vegye az emberek között ténylegesen meglévő különbségeket [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282.; 74/1995. (XII. 15.) AB határozat, ABH 1995, 369, 373-374.].
A diszkrimináció vizsgálatánál az első eldöntendő kérdés, hogy az adott szabályozás tekintetében állított megkülönböztetés egymással összehasonlítható alanyi körre vonatkozik-e [49/1991. (IX. 27.) AB határozat, ABH 1991, 246, 249.; 432/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 789, 792.]. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az indítvány által támadott utaló rendelkezés (és az általa felhívott jogszabályhelyek) a szabályozás szempontjából homogén csoportként nem általában az alapítványokat, hanem kifejezetten az Országgyűlés, a Kormány, a minisztérium (miniszter), az országos hatáskörű szerv (vezetője) vagy a helyi önkormányzat (képviselő-testülete) által létrehozott alapítványokat tekinti. Ez az alapítói kör a közalapítványok esetében szükségképpeni, míg a civil alapítványok tekintetében 1994 előtt eshetőleges volt. Az alapítványok megszűnésére vonatkozó szabályozási koncepció középpontjában egy meghatározott alapítói kör, nem pedig az alapítványok egy meghatározott csoportja áll. Ebből következően az indítvány által alkotmányellenesnek állított jogszabályhely tekintetében az Országgyűlés, a Kormány, a minisztérium (miniszter), az országos hatáskörű szerv (vezetője) vagy a helyi önkormányzat (képviselő-testülete) által létrehozott alapítványok nem tartoznak azonos csoportba az alapítványok más alapítói körrel rendelkező eseteivel, így közöttük az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését sértő hátrányos megkülönböztetés sem állapítható meg.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Áhtm. 1. § (6) bekezdése alkotmányellenességét nem találta megállapíthatónak, ezért az indítványt a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.
Budapest, 2010. szeptember 6.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró