17/1997. (II. 28.) AB határozat
Tömörkény község önkormányzati képviselő-testületének a polgármester, alpolgármester, képviselők, valamint bizottsági tagok, elnökök költségtérítéséről és természetbeni juttatásáról szóló 4/1994. (XII. 15.) KT. sz. rendelete, a polgármesteri tisztség ellátásával kapcsolatosan felmerülő költségátalányt megállapító 9/1995. (III. 24.) KT. sz. rendelete, a képviselők és az alpolgármester tiszteletdíjának, a képviselők és az alpolgármester kiesett jövedelmét pótló átalány megállapításáról szóló 12/1995. (IX. 10.) KT. sz. rendelete, valamint a 8/1995. (III. 24.) KT. sz. rendelet felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeletek felülvizsgálatára és megsemmisítésére irányuló kezdeményezés alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Tömörkény község önkormányzati képviselő-testületének a polgármester, alpolgármester, képviselők, valamint bizottsági tagok, elnökök költségtérítéséről és természetbeni juttatásáról szóló 4/1994. (XII. 15.) KT. sz. rendelete, továbbá a polgármesteri tisztség ellátásával kapcsolatosan felmerülő költségátalányt megállapító 9/1995. (III. 24.) KT. sz. rendelete, valamint a képviselők és az alpolgármester tiszteletdíjának, a képviselők és az alpolgármester kiesett jövedelmét pótló átalány megállapításáról szóló 12/1995. (IX. 10.) KT. sz. rendeletének 3. §-a törvénysértő, ezért a 4/1994. (XII. 15.) KT. sz. és a 9/1995. (III. 24.) KT. sz. rendeletet, továbbá a 12/1995. (IX. 10.) KT. sz. rendelet 3. §-át - 1997. július 1-jei hatállyal - megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság a 8/1995. (III. 24.) KT. sz. rendelet törvényellenességének vizsgálatára irányuló eljárást megszünteti, a 12/1995. (IX. 10.) KT. sz. rendelet 2. §-a megsemmisítésére irányuló kezdeményezést pedig visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
1. A tömörkényi önkormányzat 4/1994. (XII. 15.) KT. sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.1.) szerint a polgármestert "legfeljebb 40 000 Ft számlával igazolt költségtérítés illeti meg" a gépjárműhasználat járulékos költségei, a szolgálati lakása fenntartásával kapcsolatos költségek, a ruházkodás költségei, valamint munkaidőn túl felmerülő hivatalos vendéglátási költségei fedezése céljából. Az alpolgármester, a képviselők, a bizottságok kültagjai pedig a polgármester költségtérítése meghatározott hányadában "jogosultak költségtérítés igénylésére". Az Ör.1. a képviselő-testület tagjait évi legfeljebb 10 mázsa szemestakarmányban való részesedésre is feljogosítja az önkormányzat saját művelésű földvagyonából származó termés terhére.
A 8/1995. (III. 24.) KT. sz. rendelet (a továbbiakban: Ör.2.) az alpolgármester, a képviselők, bizottsági elnökök és bizottsági tagok - összegszerűségében meghatározott - tiszteletdíjáról és - feltételektől függő - természetbeni juttatásáról rendelkezik.
A 9/1995. (III. 24.) KT. sz. rendelet (a továbbiakban: Ör.3.) szerint - az Ör.1. kihirdetéséig visszamenő hatállyal - a "polgármestert hivatali munkájával és beosztásával összefüggő kiküldetés, utazás, szállás és reprezentáció fedezetére 40 000 Ft/hó költségátalány illeti meg".
A 12/1995. (IX. 10.) KT. sz. rendelet (a továbbiakban: Ör.4.) 3. §-a pedig - ugyancsak az Ör.1. kihirdetéséig visszamenő hatállyal - azt mondja ki, hogy a "képviselő-testület tagjait 20 000 forint költségátalány illeti meg a területi és bizottsági munkában való részvételhez szükséges eltöltött idő miatti jövedelemkiesés megtérítésére, míg az alpolgármestert 26 800 forint".
2. A megyei közigazgatási hivatal vezetője a jelzett községi rendeleteket - mind formai, mind pedig tartalmi okokból - törvényellenes jogszabályoknak minősítette. Kifogásolta a rendeletek pontatlan megnevezését, összetéveszthetőségét, az Ör.1. hatályon kívül helyezésének elmaradását, az Ör.2. és az Ör.3. "zárt képviselő-testületi ülésen való elfogadását, magasabb szintű jogszabályokkal való ellentétét." Hivatkozott a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről szóló 1994. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Pt.) 13-17. §-ára, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 4. §-ára, 42. §-ának (3) bekezdésére és 71. §-ának (2) bekezdésére, valamint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 12. és 20. §-ára. A vizsgálat alá vont rendeleteket ellentéteseknek találta az idézett törvényi előírásokkal és az említett törvényekben utalásként megjelölt egyéb jogszabályokkal. Miután a törvénysértés megszüntetésére tett felhívását a képviselő-testület nem fogadta el, a hivatalvezető az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte a községi rendeletek felülvizsgálatát és megsemmisítését.
3. A kezdeményezés - többségében - megalapozott.
3.1. Az Ör.1. - melynek tíz szakasza különféle költségtérítésre és természetbeni juttatásra vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz - ellentétes a Pt., a Ktv., a Munka Törvénykönyvre mindazon tételes szabályaival, melyeket az Ör.1. előírásait átfedő, később kiadott Ör.3.-Ör.4. rendelkezéseinek vizsgálata alapján az Alkotmánybíróság törvénysértőnek talált, s a törvénysértések mibenlétét e határozat 3.3-3.5. pontjában részletesen fel is tárta. Az Ör.3.-t és az Ör.4. 3. §-át az Alkotmánybíróság megsemmisítette, következésképpen ezt az ugyanazon térítéseket és juttatásokat - bár eltérő módon - de ugyancsak törvénysértő jelleggel rendező Ör.1.-gyel szemben szintén meg kellett tennie.
Az Alkotmánybíróság arra is rámutat, hogy a képviselő-testület a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 13. §-ában foglalt rendelkezést is megsértette, mert az ugyanazon jogviszonyokat újraszabályozó későbbi rendeleteivel nem helyezte hatályon kívül a korábban meghozott Ör.1. rendelkezéseit.
Mindezen indokokra tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör.1.-et megsemmisítette.
3.2. Az Ör.2. megnevezése ("az alpolgármester, a képviselők, bizottsági elnökök és bizottsági tagok tiszteletdíjáról és természetbeni juttatásáról") megfelel a rendelet tartalmának. Az Ör.4. 1. §-a ugyan felcserélt szórendben, pontatlanul és kivonatosan idézi az Ör.2. megnevezését, mert azt csupán "A képviselők és az alpolgármester költségtérítéséről szóló 8/1995. (III. 24.) KT. sz. rendelet"-nek nevezi, azonban a jogszabály számának és kihirdetése napjának pontos megjelölésével és azzal a félreérthetetlen rendelkezéssel, hogy a "rendelet hatályát veszti", egyértelmű eligazítást ad az Ör.2. hatályon kívül helyezéséről.
Hatályát vesztett jogszabályt megsemmisíteni nem lehet, ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 2. törvényellenességének felülvizsgálatát kezdeményező eljárást megszüntette.
3.3. A Pt. 13. §-a úgy rendelkezik, hogy a "polgármesteri foglalkoztatási jogviszonyra megfelelően alkalmazni kell" a Ktv. - a törvényben tételesen felsorolt - rendelkezéseit. A felsorolásban szerepel a Ktv. 49. §-a is, melynek (5) bekezdése a kiküldetés esetén járó napidíjra ad kogens rendelkezést. A Ktv. 71. § (2) bekezdése előírja, hogy a Munka Törvénykönyve 153. § (1) bekezdése rendelkezését a közszolgálati jogviszonyban - tehát a polgármesteri foglalkoztatási jogviszonyban - álló személyekre is alkalmazni kell. E szerint pedig az önkormányzat azt a költségét köteles megtéríteni a polgármesternek, amely a polgármesteri megbízatásával összefüggésben "szükségesen és indokoltan merült fel". A kiküldetéssel járó utazás, elszállásolás - sőt egyéb kiadások (pl. rendezvényen való részvétel díja) - igazolt költségei e törvényi rendelkezés hatálya alá tartoznak. Az ún. reprezentációs kiadásokat sem az Ör.3. szerint, hanem az önkormányzat éves költségvetési rendeletében meghatározott reprezentációs keret terhére kell elszámolni.
Az Ör.3. sérti a polgármesteri tisztségre, a köztisztviselők jogállására, a munkajogra és költségvetésre vonatkozó magasabb szintű szabályozás előírását, ezért az Alkotmánybíróság a rendeletet megsemmisítette.
3.4. Az Ör.4. 2. §-a az alpolgármester tiszteletdíját "a mindenkori miniszteri fizetés 10%-ában állapítja meg, mely a megállapítás időpontjában 13 455 Ft". A továbbiakban utal a tiszteletdíj emelésének a Pt. 4. §-ában biztosított lehetőségére.
A rendelet 2. §-a konkrét döntést foglal magában, sem jogszabálynak, sem normatív határozatnak nem tekinthető. Egyedi aktus lehetséges alkotmányellenességének vizsgálatába pedig az Alkotmánybíróság nem bocsátkozhat. Valamely döntés formai megnyilvánulása ugyanis - az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint - "nem szükségképpen alapozza meg az adott aktus felülvizsgálatára nézve az Alkotmánybíróság hatáskörét. A hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó" [52/1993. (X. 7.) AB végzés - ABH 1993. 408.].
Mivel pedig a vitatott rendelkezés kétségen kívül egyedi képviselő-testületi határozatot tartalmaz, ezért az Alkotmánybíróság a felülvizsgálatára vonatkozó kezdeményezést - hatásköre hiányában - visszautasította.
3.5. Az Ötv. 20. § (1) bekezdése szerint "A települési képviselőt e testületi munkában való részvételhez szükséges időtartamra a munkahelyén fel kell menteni a munkavégzés alól. Az emiatt kiesett jövedelmét a képviselő-testület téríti meg... átalányt is megállapíthat". A (2) bekezdés pedig úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület a települési képviselőnek "- törvény keretei között - rendeletében meghatározott tiszteletdíjat, természetbeni juttatást állapíthat meg".
A testületi munkában való részvétel miatt kiesett képviselői jövedelem személyenként szükségszerűen csak eltérő összegű lehet. Mindenkinek más ugyanis a munkahelyi jövedelme, sőt a csupán nyugdíjából élő, vagy a munkát, kereső foglalkozást nem végző képviselőnek egyáltalán nincs jövedelemkiesése. Fogalmilag tehát a minden képviselőre vonatkoztatva azonos összegű jövedelemkiesési átalány sérti a törvényi előírást.
Ha azonban a 20 000 Ft-ban meghatározott "költségátalány" a jövedelemkiesésen kívül a képviselők tiszteletdíját, juttatását és egyéb költségtérítését is tartalmazza, akkor az Ör.4. 3. §-a a Pt. 15-18. §-ainak rendelkezéseibe is ütközik. A Pt. 15. §-a ugyanis differenciáltan, de pontosan meghatározza, hogy a képviselői megbízás ellátásáért a képviselő, a bizottsági elnök, a bizottsági tagságot vállaló képviselő, illetőleg a bizottság nem képviselő tagja maximálisan milyen összegű tiszteletdíjban részesíthető. A 16. § a), b), c) pontjai ugyancsak félreérthetetlenül megjelölik, hogy a képviselőt és a bizottság nem képviselő-testületi tagját milyen jellegű természetbeni juttatásban lehet részesíteni. A 17. § (1) bekezdés pedig arról rendelkezik, hogy a tiszteletdíj mértékét és a természetbeni juttatás helyi viszonyokra konkretizált formáját a képviselő-testület csak rendeletben határozhatja meg. A Pt. 18. §-a ugyan szabályozza a képviselők költségtérítését, átalány juttatását azonban nem teszi lehetővé. A kötelező rendelkezés szerint a polgármester a képviselőnek csak "a képviselői tevékenységgel összefüggő, általa előlegezett, számlával igazolt, szükséges költségét" téríttetheti meg.
A Pt. 10. §-a szerint a törvénynek polgármesterre vonatkozó rendelkezéseit - eltérő rendelkezés hiányában - az alpolgármesterre is alkalmazni kell." Az Ör.4.-nek az alpolgármester jövedelemkiesésére vonatkozó átalánytérítési rendelkezése - eltérő szabályozás nem lévén - ugyanazon okokból törvénysértő, mint amit e határozat 3.3. pontjának és a 3.5. pontjának előzőekben kifejtett érvei megindokolnak.
Következésképpen az Alkotmánybíróság az Ör.4. 3. §-át is megsemmisítette.
3.6. Az Ötv. 12. § (3) bekezdése azt tartalmazza, hogy "A képviselő-testület ülése nyilvános". Zárt ülést csak a (4) bekezdés a)-b) pontjaiban részletesen felsorolt személyi, vagyoni, üzleti érdeket sértő ügyek tárgyalásakor lehet tartani. A zárt tárgyalások során általában egyedi határozatokat hoznak. A normatív tartalmú döntéstervezetek megvitatását, melyeknek eredményeként a testület pl. a képviselők tiszteletdíjának és egyéb rendszeres juttatásainak meghatározásáról szóló rendeletet fogad el, ugyanúgy szabálysértő zárt ülésen megejteni, mint ahogy a rendeletet sem lehet titkosítani, vagy csak szűk körben ismertté tenni.
Az Ör.2. és az Ör.3. tervezetének zárt testületi ülésen való megvitatása alkotmányellenességi következményeivel az Alkotmánybíróság csak azért nem foglalkozott, mert - hatályon kívül helyezés, illetve megsemmisítés következtében - hatálytalanokká válnak.
4. A megsemmisített önkormányzati rendeletek és rendelkezések visszamenőleges hatályú megsemmisítése lezárt és jóhiszeműen gyakorolt jogviszonyok megbolygatását eredményezné, ezért attól az Alkotmánybíróság eltekintett. A fő szabály szerint a határozat közzétételével egyidejű rendelet és rendelkezés hatályvesztését az Alkotmánybíróság viszont azért nem mondta ki, mert a vizsgált önkormányzati rendelkezések egy része csak formailag vagy jogi megoldási módozatukat illetően törvénysértő, s e fogyatékosságok kiküszöbölésével a rendeletek összhangba hozhatók a magasabb szintű jogszabályokkal. A törvényi előírásoknak megfelelő rendeleti szabályozásra az Alkotmánybíróság a községi önkormányzat képviselő-testületének határidőt szabott.
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 519/H/1996.