261/E/2000. AB határozat
önkormányzati rendelet megalkotásának elmulasztása miatt az Alkotmány 70/B. §-ába ütköző alkotmányellenesség vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet megalkotásának elmulasztása miatt az Alkotmány 70/B. §-ába ütköző alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó sérelmezte, hogy Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól szóló és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Szbt.) 62. § (4) bekezdésében foglalt jogalkotási kötelezettségének nem tett eleget, a törvényes határidőig - 2000. március 1. napjáig - nem alkotta meg a türelmi zónák kijelölésének részletes szabályairól szóló önkormányzati rendeletét. A 2000. március 1-jei rendkívüli ülésén a "fővárosi közgyűlés a kerületi önkormányzatok képviselőinek elutasító álláspontjára való tekintettel visszavonta a türelmi zónák helyszínének kijelölésére vonatkozó javaslatát", ezért az indítványozó álláspontja szerint "a fővárosi közgyűlés ezzel a döntésével mulasztásos törvénysértést követett el", amely egyben a prostituáltaknak az Alkotmány 70/B. §-ában biztosított munkához és a munka szabad megválasztásához való jogát is sérti.
II.
1. Az Alkotmány szerint:
"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,"
"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
"70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához."
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) alapján:
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
3. Az Szbt. hivatkozott rendelkezése:
"62. § (4) Ha a prostitúció tömeges (4. § j) pont), az 50 000 lélekszám feletti település önkormányzatának képviselő-testülete (fővárosban a fővárosi közgyűlés) a törvény hatálybalépésétől számított hat hónapon belül, ha pedig a jelenség a törvény hatálybalépése után válik tömegessé, ennek megállapításától számított kilencven napon belül köteles a türelmi zóna kijelöléséről a rendeletet megalkotni. A türelmi zóna helyének kijelölése tekintetében egyetértési jogot gyakorolnak azok a kerületi önkormányzatok, amelyek az egyeztetés során vállalják, hogy a saját területükön türelmi zónát alakítanak ki."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot". Az Szbt. 62. § (3) bekezdése a települési önkormányzatok képviselő-testülete, a fővárosban - a kerületi önkormányzatok képviselő-testületeivel egyeztetve - a fővárosi közgyűlés számára a prostitúció folytatásának Szbt.-ben megállapított előírásokon felüli további szabályairól (így különösen a közterületnek a védett övezeten kívüli területen védetté nyilvánított más részei, a védett övezeten kívül működő egyes, védetté nyilvánított nyilvános helyek meghatározása, a prostitúció tömeges megjelenésének tartalmi követelményei, a türelmi zóna kijelölése) szóló önkormányzati rendelet megalkotására adott felhatalmazást. Az Szbt. 62. § (4) bekezdése azonban már meghatározta azokat a körülményeket, amikor a települési önkormányzat képviselő-testületének, a fővárosban a fővárosi közgyűlésnek kötelező a türelmi zóna kijelöléséről szóló rendeletét megalkotnia. A fővárosi közgyűlés - a prostitúció fővárosban történő tömeges megjelenését megállapítva - kezdeményezte az önkormányzati rendelet megalkotását, de a rendeletalkotás a kerületi önkormányzatok képviselő-testületeivel való egyetértés hiányában meghiúsult.
Az indítványozó "állampolgári panasz"-ként beadott indítványa "mulasztásos törvénysértés" megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól, illetőleg azt, hogy "állapítsa meg a fővárosi közgyűlés törvénysértő eljárását".
Az Alkotmánybíróság a 30/1999. (X. 13.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az önkormányzati működés jogszerűségének vizsgálata az Ötv. 98. §-a szerint nem az Alkotmánybíróság, hanem a közigazgatási hivatalok feladata (ABH 1999. 411., 414.). Az Ötv. 98. § (3) bekezdés a) pontja értelmében a közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva - egyebek mellett - vizsgálja azt is, hogy a helyi önkormányzat (a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat) működése megfelel-e a jogszabályoknak.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja értelmében az Alkotmánybíróság hatáskörébe a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének a vizsgálata tartozik. Az Abtv. 1. § h) pontja lehetővé teszi, hogy az Abtv.-be foglalt hatáskörökön kívül törvény egyéb hatásköröket is megállapítson az Alkotmánybíróság számára (ABH 1999. 411., 414.).
Az Abtv. és az Ötv. vonatkozó rendelkezéseinek összevetése alapján megállapítható, hogy a törvényi szabályozás külön kezeli az alkotmányellenesség [Abtv. 1. § b) pontja] és az önkormányzat törvénysértésének [Ötv. 98. § (3) bekezdés b) pontja] vizsgálatát. Az előbbi esetben az Alkotmánybíróság eljárását az Abtv. 21. § (2) bekezdése szerint bárki indítványozhatja, az utóbbi esetben viszont az eljárás kezdeményezője egyedül a közigazgatási hivatal vezetője lehet. A közigazgatási hivatal vezetőjét ugyanakkor nemcsak az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontjában írt esetben (törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálata és megsemmisítése) illeti meg az indítványozási jog az Alkotmánybíróságnál, de akkor is, ha e rendeletalkotási kötelezettségét mulasztja el az önkormányzat.
A jelen esetben a közigazgatási hivatal vezetője nem kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását.
Az indítványozó a második (kiegészítő) indítványában már "mulasztásos alkotmánysértés" kimondását kérte.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében: "Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére."
Az Alkotmánybíróság megállapítja: az indítványozó ez esetben már jogosult arra, hogy az Alkotmánybíróságnál eljárást kezdeményezzen. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításához ugyanakkor nem elég önmagában a (felhatalmazáson alapuló) jogalkotói feladat elmulasztása, de az is szükséges - és az Abtv. idézett rendelkezéséből is ez következik -, hogy a hiányzó szabályozás egyben alkotmányellenességet is eredményezzen. Azaz a mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együtt kell fennállnia (1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998. 669.).
Az kétségtelen tény, hogy az önkormányzati rendelet megalkotásának elmaradása jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladat elmulasztását eredményezte. Kérdés azonban az, hogy ez előidézte-e az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmét is.
Az indítványozó ezt az "alkotmányellenességet" az Alkotmány 70/B. § sérelmében látja, ezért a továbbiakban az Alkotmánybíróság e kérdés vizsgálatát végezte el.
2. Az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.
Az alanyi jogi értelemben vett munkához való jogot, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot (Alkotmány 70/B. §) úgy kell értelmezni, hogy abba mindenfajta foglalkozás, hivatás, "munka" megválasztásának és gyakorlásának szabadsága beletartozik.
Az 54/1993. (X. 13.) AB határozat szerint "a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog [Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés] egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása" (ABH 1993. 340., 341.). "Senkinek nincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül -, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást." (ABH 1993. 340., 342.)
Az Alkotmánybíróság a munkához való joggal többek között a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában foglalkozott: "A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam... A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja." (ABH 1994. 117., 121.) A prostitúció (szexuális szolgáltatás) a hatályos jogi szabályozás alapján legálisan, vállalkozási formában végezhető (SZJ 93.05.10.4. Szexuális szolgáltatás). E téren tehát a prostitúció mint foglalkozás - a hatályos jogszabályokban meglévő korlátozásokkal - szabadon választható.
Az Alkotmánybíróság a 327/B/1992. AB határozatában rámutatott: "A 70/B. § (1) bekezdésében foglalt alapjogba, mely lényegéből fakadóan csak természetes személyeket illet meg, bármely munka, hivatás, foglalkozás megválasztásának és gyakorlásának szabadsága beletartozik. ... A munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való alapjog azonban nem alanyi jogot garantál meghatározott foglalkozás folytatásához, tevékenység végzéséhez." (ABH 1995. 604., 609.) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a foglalkozás (vállalkozás) részét képező ajánlattételi hely kijelölése [Szbt. 62. § (4) bekezdése] és a prostitúció gyakorlása között nincs tartalmi összefüggés. Ezért az Alkotmánybíróság az önkormányzati rendelet megalkotásának elmulasztása miatt - anyagi jogi alkotmánysértés hiányában - az Alkotmány 70/B. §-ába ütköző alkotmányellenesség megállapítása iránt benyújtott indítványt elutasította.
Budapest, 2001. június 19.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró