61/2001. (XII. 20.) AB határozat

Csanytelek Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 17/2000. (XI. 15.) ÖKT. számú rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Csanytelek Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 17/2000. (XI. 15.) ÖKT. számú rendelete 10. §-a alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy törvényellenes helyzet keletkezett annak következtében, hogy Csanytelek Község Önkormányzata Képviselő-testülete nem tett eleget a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 11. § (2) bekezdésében előírt jogalkotási kötelezettségének. Ezért felhívja Csanytelek Község Önkormányzata Képviselő-testületét, hogy jogalkotási kötelezettségének 2001. december 31-ig tegyen eleget.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben kérte Csanytelek Község Önkormányzata Képviselő-testületének a helyi adókról szóló 17/2000. (XI. 15.) ÖKT. számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 10. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítvánnyal támadott rendelkezés az építményadó mértékét az építményben gyakorolt gazdasági tevékenység szerint differenciálja. A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 11. §-a értelmében az önkormányzat az illetékességi területén építményadót vezethet be, amelynek tárgya a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész, valamint az építmény rendeltetésszerű használatához szükséges földrészlet lehet. A közigazgatási hivatal vezetőjének álláspontja szerint a Htv. e helyi adó tekintetében nem jelöl meg olyan külön adótárgyat, amelyben gazdasági tevékenységet folytatnak. A Htv. 11. § (3) bekezdése szerint az adókötelezettség az építmény valamennyi helyiségére kiterjed, annak rendeltetésétől, illetőleg hasznosításától függetlenül. Az indítványozó szerint az Ör. támadott rendelkezése az építményadó szabályozása korében a Htv.-vel ellentétesen bővítette az adótárgyak körét. Az indítványozó véleménye szerint az Ör. sérelmezett rendelkezése ellentétes a Htv. 15. §-ával is, amelynek értelmében az építményadó mértéke az adótárgy mértékéhez vagy az adótárgy értékéhez igazodhat, nem pedig az adó alanya által gyakorolt gazdasági vagy vállalkozási tevékenység fajtájához. Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. 10. §-a azáltal, hogy más mértékű adókötelezettséget írt elő az adóalanyok számára attól függően, hogy az adótárgyban milyen jellegű gazdasági tevékenységet folytatnak, megsértette az Alkotmány 70/A. §-ában deklarált negatív diszkrimináció tilalmának alkotmányos elvét is.

Az indítványozó továbbá mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megállapítását kérte az Alkotmánybíróságtól, mert az Ör. nem rendelkezik a Htv. 11. § (2) bekezdésében előírtakról. A Htv. 11. § (2) bekezdése értelmében az építményadó alkalmazásában az építményhez tartozik az építmény rendeltetésszerű használatához szükséges - a település rendezési tervében előírt vagy ennek hiányában a helyben szokásos mértéket meg nem haladó - földrészlet. A helyben szokásos földrészlet mértékét az önkormányzat állapítja meg. Az indítványozó álláspontja szerint azáltal, hogy az Ör. nem szabályozza a helyben szokásos földrészlet mértékét, az önkormányzat nem tett eleget az Alkotmány 43. § (2) bekezdéséből következően a Htv. 11. § (2) bekezdésében előírt jogalkotási kötelezettségének.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"43. § (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat."

"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

2. A Htv. indítvánnyal érintett rendelkezései: "2. § Az önkormányzat adómegállapítási joga az e törvényben meghatározott adóalanyokra és adótárgyakra terjed ki."

"4. § Az adókötelezettség az önkormányzat illetékességi területén a következőkre terjed ki:

a) az ingatlantulajdonra, ingatlanhoz kapcsolódó vagyoni értékű jogra,

b) munkaerő foglalkoztatására,

c) nem állandó lakosként való tartózkodásra, és

d) az e törvényben meghatározott gazdasági tevékenység gyakorlására (a továbbiakban együtt: adótárgy).

5. § Az önkormányzat rendeletével:

a) vagyoni típusú adók,

b) kommunális jellegű adók, továbbá

c) helyi iparűzési adó bevezetésére jogosult.

6. § Az önkormányzat adó megállapítási joga arra terjed ki, hogy:

a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit,

b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza,

c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - e törvényben meghatározott felső (adómaximum) határokra figyelemmel - megállapítsa,

d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse,

e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza."

"11. § (1) Adóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő építmények közül a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész (a továbbiakban együtt: építmény).

(2) Az építményadó alkalmazásában az építményhez tartozik az építmény rendeltetésszerű használatához szükséges - a település rendezési tervében előírt, vagy ennek hiányában a helyben szokásos mértéket meg nem haladó - földrészlet. A helyben szokásos földrészlet mértékét az önkormányzat állapítja meg.

(3) Az adókötelezettség az építmény valamennyi helyiségére kiterjed, annak rendeltetésétől, illetőleg hasznosításától függetlenül."

"15. § Az adó alapja az önkormányzat döntésétől függően:

a) az építmény m2-ben számított hasznos alapterülete, vagy

b) az építmény korrigált forgalmi értéke."

3. Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései:

"5. § (3) Építményadó köteles:

a) üzletek (ideértve a vendéglátó és szórakoztató egységeket is) annak valamennyi helyisége,

b) műhelyek (lakóházon belül, kívül és különálló épületben),

c) irodák, szolgáltató helyiségek,

d) magánrendelők és szabad szellemi foglalkozásúak munkavégző helyiségei,

e) üzemanyagtöltő állomások,

f) banki, illetve pénzintézeti, biztosítási célú épületek,

g) ipari, kereskedelmi célú raktárak, fedett tárolók."

"10. § Az adó mértéke: a jelen rendelet 5. § (3) bekezdése

a) az a), c), e), f) pontok alatt szereplő építmények" esetén: 100 Ft/m2/év,

b) a b), d), g) pont alatti építmények esetén: 20 Ft/m2/év"

III.

Az indítvány megalapozott.

Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontja szerint a helyi képviselő-testület - az önkormányzati alapjogok körében - megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét. E hatáskör tekintetében a Htv. állapítja meg a felhatalmazás kereteit - különös tekintettel a Htv. 2. § rendelkezésére -, meghatározva az önkormányzat lehetőségeit a helyi adó bevezetéséről, módosításáról, illetőleg megszüntetéséről szóló önkormányzati rendelet megalkotásakor. Az Alkotmánybíróság már az 57/1996. (XII. 22.) AB határozatában kifejtette: "Az adó alanyait, az adó tárgyát, az adónemeket és az alapvető adómentességeket és kedvezményeket tehát a Htv. állapítja meg. Az adómentességek és kedvezmények esetében is csak a törvény kifejezett felhatalmazása alapján jogosult az önkormányzat további rendelkezések kibocsátására." (ABH 1996, 339., 341.)

A Htv. a vagyoni típusú adók körében rendelkezik az építményadóról. Az építményadó vonatkozásában az adótárgyat a Htv. 4. § a) pontja, illetőleg az adókötelezettséget a Htv. 11. §-a határozza meg, miszerint az adókötelezettség az építmény (lakás és nem lakás céljára szolgáló helyiség), továbbá a rendeltetéséhez szükséges földrészlet alapján keletkezik.

Az Ör. 5. § (1) bekezdése azokat a nem lakás céljára szolgáló épületeket, épületrészeket és egyéb építményeket vonta adókötelezettség alá, amelyek jövedelemszerzés célját szolgálják. E § (3) bekezdése pedig építményadó fizetési kötelezettség szempontjából jövedelemszerző funkciók szerint csoportosítja az (1) bekezdésben adókötelezettség alá vont nem lakás céljára szolgáló építményeket, mint adótárgyakat. Az Ör. 10. §-a állapítja meg az építményadó mértékét az 5. § (3) bekezdésében csoportosított funkciók szerint, a különböző csoportokra eltérő mértékű, 100 Ft/m2/év és 20 Ft/m2/év adótételeket meghatározva.

Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában már megállapította: "A Htv. alapján a gazdasági, vállalkozási tevékenység gyakorlása a helyi iparűzési adó adótárgya lehet (35-36. §)" [57/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 504., 507.] A Htv. 7. §-a az adótöbbszörözés tilalmát csak az azonos adótárgyakra vonatkoztatja. Az építményadó tárgya az építmény [Htv. 11. § (1) bekezdés], a helyi iparűzési adó tárgya pedig a vállalkozó e minőségben végzett nyereség-, illetőleg jövedelemszerzésre irányuló tevékenysége (Htv. 36. §). Az Alkotmánybíróság az 55/2000. (XII. 18.) AB határozatában is rámutatott arra, hogy az építményadó vagyoni típusú adó, s adókötelezettség az építmény, továbbá az építmény rendeltetésszerű használatához szükséges földrészlet alapján keletkezik. A Htv. az építményadó tekintetében nem jelöl meg olyan külön "adótárgyat", amelyben gazdasági tevékenységet folytatnak. (ABH 2000, 523., 525.) Az Ör. támadott rendelkezése pedig - a Htv. 15. § a) pontjára figyelemmel - az építmény adóköteles területe alapján állapította meg az adó mértékét az építményben végzett jövedelemszerző gazdasági tevékenységre figyelemmel, és - tárgyköre szerint - nem az iparűzési, hanem az építményadóról rendelkezik, s nem az építményben végzett tevékenység árbevétele, hanem az építmények mérete, illetve a jövedelemszerző tevékenység ténye, típusa alapján adóztat. A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 10. §-a a Htv.-nek az építményadóra, illetve a helyi iparűzési adóra vonatkozó rendelkezéseivel ellentétesen szabályozta az építményadó alapját, ezért ezt a rendelkezést az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltak megsértésének minősítette.

Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján az Ör. kifogásolt rendelkezésével összefüggésben a diszkrimináció tilalmának sérelmét is vizsgálta. Az Alkotmánybíróság már több határozatában is kifejtette, hogy az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezés tiltja az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok közötti olyan, alkotmányos indok nélküli különbségtételt, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülhetnek. A 624/B/1998. AB határozat arra is rámutatott, hogy "a jogegyenlőségnek ugyanazon jogosultság vagy kötelezettség tekintetében kell fennállnia". (ABH 1999, 780., 782.)

Az Ör. 10. §-a magasabb, ötszörös adótételt állapít meg az üzlethelyiségek, az irodák, szolgáltató helyiségek, üzemanyagtöltő állomások, valamint a banki, illetőleg pénzintézeti, biztosítási célú épületek tekintetében, mint a gazdasági tevékenység céljára szolgáló más építmények esetén. A jogalanyok között tett ilyen megkülönböztetésnek alkotmányos indoka nincs. Ezért az Alkotmánybíróság ezt az előírást az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése sérelmének tekintette.

Mivel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ör. támadott előírása ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével és a 70/A. § (1) bekezdésével, ezért a vizsgált szabályozást a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően megsemmisítette.

2. Az Alkotmánybíróság a 78/1995. (XII. 21.) AB határozatában kimondta: "Az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének első mondata úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az Alkotmány e rendelkezéséből az következik, hogy törvény az önkormányzatok tekintetében szabályozási kötelezettséget is megállapíthat. ... Az Alkotmánybíróság a 9/1995. (II. 22.) AB határozatban már megállapította, hogy "az önkormányzatnak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott szabályozási autonómiája nem terjed addig, hogy a ... rendelet megalkotására vonatkozó törvényi kötelezettségét mellőzze. Az önkormányzat a törvény által kötelezően meghatározott feladat- és hatáskörében köteles eljárni, s ez vonatkozik a jogalkotási kötelezettségére is." (ABH 1995, 556., 560-561.)

A Htv. 11. § (2) bekezdése alapján: "Az építményadó alkalmazásában az építményhez tartozik az építmény rendeltetésszerű használatához szükséges - a település rendezési tervében előírt, vagy ennek hiányában a helyben szokásos mértéket meg nem haladó - földrészlet. A helyben szokásos földrészlet mértékét az önkormányzat állapítja meg." Az Htv. 11. § (2) bekezdése idézett rendelkezésében meghatározott jogalkotási kötelezettség az Alkotmány 43. § (2) bekezdésében meghatározott előíráson alapul.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy törvényellenes helyzet keletkezett annak következtében, hogy az önkormányzat nem tett eleget a Htv. 11. § (2) bekezdésében előírt jogalkotási kötelezettségének és az Ör. megalkotásakor nem állapította meg az építményadó vonatkozásában a helyben szokásos földrészlet mértékét. Ezért az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint felhívta Csanytelek Község Önkormányzata Képviselőtestületét, hogy jogalkotási kötelezettségének 2001. december 31-ig tegyen eleget.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 832/H/2001/3.