3167/2013. (IX. 17.) AB végzés
alkotmányjogi panasz visszautasításáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában - dr. Kovács Péter, dr. Lévay Miklós és dr. Stumpf István alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság a Fővárosi Munkaügyi Bíróság 15.M.2304/2011/14. számú, valamint a Fővárosi Törvényszék 51.Mf.635.021/2012/4. számú ítéletének alaptörvény-ellenessége megállapítása és megsemmisítése, továbbá ezen ítéletekkel összefüggésben, a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény 8. § (1) bekezdés b) pontja konkrét perben történő alkalmazási tilalmának kimondására irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Indokolás
[1] Az indítványozó 2013. február 14-én alkotmányjogi panaszt terjesztett elő a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságon.
[2] 1. Az indítványozó a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumban az Igazságügyi Együttműködési és Nemzetközi Magánjogi Főosztály Európai Unió Igazságügyi Együttműködési és Koordinációs Osztályán határozatlan időre kinevezett kormánytisztviselőként, jogi szakreferensi munkakörben dolgozott. A munkáltatói jogkör gyakorlója az indítványozó kormánytisztviselői jogviszonyát a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktjt.) 8. § (1) bekezdés b) pontja alapján az indítványozóval 2011. április 14-én közölt indokolás nélküli felmentéssel 2011. június 15. napjával megszüntette.
[3] Az indítványozó 2011. május 16-án a Fővárosi Munkaügyi Bíróságon pert indított a munkáltatóval szemben a kormánytisztviselői jogviszony jogellenes megszüntetésének megállapítása és egyéb követelés iránt. Az indítványozó keresetében elsődlegesen arra hivatkozott, hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkotmányellenes. Előadta, hogy az Alkotmánybíróság a 8/2011. (II. 18.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh.) kimondta, hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2011. május hó 31-i hatállyal megsemmisítette. Az ABh. nem ex nunc hatállyal semmisítette meg az alkotmányellenes rendelkezést, ezért kérte, hogy a munkaügyi bíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: régi Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján forduljon az Alkotmánybírósághoz és kezdeményezze, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a Ktjt. alkotmányellenesnek minősített 8. § (1) bekezdése perében történő alkalmazhatóságának kizártságát.
[4] A kormánytisztviselői jogviszonya megszüntetése jogellenességének megállapítása iránti kereseti kérelmét pedig elsősorban arra alapította az indítványozó, hogy a vele közölt indokolás nélküli felmentés alkotmányellenes. Másodlagosan arra hivatkozott, hogy a munkáltató az indokolás nélküli felmentéssel rendeltetésellenes joggyakorlást valósított meg, ezért a keresettel támadott munkáltatói intézkedés jogellenes. Az indítványozó harmadlagosan annak megállapítását kérte, hogy a felmentés azért jogellenes, mert a munkáltató megsértette az egyenlő bánásmód követelményét. Arra is hivatkozott, hogy az indokolás nélküli felmentés azért is jogellenes, mert a Ktjt. 8. § (1) bekezdése a közösségi jog közvetlenül alkalmazandó szabályaival is ellentétes.
[5] Azt is kérte az indítványozó, hogy a munkaügyi bíróság - a megállapított tényállástól függően -12 havi, illetve 36 havi átlagkeresetének megfelelő összeg megfizetésére kötelezze a munkáltatót.
[6] A Fővárosi Munkaügyi Bíróság 2012. március 14-én kelt 15.M.2304/2011/14. számú ítéletével az indítványozó keresetét elutasította. A munkaügyi bíróság szerint az ítéletében megállapított tényállás - valamint az alkalmazandó jogszabályi rendelkezések - alapján a jogvita elbírálása során a Ktjt. szabályait kellett alkalmazni. A munkaügyi bíróság kitért arra is, hogy miután az Alkotmánybíróság a Ktjt. 8. § (1) bekezdését pro futuro 2011. május 31.-i hatállyal semmisítette meg, ezért az ezt megelőzően hozott munkáltatói intézkedés, melyet erre a jogszabályhelyre alapítottak, nem jogellenes. A munkaügyi bíróság részletesen indokolta, hogy az ítéletében hivatkozott alkotmánybírósági határozatok tartalma alapján miért nem fordult az ügyben az Alkotmánybírósághoz a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkalmazási tilalmának kimondását kérve.
[7] A Fővárosi Törvényszék 2012. október 26-án kelt 51.Mf.635.021/2012/4. számú ítéletével az elsőfokú bíróság ítéletét helybenhagyta. A Fővárosi Törvényszék ítéletét - elfogadva az elsőfokú bíróság jogi érvelését - egyebek mellett szintén a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontjára alapította. Ezzel összefüggésben indokolásában ismételten utalt arra, hogy amikor a munkáltató a felmentést az indítványozóval közölte, a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja még hatályos volt. Ezért e törvényi rendelkezés alkalmazása az indítványozó ügyében jogszerűen történt.
[8] 2. Az indítványozó alkotmányjogi panaszában az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (1) bekezdése és 27. §-a alapján kérte, hogy az Alkotmánybíróság - az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján lefolytatott eljárásban - állapítsa meg, hogy a perében alkalmazott jogszabályi rendelkezés, a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja sérti az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében foglalt munkához, a munka és foglalkozás szabad megválasztásához való jogát, az Alaptörvény XXIII. cikk (8) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogát, az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt hatékony bírói védelemhez főződő alapjogát, az Alaptörvény II. cikkében szabályozott emberi méltósághoz való jogát, továbbá ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített jogállamiság követelményével, mert az ügyben alkalmazott alaptörvény-ellenes jogszabály figyelmen kívül hagyta a közigazgatás törvényhez kötöttségének elvét. Mindezekre tekintettel kérte, hogy az Alkotmánybíróság az Abtv. 45. § (4) bekezdése alapján visszamenőlegesen zárja ki az indítványozó ügyében a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének alkalmazhatóságát.
[9] Az indítványozó másodlagosan - az Abtv. 27. §-a alapján - annak megállapítását kérte, hogy a Fővárosi Törvényszék 51.Mf.635.021/2012/4. számú ítélete megsértette az előbbiek során felsorolt alaptörvényi rendelkezéseket. Ezenkívül az ítélet ellentétes Magyarország vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeinek és a belső jog összhangját biztosító Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdésével. Ezek alapján kérte a perében meghozott első- és másodfokú ítélet megsemmisítését.
[10] Az indítványozó módosított és pontosított indítványában előadta, hogy az alkotmányjogi panaszát az Abtv. 27. §-a alapján tartja fenn. Az eredeti indítványában megjelölt alapjogok megsértésére ismételten hivatkozott. A Fővárosi Törvényszék ítéletének megsemmisítését az Abtv. 43. § (1) bekezdése, a Fővárosi Munkaügyi Bíróság ítéletének megsemmisítését az Abtv. 43. § (3) bekezdése alapján kérte. Azt is kérte, hogy az Alkotmánybíróság az Abtv. 28. § (1) bekezdése alapján folytassa le a Ktjt. - már nem hatályos - 8. § (1) bekezdés b) pontjának Alaptörvénnyel való összhangjára és ügyében történő alkalmazhatóságára vonatkozó vizsgálatot is.
[11] Az indítványozó nyomatékkal hivatkozott arra, hogy az ügy érdemi elbírálása szempontjából különbséget kell tenni az ABh. meghozatala előtt, illetve az azt követően felmentettek ügyei között. Ez utóbbiak esetében, eltérő ténybeli és jogi alapot eredményezve, a felmentés kezdeményezésekor a jogalkalmazó már nyilvánvalóan tudta, hogy alkotmányellenes jogszabályt alkalmaz, hiszen a felmentéskor a felmentésre jogot adó jogszabály alkotmányellenességét és hatályvesztésének időpontját az Alkotmánybíróság az ABh.-ban már megállapította. Ezzel erre a személyi körre - és az indítványozóra is - a korábbiakétól eltérő ténybeli és jogi alap keletkezett az ügy elbírálására. A jogszabály pro futuro megsemmisítése nem tette a 2011. február 18. és május 31. közötti időszak alatt közölt indokolás nélküli felmentést alkotmányossá, illetve a vonatkozó jogszabályi rendelkezést alkalmazandóvá.
[12] Az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdésével összefüggésben kifejti az indítványozó, hogy jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatának lefolytatása iránt nincs indítványozói jogosultsága. De miután az Alkotmánybíróság által hivatalból is gyakorolható hatáskörről van szó, felhívja az Alkotmánybíróság figyelmét a hivatalbóli eljárás lefolytatásának lehetőségére. Ennek indoka az, hogy a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága a K.M.C. kontra Magyarország ügyben (19554/11) elmarasztalta Magyarországot az indokolás nélküli felmentés okán a hatékony bírói felülvizsgálathoz fűződő jog megsértése miatt.
[13] 3. Az alkotmányjogi panasz az alábbiak miatt nem befogadható.
[14] 3.1. Az Alkotmánybíróság mérlegelési jogkörében vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben írt feltételeit, különösen az indítványozó Abtv. 26.-27. § szerinti érintettségét, a jogorvoslat kimerítését, valamint az Abtv. 29.-31. § szerinti feltételek fennállását.
[15] Az indítványozó az alkotmányjogi panasszal támadott bírói döntést 2012. december 18-án vette át, az alkotmányjogi panaszt 2013. február 14-én terjesztette elő az ügyben első fokon eljárt bíróságnál. Az alkotmányjogi panasz az Abtv. 30. § (1) bekezdésében írt hatvan napos határidőben érkezett. Az indítványozó teljesítette az Abtv. 52. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeket. Az indítványozó jogi szakvizsgával rendelkezik, ezért az Abtv. 51. § (3) bekezdése alapján saját ügyében jogi képviselő nélkül eljárhat. Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló bírósági eljárásban a jogorvoslati lehetőséget az indítványozó kimerítette.
[16] Az Abtv. 29. §-a az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának további - tartalmi - feltételeit határozza meg. Eszerint az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. Ezek vizsgálata előtt az Alkotmánybíróságnak először át kell tekintenie az Alaptörvény negyedik módosítása utáni, az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok hatályvesztéséről szóló alkotmányi rendelkezés hatálybalépése - 2013. április elseje - után kialakult jogi környezetet.
[17] 3.2. Az Alkotmánybíróság Magyarország Alaptörvényének negyedik módosításának (2013. március 25.) hatálybalépése után, az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontjának - amely kimondta, hogy az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztik, de ez a rendelkezés nem érinti az ezen határozatok által kifejtett joghatásokat - értelmezése tárgyában úgy foglalt állást, hogy "az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése" (13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]).
[18] Az alkotmányossági összefüggések fennállása miatt a jelen alkotmányjogi panasz elbírálása során az Alkotmánybíróság olyan - 2011. december 31-e előtt meghozott - alkotmánybírósági határozatokat vett figyelembe, amelyek az alkotmányjogi panasz elbírálásakor is alkalmazhatóak.
[19] 3.3. Az Abh. - egyéb rendelkezések mellett - megállapította, hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2011. május 31-i hatállyal megsemmisítette. A határozat meghozatalakor hatályban volt régi Abtv. 42. §-a alapján az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabályi rendelkezés főszabályként a határozat közzétételét követő napon vesztette hatályát. A régi Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján azonban az Alkotmánybíróság ettől eltérően is meghatározhatta az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezésének időpontját, ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolta. A pro futuro megsemmisítés két előfeltétele, hogy a) a megalkotandó új jogszabály hatálybalépéséig biztosítható legyen a jogrend kiszámítható működése, továbbá, hogy b) az alkotmányellenes jogszabály időleges hatályban tartása kevesebb veszélyt jelent a jogrend épsége szempontjából, mint az azonnali megsemmisítés. [47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 549-550.]
[20] A konkrét ügyben az Alkotmánybíróság figyelemmel volt arra, hogy mivel a Ktjt. 10. § (1) bekezdése alapján a kormánytisztviselői jogviszonyokban a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvénynek (a továbbiakban: Ktv.) a köztisztviselő lemondására és felmentésére vonatkozó szabályok nem voltak alkalmazhatók, a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének megsemmisítése következtében a kormánytisztviselői jogviszony lemondással és felmentéssel való megszüntetése szabályozatlanul maradt. Emiatt időt kívánt biztosítani a jogalkotónak az Alkotmánynak megfelelő szabályok megalkotására. Ezért a Ktjt. 8. § (1) bekezdését a jövőre nézve az Alkotmánybíróság 2011. május 31-i hatállyal pro futuro semmisítette meg, tehát a jogszabályi rendelkezés 2011. június 1. napjától hatálytalan. Ettől azonban meg kell különböztetni azt, hogy adott esetben a 2011. május 31. napja előtt létrejött jogviszonyokban a már megsemmisített jogszabályi rendelkezést alkalmazni kell.
[21] A pro futuro megsemmisítés az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek vagy alaptörvény-ellenesnek nyilvánított jogszabály határozott idejű alkalmazása lehetőségével és egyben kötelezettségével jár mindenki számára, hacsak az Alkotmánybíróság az ügyre okot adó konkrét eset(ek)re alkalmazási tilalmat nem rendelt el. Azt is figyelembe kell venni, hogy az Alkotmánybíróság az 1813/B/2010. AB végzésben (ABH 2011, 2936.) egyértelművé tette, hogy amikor az Alkotmánybíróság törvényi felhatalmazással élve, az alkotmányellenes jogszabály hatályvesztését a jövőben meghatározott időpontban jelöli meg, akkor lényegében maga terjeszti ki az alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának időtartamát.
[22] A jogszabály (jogszabályi rendelkezés) pro futuro megsemmisítése esetén sem a régi Abtv. nem tartalmazott, sem a hatályban lévő Abtv. nem tartalmaz arra nézve semmilyen rendelkezést, hogy a pro futuro megsemmisítésnél a megsemmisített jogszabály (jogszabályi rendelkezés) meghatározott ideig történő hatályban tartása alatt a már megsemmisített jogszabály (jogszabályi rendelkezés) csak a megsemmisítést kimondó határozatban közölt hatályban tartás okával (okaival) összhangban alkalmazható-e vagy sem. Mivel egyik Abtv. sem tartalmaz erre nézve kifejezett korlátozó rendelkezést, -mindkét törvény olyan általános fogalmakra hivatkozik, mint a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke, - ebből az következik, hogy ezen a területen az Alkotmánybíróság jelentős mérlegelési jogkörrel rendelkezik. A pro futuro hatállyal megsemmisített jogszabályt (jogszabályi rendelkezést) az adott alkotmánybírósági határozat indokolásában a pro futuro megsemmisítés meghatározott okától függetlenül, minden esetben alkalmazni kell, amíg a megsemmisített jogszabály hatályát nem veszti, hacsak az Alkotmánybíróság az adott alkotmánybírósági határozatban másként nem rendelkezik.
[23] 3.4. Az alkotmányjogi panasszal összefüggésben meg kell vizsgálni azt a következő kérdést, hogy az alkotmányjogi panasz mikénti elbírálása függ-e attól, hogy az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló bírói döntést az Abh. közzététele előtt vagy azután hozták-e, vagyis miért és hogyan kellett az adott, akkor még hatályban volt jogszabályi rendelkezést a bírónak még alkalmaznia.
[24] Az Abh. közzététele előtt meghozott bírói ítéletek kapcsán a jogi helyzet megítélésénél abból kell kiindulni, hogy a bírónak kötelező volt a Ktjt. rendelkezéseit alkalmazni, mert az Országgyűlés által elfogadott és hatályba léptetett jogszabályról volt szó. De az Abh. közzététele után az adott esetben szintén köteles volt a bíró a perben a már megsemmisített Ktjt. 8. (1) bekezdését alkalmazni.
[25] Az Alkotmánybíróság először - már az Alaptörvény hatályba lépése után - a 3302/2012. (XI. 12.) AB határozatban - a 42/2008. (IV. 17.) AB határozattal már egy ex nunc hatállyal megsemmisített jogszabállyal összefüggésben - alkalmazási tilalom kimondására irányuló bírói kezdeményezés alapján mondta ki, hogy ha egy korábbi határozata konkrét ügyben vagy ügyekben nem rendelt el semmilyen alkalmazási tilalmat, és bírói kezdeményezésről vagy alkotmányjogi panaszról nem kellett döntenie, akkor a hasonló ténybeli alapból származó, azonos jog alapján keletkezett jogviszonyok úgy nyerhetnek el hasonló elbírálást a rendes bíróság előtt, ha az Alkotmánybíróság az utóbb benyújtott kezdeményezés alapján sem mondja ki a jogszabály alkalmazhatatlanságát. A 34/2012. (VII. 17.) AB határozat pedig éppen a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkalmazásának kizárására irányuló bírói kezdeményezéseket bírált el: az indítványokat elutasította.
[26] Az Abh. közzététele előtt a Ktjt. 8. § (1) bekezdésén alapuló munkáltatói felmentés, valamint - ezt követő per esetén - a jogerőssé vált bírói döntést támadó panasz sorsa sem ítélhető meg másként a jelen esetben, mint az alkotmányellenessé nyilvánítás után benyújtott bírói kezdeményezéseké. Azzal ugyanis, hogy az Alkotmánybíróság az Abh.-ban az alkotmányellenes jogszabály hatályvesztését a jövőben meghatározott időpontban jelölte meg, az adott esetben - kivételek meghatározása nélkül - kiterjesztette az alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának időtartamát, előírta a bíró számára az alkotmányellenes jogszabály alkalmazását (1813/B/2010., ABH 2011, 2936.).
[27] Az eddig kifejtettekre tekintettel - azaz, hogy a bíróságok az Abh. közzététele után is kötelesek voltak az alkotmányellenessé nyilvánított Ktjt. 8. § (1) bekezdését alkalmazni a pro futuro megsemmisítés miatt - az alkotmányjogi panasz nem tartalmaz új alapvető alkotmányjogi kérdéseket. Az indítványban előadott alkotmánysértéseket az Abh.-ban az Alkotmánybíróság már elbírálta.
[28] Mindezek miatt az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt az Abtv. 29. §-a alapján visszautasította.
[29] 3.5. Az indítványozó az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdésének megsértését is állította. Tartalmában az indítványozó jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát kezdeményezte, amelyre azonban az Abtv. 32. § (2) bekezdése alapján nem jogosult. Emiatt az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is visszautasította az Abtv. 64. § b) pontja alapján.
Budapest, 2013. szeptember 9.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István alkotmánybíró különvéleménye
[30] A többségi döntéssel és annak indokolásával nem értek egyet. Az indítványozó egyrészt az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján már hatálytalan jogszabályi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítását és egyedi ügyében történő alkalmazhatóságának kizárását; másrészt az Abtv. 27. §-a alapján az ügyében hozott ítélet megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. A többségi döntés az alkotmányjogi panaszt semelyik részében nem tartotta befogadhatónak. Álláspontom szerint a panaszt be kellett volna fogadni és érdemben elbírálni.
[31] 1. Az Alkotmánybíróság a 8/2011. (II. 18.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) pro futuro, 2011. május 31-jei hatállyal megsemmisítette a Ktjt. 8. § (1) bekezdését.
[32] 1.1. Az Abh. többségi indokolásából lehet arra következtetni, hogy milyen értelem (funkció) tulajdonítható az Abh.-ban kimondott megsemmisítés pro futuro hatályának:
"Az Alkotmánybíróság e határozatában a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja alapján a kormánytisztviselők indokolás nélküli felmentésének alkotmányellenességét állapította meg, a kormánytisztviselő indokolás nélküli lemondásának alkotmányosságát nem vizsgálta. Mivel az "indokolás nélkül megszüntetheti* szövegrész egyaránt vonatkozik a kormánytisztviselő lemondására és munkáltató által történő felmentésére is, a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének megfogalmazása nem teszi lehetővé kizárólag az alkotmányellenesnek ítélt rendelkezés megsemmisítését, ezért az Alkotmánybíróság az egész 8. § (1) bekezdést megsemmisítette. [...] Az Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontjának meghatározása során figyelemmel volt arra, hogy mivel a Ktjt. 10. § (1) bekezdése alapján a kormánytisztviselői jogviszonyokban a Ktv.-nek a köztisztviselő lemondására és felmentésére vonatkozó 16-17. §-ai nem alkalmazandók, a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének megsemmisítése következtében a kormánytisztviselői jogviszony lemondással és felmentéssel való megszüntetése szabályozatlanul marad. Időt kívánt biztosítani a jogalkotónak az Alkotmánynak megfelelő szabályok megalkotására, ezért a Ktjt. 8. § (1) bekezdését a jövőre nézve úgy semmisítette meg, hogy az 2011. május 31-én veszti hatályát." (ABH 2011, 49, 83-84.)
[33] A megsemmisített rendelkezés tehát - kodifikációs szempontból elválaszthatatlanul - két normát is magában foglalt: egyrészt, hogy a kormánytisztviselői jogviszonyt a kormánytisztviselő lemondással indokolás nélkül megszüntetheti (ez a szabály nem volt alkotmányellenes); másrészt, hogy a kormánytisztviselői jogviszonyt a munkáltató felmentéssel indokolás nélkül megszüntetheti (ez utóbbi szabály alkotmányellenessége megállapítást nyert). Az Alkotmánybíróság a pro futuro megsemmisítéssel mindenképpen fenntartotta annak a lehetőségét, hogy a kormánytisztviselő lemondással az új szabályozás megalkotásáig is alkotmányosan megszüntethesse indokolás nélkül a kormánytisztviselői jogviszonyt- ez önmagában értelmet ad a megsemmisítés jövőbeli hatályának.
[34] Nyilvánvalóan nem tekinthető a pro futuro megsemmisítés céljának az, hogy a hatályvesztés időpontjáig tartó időszakban - a rendelkezés alkotmányos részéről kodifikációsan el nem választható - az alkotmányellenes norma alkalmazásával további alapjogsértéseket lehessen elkövetni. Az Abh. ismeretében a munkáltató az alkotmányellenes - de még hatályos - jogszabályi rendelkezés alapján is eljárhatott volna alkotmányosan, azaz ha adott esetben valós és okszerű indokokkal alátámasztja a kormánytisztviselő felmentését.
[35] 1.2. Ehhez képest az indítványozót a munkáltatója 2011. április 14-én, az Ktjt. 8. § (1) bekezdésében foglalt alkotmányellenes szabály alkalmazásával, indokolás nélkül felmentette.
[36] 2. A 35/2011. (V. 6.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh2.) az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként állapította meg, hogy a bíró az elé tárt jogvitát alkotmányos jogszabály alapján döntse el. Az Alkotmánybíróság kimondta: amennyiben a bíró az előtte folyamatban lévő perben alkalmazandó jog alkotmányellenességét észleli - az alkotmányellenes jogszabály mellőzésére vonatkozó hatásköre hiányában -, az Abtv. alapján köteles az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezni.
[37] 2.1. Az indítványozó az Alkotmánybíróság döntéseiben is bízva 2011. május 16-án keresettel fordult a Fővárosi Munkaügyi Bírósághoz, annak megállapítását kérve, hogy kormánytisztviselői jogviszonyának megállapítása - mind formai, mind tartalmi szempontból - jogellenes volt. Az indítványozó keresetlevelében a rendeltetésellenes joggyakorlásra, egyenlő bánásmód sérelmére, valamint uniós jogra is hivatkozó érvelése mellett kérte az eljáró bíróságot, hogy Abh. és Abh2.-ben tett megállapítások alapján forduljon az Alkotmánybírósághoz és kérje az alkotmányellenesnek minősített rendelkezés konkrét ügyben történő alkalmazhatóságának kizártságát.
[38] 2.2. Az Alkotmánybíróság az elsőfokú bíróság döntését megelőzően, a 1813/B/2010. AB végzésben (ABH 2011, 2936.) úgy érvelt, hogy amikor egy alkotmányellenes jogszabály hatályvesztését a jövőben meghatározott időpontban jelöli meg, akkor lényegében maga terjeszti ki az alkotmányellenes jogszabály alkalmazásának időtartamát, előírja a bíró számára az alkotmányellenes jogszabály alkalmazását. (Már több korábbi döntéshez fűzött különvéleményemben, illetve párhuzamos indokolásomban kifejtettem, hogy ezt az álláspontot miért nem volt célszerű kiterjesztően értelmezni és fenntartani [ld. 34/2012. (VII. 17.) AB határozat, 3083/2013. (III. 27.) AB határozat, 3041/2013. (II. 28.) AB végzés, 3042/2013. (II. 28.) AB végzés, 3043/2013. (II. 28.) AB végzés, 3044/2013. (II. 28.) AB végzés és 3045/2013. (II. 28.) AB végzés,]; az érveket ezen a helyen nem ismétlem meg)
[39] 2.3. A 2012. január 1-jén hatályba lépett új Abtv. 25. §-a kifejezetten rögzítette, hogy a bíró abban az esetben is kezdeményezi az Alkotmánybíróságnál az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának kizárását, ha alaptörvény-ellenességét az Alkotmánybíróság már megállapította.
[40] Az Abtv. 25. §-hoz fűzött indokolásból kiderül, hogy a szabályozás célja az Abh2.-ben kimondott koncepció - "hogy a bíró az elé tárt jogvitát alkotmányos jogszabály alapján döntse el" - érvényesítése volt: "E hatáskör kapcsán fontos az alkalmazási tilalom szabályozása, egyrészt az indítvány tárgya, másrészt a jogkövetkezmények tekintetében. Eszerint bíró nem csak a jogszabály megsemmisítése érdekében fordulhat az AB-hoz, de a már elbírált alkotmányellenes jogszabályon alapuló eljárása esetén pusztán alkalmazási tilalmat kérve is előterjeszthet indítványt - ha azt az AB már nem mondta ki a megsemmisítő határozatában. A 35/2011. (V. 6.) AB határozat szól az alkalmazási tilalom tekintetében kialakított gyakorlatról, melynek e törvény megfelel."
[41] 2.4. Az indítványozó ügyében eljáró elsőfokú bíróság az Abtv. bírói kezdeményezésre vonatkozó szabályozásának a változását az ügy eldöntése során nem vette kellő súllyal figyelembe, ehelyett az 1813/B/2010. AB végzésben foglalt - az új Abtv. 25. §-a által tartalmilag felülírt - megfontolásokra hivatkozott.
[42] A bíróság úgy tekintette, hogy az Alkotmánybíróság az Abh.-ban, "noha erre lehetősége lett volna", nem rendelkezett általános (illetve konkrét) alkalmazási tilalomról. "Erre figyelemmel a bíróság álláspontja szerint konkrét esetben "ítélt dolog"-nak minősül a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének általános és konkrét esetben történő alkalmazhatósága 2011. május 31. napjáig. Ezért a bíróság nem találta indokoltnak az egyedi normakontroll-eljárás kezdeményezést."
[43] A bírósági ítélet érvelésével több szempontból sem értek egyet. Egyrészt, utólagos absztrakt normakontroll eljárás keretében megállapított alkotmányellenesség esetén konkrét alkalmazási tilalom kimondására - egyedi ügy hiányában - az Abh.-ban fogalmilag nem kerülhetett sor. Másrészt, az Abh.-ban általános alkalmazási tilalom kimondására sem kerülhetett sor, mivel ezt a lehetőséget a régi Abtv. kifejezetten még nem tartalmazta, az Alkotmánybíróság pedig értelmezés útján csak később, éppen az Abh2.-ben alakította ki. Így - "ítélt dolognak" minősítve - azon az alapon megtagadni egy későbbi, konkrét ügyben az alkalmazási tilalom kimondásának kezdeményezését, mert az első (utólagos normakontroll) ügyben erre nem került sor, olyan lehetetlen feltétel elé állítja a későbbi alkotmányjogi panasz indítványozóját, amely a jogsérelem orvoslásának szempontjával teljesen ellentétes.
[44] A bíróságnak jogában állt volna az indítványozó ügyében a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkalmazásának kizárását kezdeményezni új Abtv. 25. §-a alapján, amely éppen az ilyen esetek megoldását is célozta: "[a bíró] a már elbírált alkotmányellenes jogszabályon alapuló eljárása esetén pusztán alkalmazási tilalmat kérve is előterjeszthet indítványt - ha azt az AB már nem mondta ki a megsemmisítő határozatában". Ha tehát az Alkotmánybíróság egy ügyben - például az eljárás absztrakt jellege miatt - nem mondja ki az alaptörvény-ellenes jogszabály alkalmazásának tilalmát, az nem jelenti azt, hogy utóbb konkrét ügyben (bírói kezdeményezés vagy alkotmányjogi panasz alapján) ne rendelkezhetne róla.
[45] 2.5. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság a Ktjt. 8. § (1) bekezdését - többek között - azért is ítélte alkotmányellenesnek, mert álláspontja szerint a törvényhozó azzal, hogy nem szabályozta a munkáltatói felmentés törvényi feltételeit, és lehetőséget adott a döntés indokolásának mellőzésére, aránytalanul korlátozta a kormánytisztviselőt megillető bírói jogvédelemhez való jogot. Az Abh. szerint "az indokolási kötelezettség hiánya miatt és a felmentés jogszerűségének elbírálásához szempontot adó szabályok hiányában, jelentősen leszűkült azoknak az eseteknek a köre (a felmentő határozat semmissége, a felmentési tilalomba ütközés, egyenlő bánásmód megsértése, rendeltetésellenes joggyakorlás), amikor a kormánytisztviselő a siker reményében fordulhat a bírósághoz, a bíróság a felmentés jogszerűségét érdemben el tudja bírálni".
[46] A jelen ügyben alkalmazott bírói gyakorlat azonban azt mutatja, hogy a bírói jogvédelem még az említett szűk esetkörben sem hatékony. Az elsőfokú bíróság a konkrét ügyben az indítványozónak a rendeltetésellenes joggyakorlásra és az egyenlő bánásmód megsértésére hivatkozó érveit sem fogadta el. Az ítélet indokolásából kiderül, hogy az indítványozóval a felmentésének indokait nem hogy formálisan, írásban, de még informálisan sem közölték, azzal kapcsolatban inkább csak találgatni tudott, ezért a joggyakorlás rendeltetésellenességét és az egyenlő bánásmód megsértését sem tudta meggyőzően valószínűsíteni. Ebben az összefüggésben az Abh.-ban az Alkotmánybíróság által felvázolt hátrányosabb forgatókönyv következett tehát be: "A felmentés feltételeit szabályozó jogszabályi rendelkezések, azaz a munkáltatót megillető felmentési jog rendeltetése törvényi meghatározásának hiányában gyakorlatilag nem, vagy csak nehezen bizonyítható, hogy a munkáltató jogellenesen döntött, felmentési joga gyakorlása során ellentétbe került a jog rendeltetésével, a jog által szolgálni hivatott céllal. Az érdemi bírói jogvédelem lehetőségének ez a korlátozása nem nyújt valódi, hatékony jogvédelmet a munkáltató visszaélésszerű, önkényes döntésével szemben."
[47] 3. Az indítványozó ügyében hozott elsőfokú és másodfokú bírósági ítélet meghozatala között az Alkotmánybíróság 34/2012. (VII. 17.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh3.) a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének az adott eljárás tárgyát képező, folyamatban lévő munkaügyi perekben való alkalmazásának kizárására irányuló bírói indítványokat elutasította.
[48] 3.1. Az Abh3. indokolásának az alkalmazási tilalom elrendelésére vonatkozó egyes megállapításaival nem értettem egyet. Párhuzamos indokolásomban kifejtettem, hogy "az alkotmánybírósági megsemmisítés joghatása beálltának (a jogszabály hatályvesztésének) az időpontja - tehát adott esetben a pro futuro megsemmisítés ténye - az alkalmazási tilalom konkrét ügyekben történő utólagos elrendelése szempontjából az Abtv. alapján önmagában nem döntő jelentőségű. Ilyen esetben is minden ügyben egyedileg tartom szükségesnek annak vizsgálatát, hogy mi volt az indoka a megsemmisítés jövőbeli időpontjának, és ehhez képest az Alaptörvény védelme, a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja-e, hogy az Alkotmánybíróság a megsemmisítésről szóló határozatának közzététele és a jogszabály hatályvesztése közötti alkalmazása vonatkozásában utóbb a konkrét ügyben tilalmat rendeljen el." (Indokolás [83])
[49] Az Abh3. többségi indokolása ugyanakkor rámutatott, hogy "az imént írtak nem érintik az egyedi ügyet elbíráló - közte a kezdeményező - bíróságok jogát arra, hogy a Ktjt. már alkotmányellenessé nyilvánított, de még hatályos 8. § (1) bekezdése alapján felmondással megszüntetett köztisztviselői jogviszonyról szóló perben önállóan értékeljék a felmondás jogszerűsége megítélésekor a tényt, hogy a felmondáskor a felmondásra jogot adó jogszabály alkotmányellenességét és hatályvesztésének időpontját az Alkotmánybíróság már megállapította". (Indokolás [55])
[50] 3.2. Az indítványozó ügyében eljáró másodfokú bíróság az Abh3.-ra figyelemmel úgy ítélte meg, hogy a konkrét ügyben nem volt a bíróságnak jogi lehetősége az Alkotmánybírósághoz fordulni. A másodfokú bíróság az elsőfokú bíróságnak a rendeltetésellenes joggyakorlás vizsgálata körében kifejtett álláspontjával is egyetértett, amely szerint az indítványozónak bizonyítania kellett volna a felmentés rendeltetésszerű joggyakorlásba ütközését [ld. másodfokú ítélet 5-6. o.]. A másodfokú bíróság - az előbbi és más szempontok alapján is - a felmentést jogszerűnek, az elsőfokú bíróság ítéletét megalapozottnak találta.
[51] A másodfokú bíróság ugyanakkor az ítéletében - az Abh3. többségi indokolásában foglalt utalással szemben - nem értékelte a felmondás jogszerűsége megítélésekor azt "a tényt, hogy a felmondáskor a felmondásra jogot adó jogszabály alkotmányellenességét és hatályvesztésének időpontját az Alkotmánybíróság már megállapította".
[52] Az Alaptörvény 28. cikke alapján a bíróságoknak a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét az Alaptörvénnyel összhangban kell értelmeznie. Ha egy - egyszerre több, alkotmányos és alkotmányellenes szabályt is magában foglaló - jogszabályi rendelkezést az Alkotmánybíróság pro futuro semmisített meg, ezáltal meghatározott ideig fenntartva a rendelkezés alkalmazhatóságát, az nem jelenti azt, hogy a bíróságnak a rendelkezésben foglalt alkotmányellenes szabályt is alkalmaznia kell és lehet. A bírónak az elé tárt jogvitát alkotmányos jogszabály alapján kell eldöntenie. Ha az adott időpontban alkalmazandó - alkotmányellenes szabályt is tartalmazó - jogszabályi rendelkezést a bírónak nem sikerül az Alaptörvénnyel összhangban úgy értelmeznie, hogy az ne vezessen alapvető jog sérelméhez, akkor az a bírói döntést - adott esetben akár érdemben - befolyásoló alaptörvény-ellenességet eredményezhet.
[53] 3.3. Az indítványozó szerint az ügyében eljáró bíró alaptörvény-ellenesen döntött. Indítványában kifejti, hogy önmagában az a tény, hogy a felmentés formai feltételei között nem szerepel az indokolás, azaz a Ktjt. 8. § (1) bekezdésének alkalmazása a kérdéses időszakban formailag még jogszerű volt, nem tette magát a joggyakorlást is pusztán erre alapozva jogszerűvé, hiszen annak emellett jogszerű célt is kellett szolgálnia, azaz a formai feltételek mellett tartalmi követelményeknek is meg kellett felelnie. Álláspontja szerint, attól függetlenül, hogy adott esetben a felmentés formai feltételei között nem szerepel az indokolás, a jogvitás eljárásban a bíróságnak meg kell tudnia állapítania, hogy felmentéskor nem közölt felmentési ok okszerűvé teszi-e a felmentést, mivel az okszerűség a jogszerűség feltétele akkor is, ha közölni nem kell az okot.
[54] A fenti jogértelmezés - tehát a felmentés valós és okszerű indoka meglétének vizsgálata - a bírósági eljárásban lehetővé tette volna az alkotmányellenes rendelkezés alapján okozott jogsérelem kiküszöbölését, amely lényegében éppen abból származott, hogy a formai és tartalmi értelemben véve egyaránt indokolás nélküli felmentés megengedése a hatékony bírósági jogorvoslatot is ellehetetleníti.
[55] 4. Nem értek egyet a többségi döntés indokolásának azzal a következtetésével, hogy a jelen ügyben ne lett volna a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség. Ennek a befogadási feltételnek álláspontom szerint a funkciója az, hogy amennyiben a panaszos által támadott rendelkezésről az Alkotmánybíróság megállapítaná, hogy az alaptörvény-ellenes, de annak megsemmisítése (illetve az automatikus alkalmazási tilalom) a bírói döntés érdemére nem hatna ki, akkor az Alkotmánybíróságnak (az indítványozó jogorvoslatának szempontjából gyakorlatilag feleslegesen) ne kelljen lefolytatnia az alaptörvénnyel való összhang vizsgálatát. A bírósági ítéletek a közszolgálati jogvita elbírálásakor a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontjára alapultak, a döntést érdemben befolyásolták (e nélkül ugyanis nem lehetett volna indokolás nélkül felmenteni az érintetteket, ez volt a felmentés jogalapja), márpedig erről a szabályról Alkotmánybíróság kimondta, hogy alkotmányellenes (azt pedig, hogy ez esetben az alaptörvény-ellenesség az alkotmányellenességgel egyezik, az Alkotmánybíróság szintén megállapította (Abh3., Indokolás [34]-[37])).
[56] Annak megállapítását tehát, hogy egy alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség volt, nem zárja ki a bírósági eljárásban alkalmazott jogszabályt absztrakt utólagos normakontroll eljárásban elbíráló - akár ex nunc, akár pro futuro megsemmisítést kimondó - alkotmánybírósági határozat, sőt, ellenkezőleg, inkább alátámasztja.
[57] A bírói döntést befolyásoló alaptörvény-ellenesség elkerülhető lett volna, ha a felmondás jogszerűsége megítélésekor a tényt, hogy a felmondáskor a felmondásra jogot adó jogszabály alkotmányellenességét és hatályvesztésének időpontját az Alkotmánybíróság már megállapította, a bíróság megfelelően értékeli, és az alkotmányellenesnek minősített rendelkezésben foglalt szabály alkalmazása során az Alaptörvénnyel összhangban jár el.
Budapest, 2013. szeptember 9.
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró különvéleménye
[58] Nem értek egyet az alkotmányjogi panasz visszautasításával, megítélésem szerint azt be kellett volna fogadni és érdemben meg kellett volna vizsgálni, az alábbiak miatt. Osztom továbbá dr. Stumpf István alkotmánybíró úr különvéleményében foglaltakat is.
[59] Úgy vélem, hogy az alkotmányjogi panasz hivatkozása az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt az ún. K.M.C. kontra Magyarország ügyre helytálló, és a többségi végzés záró gondolataival ellentétben ezért úgy ítélhető meg, hogy az alkotmányjogi panasz igenis tartalmaz új alapvető alkotmányjogi kérdéseket. Bizonyos szempontból a jelen helyzet emlékeztet arra, amikor az Alkotmánybíróság felülvizsgálta korábbi álláspontját az ún. Vajnai kontra Magyarország ügyben hozott strasbourgi ítélet tekintetében [lásd: 16/2013. (VI. 20.) AB határozat].
[60] A magyar jogalkalmazó és így a bíró is nehezen tud egyszerre két ellentmondásos parancsnak ugyanabban az ügyben eleget tenni: egyrészt alkalmazni a magyar tételes jogot, másrészt az adott ügyben az alkotmányellenességet ugyan kimondó, de azt az adott jogszabály összefüggései és a mozaikos megsemmisítés alkalmazásának in concreto lehetetlensége miatt pro futuro megállapító alkotmánybírósági tételt, valamint az Emberi Jogok Európai Egyezményébe ütközésre való utalást úgy az egykori alkotmánybírósági döntésben, mint az azóta meghozott strasbourgi ítéletekben.
[61] Az Emberi Jogok Európai Bírósága maga is utalt arra ítéletének 34. §-ában, hogy az Abh. érvrendszere és felhívott strasbourgi precedensei valóban egybevágnak, sőt megfelelnek az Európai Unió Alapjogi Chartájában és az Európai Szociális Chartában foglaltaknak is.
[62] Az Alkotmánybíróság már tíz éve kimondta, hogy az Emberi Jogok Európai Bíróságának felfogása a magyar joggyakorlatot alakítja és kötelezi [18/2004. (V. 25.) AB határozat, ABH 2004, 303, 306.]
[63] Mindig szem előtt kell tartani azokat a tételeket, amelyeket az Alkotmány módosításával összefüggésben, de általános érvénnyel fogalmazott meg a 61/2011. (VII. 13.) AB határozatban: "Egyes alapjogok esetében az Alkotmány ugyanúgy fogalmazza meg az alapjog lényegi tartalmát, mint valamely nemzetközi szerződés (például a Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmánya és az Emberi Jogok Európai Egyezménye). Ezekben az esetekben az Alkotmánybíróság által nyújtott alapjogvédelem szintje semmiképpen sem lehet alacsonyabb, mint a nemzetközi (jellemzően a strasbourgi Emberi Jogok Bírósága által kibontott) jogvédelem szintje. A pacta sunt servanda elvéből [Alkotmány 7. § (1) bekezdés, Alaptörvény Q) cikk (2)-(3) bekezdés] következően tehát az Alkotmánybíróságnak akkor is követnie kell a strasbourgi joggyakorlatot, az abban meghatározott alapjogvédelmi szintet, ha saját megelőző "precedens-határozataiból" ez kényszerűen nem következne." (ABH 2011, 290, 321.; lásd: 166/2011 (XII. 20.) AB határozat, ABH 2011, 545.; 43/2012. (XII. 20.) AB határozat, Indokolás [67]).
[64] A magyar bírósági rendszer bírái tehát azzal a helyzettel szembesülnek, hogy a jelen esetben a pozitív magyar jog, a nemzetközi jog [az Alaptörvény Q) cikke és az Alaptörvény negyedik módosítása óta a Záró és vegyes rendelkezések 8. pontjában újra megerősített pacta sunt servanda elv] és az európajog [az Alaptörvény E) cikke értelmében], ráadásul mindez a strasbourgi és a luxemburgi bírósági gyakorlat fényében a jelen alkotmányjogi panaszban körülírt esetben nem könnyen egyeztethetők össze. Ez a kialakult inkoherencia - álláspontom szerint - olyan mérvű, hogy indokolta volna a panasz befogadását és érdemi megvizsgálását.
Budapest, 2013. szeptember 9.
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
[65] A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/320/2013.