36/1995. (VI. 2.) AB határozat

a Kaposvár Megyei Jogú Város Közgyűlése által "Kaposvár város általános rendezési terv korszerűsítés területfelhasználási és szabályozási terve", szabályozási előírásairól alkotott 24/1994. (VI. 15.) számú önkormányzati rendeletének felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások felülvizsgálására és megsemmisítésére irányuló kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Kaposvár Megyei Jogú Város Közgyűlése által "Kaposvár város általános rendezési terv korszerűsítés területfelhasználási és szabályozási terve", szabályozási előírásairól alkotott 24/1994. (VI. 15.) számú önkormányzati rendeletének

a) 16. § (33) bekezdése alkotmányellenes, ezért e rendelkezést megsemmisíti;

b) 29. § (3) bekezdése, valamint 6. és 7. számú melléklete nem alkotmánysértő, ezért e rendelkezések megsemmisítése iránt előterjesztett kezdeményezést elutasítja.

A megsemmisített rendelkezés e határozat közzétételének napján veszti hatályát.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

1. Kaposvár város közgyűlésének 24/1994. (VI. 15.) számú rendelete (a továbbiakban: Kgyr.) a 16. § (33) bekezdésében "Földgázellátás" cím alatt akként rendelkezik, hogy "A városközpontban és a védett területeken a városképi szempontok miatt parapet-fűtésre a szakhatóság csak városi főépítészi ellenjegyzéssel adhat engedélyt;" A Kgyr. 29. §-a pedig - melynek fejezetcíme: "Telekalakítási és építési tilalom, építési korlátozás" - a (3) bekezdésében azt írja elő, hogy "A városfejlesztési elképzelésekkel érintett ingatlanok jegyzékét a rendelet 6. és 7. számú mellékletei tartalmazzák a műleírás kivonataként". E mellékletekben - 5 vagy 10 éven belül, illetve 10 éven túl megvalósítandó - városfejlesztési célú tervmegnevezések szerepelnek, a terveket érintő helyrajzi számok feltüntetésével és térképszelvényi utalásokkal.

2. A köztársasági megbízott - miután a törvényességi ellenőrzés keretében kiadott felhívásával a kaposvári önkormányzat nem értett egyet - a Kgyr. fentebb idézett rendelkezései törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte.

2.1. Álláspontja szerint az önkormányzat nem rendelkezhet úgy, hogy műemléki és helyi védelem alatt álló területeken "a szakhatóság főépítészi ellenjegyzéssel engedélyezheti a homlokzati égéstermék kivezetést - parapet-fűtést". A Kgyr. 16. § (33) bekezdése ugyanis ellentétben van a 2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelettel közzétett Országos Építésügyi Szabályzat (a továbbiakban: OÉSZ) 116. § (2) bekezdésében foglalt általános tilalommal.

2.2. Véleménye szerint a Kgyr. "konkrét formája jogszabálysértő", mert a 29. § (3) bekezdése "a mellékletekre utalással, valamint az önkormányzati rendelet két melléklete... a telkek felsorolásával ténylegesen számos egyedi döntés összesítését foglalja magában". Ennek következtében az "egyedi döntések rendeleti formában való megjelentetésével gyakorlatilag kizárja e jogorvoslat és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának a lehetőségét". E szabályozás pedig ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított azzal a joggal, hogy a jog- vagy érdeksérelemmel érintett személyek a nem normatív döntések ellen jogorvoslattal élhetnek.

3. A kezdeményezés részben megalapozott, részben alaptalan.

4. A Kgyr. 4-5. számú melléklete szerint a városközpontban és a város egyéb igazgatási területén a műemlékek, műemlék jellegű épületek és helyi védelem alatt álló területek és épületek száma több mint négyszáz. A Kgyr. 16. § (33) bekezdése szerint ezeken a területeken, "parapet-fűtésre a szakhatóság" főépítészi "ellenjegyzéssel" engedélyt adhat. Az OÉSZ 116. § (2) bekezdése viszont úgy rendelkezik, hogy "Homlokzati égéstermék-kivezetés nem létesíthető a) az építésügyi hatóság által igazoltan műemléki, illetőleg városképi védelem alatt álló épületben;..." A miniszteri rendelettel kiadott OÉSZ a Kgyr.-nél magasabb szintű jogszabály. A Kgyr. kifogásolt rendelkezése sérti az OÉSZ-nek a parapet-fűtés engedélyezését a megjelölt területeken kategorikusan tiltó szabályát. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint pedig a helyi önkormányzat rendelete "nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". Ezért az Alkotmánybíróság a Kgyr. 16. § (33) bekezdését megsemmisítette.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. § (1) bekezdésében foglalt szabály alkalmazásával az Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontját a határozatának a hivatalos lapban való közzététele napjában határozta meg. Korábbi időpontot azért nem állapított meg, mert azzal jogerős parapet-fűtést engedélyező határozatok birtokában lévő személyek jóhiszeműen gyakorolt jogainak esetleges sérelmét idézte volna elő.

5. A Kgyr. 29. § (3) bekezdése és a rendelet 6-7. számú melléklete konkrét formájának - ahogyan a kezdeményező megfogalmazta - alkotmányossági megítéléséhez előzetesen vizsgálni kellett az általános rendezési tervvel szemben támasztott speciális törvényi követelményeket.

5.1. Az általános rendezési terv a települési önkormányzat sajátos jogi normája. Hosszú távon határozza meg a település szerkezetét, az építmények, a műszaki infrastrukturális rendszerek térbeli elrendezését, a környezetvédelmi és a tájrendezési előírásokat, a területfelhasználás elveit, az építési hatósági tevékenységben érvényesítendő követelményeket. A rendezési terv kiemelkedő jelentőségére tekintettel az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény (a továbbiakban: Étv.) 5-6. §-a a terv elfogadásához - a többi önkormányzati rendelet megalkotásához képest - különleges eljárási szabályokat ír elő. Rendezési programot kell kidolgozni, azt az érdekelt államigazgatási és érdekképviseleti szervekkel egyeztetni, a lakossággal pedig ismertetni kell. Ugyanezt az eljárást meg kell ismételni abban a fázisban, amikor a programot rendezési tervjavaslattá alakítják át. A rendezési tervekről - jóváhagyásuk előtt - a lakosság szintén véleményt nyilváníthat. Az észrevételek, vélemények el nem fogadása esetén pedig az önkormányzatot indokolási kötelezettség terheli. A törvény tehát széles körű lehetőséget biztosít a lakosság jogainak és érdekeinek jogszabályban figyelembe veendő érvényesítésére. A rendeletben elfogadott általános rendezési terv - amely az igazgatási területeket felhasználási lehetőségeik szerint vázlatosan, rendszerint a rendelet mellékletét képező térképszelvényeken övezeti sorolással, szám- vagy betűmegjelöléssel, esetleg eltérő színezéssel, vagy az érintett területeken lévő telkek jellemző adatainak (pl. helyrajzi szám, utca, házszám stb.) rendelet-mellékleti felsorolásával jelöli meg - közhatalmi aktus, amely a településen fekvő ingatlanok tulajdonosaira, használóira és az önkormányzat szerveire egyaránt kötelező.

Önmagában az a megoldási forma, amely a különböző területfelhasználási egységeket a rendeletben vagy a rendelet mellékletében területileg pontosan körülhatárolja, jogi következményeit illetően semmiben sem különbözik attól a megoldási változattól, amely ugyanezt az ingatlanok azonosító adatainak közzététele útján teszi meg. Mindegyik megoldási mód ugyanis tételesen meghatározott ingatlanokra vonatkozik. A különbség csupán annyi, hogy az előbbi alkalmazási forma esetén csak a rendelet vagy melléklete áttekintése alapján lehet meggyőződni arról, hogy mely ingatlanok tartoznak - egyedileg is, összesítve is - valamely területfelhasználási egységbe, az utóbbi esetben ezt egyszerűbb módon meg lehet tudni. A telkek puszta felsorolásából tehát ugyanúgy nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy a rendelet számos - fellebbezést kizáró - egyedi hatósági döntést összesít, mint ahogyan a felsorolást mellőző, de rejtetten ugyanannyi telket érintő rendeleti fogalmazás sem elégíti ki önmagában a normativitás követelményét.

5.2. A rendelet alkotmányosságát egyrészt elfogadási eljárása, másrészt végrehajtási szabályozása határozza meg. Az Alkotmánybíróság mindig konkrétan vizsgálja, hogy az indítvánnyal megtámadott helyi rendeletek sértik-e az Alkotmány, vagy más magasabb szintű jogszabály rendelkezését. Így pl.

- a 42/1992. (VII. 16.) AB határozatával az önkormányzat rendeletét azzal az indokkal semmisítette meg, mert a nagyközségi "képviselő-testület kivonta döntését az általános rendezési tervek elfogadásához előírt garanciális szabályok alól" (ABH 1992. 371.),

- a 6/1994. (II. 18.) AB határozatával a város önkormányzati képviselő-testületének rendeletét azért semmisítette meg, mert a rendeletet realizáló hatósági határozatok meghozatalának kizárásával "ténylegesen számos egyedi döntés összesítését" foglalta magában, ami gyakorlatilag megfosztotta az érdekelteket "a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat" lehetőségétől (ABH 1992. 66-67.),

- a 995/B/1994. AB határozattal viszont elutasította azt az indítványt, mely kifogásolta, hogy az érdekeltek a telküket is érintő övezetmódosítási tervezetről nem tudtak "véleményt nyilvánítani", az elfogadott általános rendezési tervet pedig fellebbezéssel nem támadhatták meg. Az Alkotmánybíróság - bizonyítási eljárás eredményeként - megállapította, hogy a vizsgált esetben az "Ör. nem tekinthető egyedi ügyben hozott határozatnak", mert az Ör. szabályai "eseti építésügyi hatósági határozatokban realizálódnak". E határozatok ellen pedig az érdekeltek "jogorvoslattal (fellebbezéssel, majd bírósági felülvizsgálati kérelemmel) élhetnek." (ABK 1995. március 138.)

5.3. A Kgyr. 29. § (3) bekezdése és 6-7. számú melléklete vitathatatlanul építési tilalom, illetve korlátozás lehetőségére utal. A Kgyr. azonban alkotmányosan kibocsátott jogszabály, elfogadásának törvényellenességét semmilyen adat nem támasztja alá. A Kgyr. megalkotási eljárását a kezdeményező sem kifogásolta. A Kgyr. támadott §-a és két melléklete pedig nem tekinthető "számos egyedi döntés", mégpedig a jogorvoslatot eleve kizáró hatósági határozat összesítésének, hanem tételes telekadatokat ismertető normának. A normatív szabályozás - a városrendezési elképzelések megvalósulása folyamatában - megannyi konkrét építésügyi hatósági határozatban ölt majd testet. E határozatok elleni jogorvoslati lehetőséget a Kgyr. viszont nem zárja ki. Ezért az Alkotmánybíróság a Kgyr. 29. § (3) bekezdése és a rendelet 6-7. számú melléklete megsemmisítése iránt benyújtott kezdeményezést elutasította.

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró