BH 2008.12.333 A KEHI a Kormány belső ellenőrzési szerve, az általa a Kormány határozata alapján készített ellenőrzési jelentés a Kormány döntését megalapozó adat, ezért nem nyilvános [1992. évi LXIII. tv. 19/A. §, 1992. évi XXXVIII. tv. 121/A. §].

A T. a Szabadságjogokért (TASZ) elnevezésű társadalmi szervezet keresetét, amelyben az alperestől "A közigazgatás korszerűsítésével kapcsolatban 2002-2004. között kiadott kormányhatározatok végrehajtásának áttekintése, különös tekintettel a feladat- és hatáskörök decentralizációjára és dekoncentrációjára, valamint az elektronikus közigazgatást érintő feladatok megvalósulására" című ellenőrzésről készített jelentés kiadását kérte, a bíróság - elkésett fellebbezés folytán első fokon jogerőre emelkedett - ítéletével elutasította, megállapítva, hogy az alperes által készített jelentés az irányadó jogszabály alapján nem nyilvános. A felperes ezt követően 2007. január 12-én benyújtott kérelmében ugyanezen jelentés közérdekű adatként történő kiadását kérte az alperestől. Az alperes 2007. január 25-én a jelentés címoldalát, továbbá a jelentés általános információkat tartalmazó részeit a felperesnek kiadta. Ezt meghaladóan azonban a kérelmet elutasította a személyes adatok védelméről és közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. tv. (továbbiakban: Avtv.) 19/A. § (1) bekezdés alapján, állítva, hogy maga a jelentés az állami szerv feladat- és hatáskörébe tartozó döntés meghozatalára irányuló eljárás során készített olyan, a döntés megalapozását szolgáló adat, amely a keletkezésétől számított 10 évig nem nyilvános. Utalt arra is, hogy a jelentés címlapján ennek megfelelően rögzítették, hogy az 2005. június 8-ától számított 10 évig nem nyilvános. A felperes ezt követően 2007. február 23-án benyújtott keresetében a jelentés kiadására kérte kötelezni az alperest.

Az elsőfokú bíróság ítéletével a felperes keresetét elutasította. Kötelezte a felperest az alperes javára 20 000 forint perköltség megfizetésére és úgy rendelkezett, hogy a le nem rótt kereseti illetéket az állam viseli. Az elsőfokú ítélet indokolása szerint e tárgyban a TASZ keresete alapján korábban hozott jogerős ítélet alapjául szolgáló jogi helyzet megváltozott annyiban, hogy az alperes tevékenységéről rendelkező 70/2004. (IV. 15.) Korm. rendeletet időközben felváltotta a 312/2006. (XII. 23.) Korm. r. (továbbiakban: R.), amely nem tartalmaz tételes rendelkezést az alperes által készített jelentések nyilvánosságának kizárásáról, de arról sem, hogy a jelentéseket automatikusan nyilvánosságra kellene hozni. Az alperesnek azt a felvetését, amely szerint a R.-nek nincs visszaható hatálya, az elsőfokú bíróság nem tartotta relevánsnak, megállapítva, hogy az adatkérésre korábban is és jelenleg is az Avtv. rendelkezéseit kellett alkalmazni. Ezért az Avtv. 1. § (1) bekezdés, 19. § (1) és (2) bekezdés, a 20. § és a 19/A. § (1) bekezdés alapján vizsgálta, hogy a felperes által kiadni kért jelentés állami szerv feladatkörében hozott döntésnek vagy - az alperes hivatkozásának megfelelően - a Kormány döntését előkészítő, azt megalapozó olyan iratnak minősül-e, amely vezetői engedély hiányában 10 évig nem nyilvános adat. Az elsőfokú bíróság megállapította, hogy az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. (Áht.) 121/A. § (10) bekezdés szerint az alperes a Kormány belső ellenőrzési szerve, amelynek részletes működését - e törvény felhatalmazása alapján - a Kormány rendeletben szabályozta. Az alperes jogszabályokban rögzített rendeltetése tehát az, hogy belső ellenőrzést végezzen és ezzel elősegítse a Kormány döntéseinek megalapozását, azaz az alperes rendeltetésénél fogva tipikusan döntés-előkészítő tevékenységet folytat. Önálló döntési hatáskörrel az ellenőrzés eredményét, illetve annak felhasználását illetően nem rendelkezik. Ezért a felperes által kiadni kért jelentés olyan döntés-elő­készítő iratnak minősült, amely (ellenkező vezetői döntés hiányában) 10 évig nem nyilvános. A jelentés alapján a Kormány szintjén döntés nem született, így a felperes kérelmének megtagadását indokolni nem is kellett. Az alperes tehát jogszerűen tagadta meg a jelentés kiadását, ezért a felperes keresetét elutasította.

A felperes fellebbezése folytán eljárt másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság ítéletét megváltoztatta és helyt adva a keresetnek, kötelezte az alperest, hogy 15 napon belül adja ki a felperesnek az általa kért "A közigazgatás korszerűsítésével kapcsolatban 2002-2004. között kiadott kormányhatározatok végrehajtásának áttekintése, különös tekintettel a feladat- és hatáskörök decentralizációjára és dekoncentrációjára, valamint az elektronikus közigazgatást érintő feladatok megvalósulására" című ellenőrzés eredményeként készített jelentést. Az alperest a felperes javára 32 000 forint együttes első- és másodfokú perköltségben marasztalta.

A jogerős ítélet indokolása szerint a perben azt kellett vizsgálni, hogy az Avtv. 19/A. § (1) bekezdés szerint mi minősül döntés megalapozására szolgáló adatnak és a kiadni kért jelentés ebbe a körbe esik-e. Az Avtv. 19. § (1) bekezdés hatálya alá tartozó szerv ugyanis megtagadhatja az igényelt közérdekű adatok megismerését, ha az a saját feladat- és hatáskörébe tartozó döntéshozatali eljárása során készített vagy rögzített, a saját döntése megalapozására szolgáló adat. A jogerős ítélet az Alkotmánybíróság 34/1994. (VI. 24.) AB határozatában is kifejtettekre figyelemmel arra a következtetésre jutott, hogy a törvény a nyilvánosságkorlátozás alá eső adatok körét nem két különböző szerv relációjában határozza meg. Ezért az önálló jogi személy alperes annak ellenére, hogy a Kormány belső ellenőrzési szerveként működik, hatáskörében eljárva a Kormánytól elkülönült döntéshozatali lehetőséggel rendelkezik. Az ellenőrzési tevékenységének szabályozottsága sem zárja ki a saját döntéshozatal lehetőségét és ilyen saját döntésnek minősül az ellenőrzést lezáró jelentése is, melynek felhasználásáról a Kormány jogosult dönteni. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a jelentés kormányzati döntést megalapozó, azt előkészítő adat lenne, amelynek a nyilvánossága az Avtv. 19/A. § (1) és (2) bekezdés alapján korlátozott. Rámutatott a jogerős ítélet arra is, hogy a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló 193/2003. (XI. 26.) Korm. r. (továbbiakban: Ber.) 27. §-a szerint az ellenőrzést lezáró jelentés a tartalmánál fogva azért is döntésnek értékelendő, mert az az ellenőr megállapításait, következtetéseit, értékeléseit tartalmazza és olyan ajánlásokat fogalmaz meg, melyek az ellenőrzött szervezet hatékonyabb, eredményesebb működését szolgálják. A jelentés döntés jellegét igazolja az is, hogy a R. értelmében a jelentést a belső ellenőrzési vezető megküldi az ellenőrzött szerv, illetve szervezeti egység vezetőjének és annak, akire a jelentés-tervezet megállapítást, javaslatot tartalmaz. Az észrevételek alapján pedig módosíthatják is a jelentést. Mindezek alapján a jogerős ítélet az ellenőrzés eredményeként elkészült jelentést az alperes olyan saját döntésének minősítette, amelynek nyilvánossága nem korlátozható. Nem fogadta el a jogerős ítélet az alperes jogi álláspontját a R. visszaható hatályának kizártságát illetően, megállapítva, hogy nem az adat keletkezésének időpontjában, hanem a közérdekű adat megismerése iránti kérelem előterjesztésének időpontjában hatályos jogszabályi rendelkezések alapján kell a kérelmet elbírálni. A kereset alapjául szolgáló adatigényléskor már a R. volt hatályban és az a nyilvánosság automatikus korlátozására vonatkozó rendelkezést nem tartalmazott. Összefoglalóan a jogerős ítéletnek az volt az álláspontja, hogy, ha az alperes jelentése döntést megalapozó adatnak minősülne, az az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében szabályozott információszabadság sérelmével járna, mert a nyilvánosság ellenőrzése alól kivonná az alperes közérdekű adatokat tartalmazó jelentését. Mindezen indokok alapján a jogerős ítélet az Avtv. 21. § (7) bekezdés szerint kötelezte az alperest, mint adatkezelő szervet a kért közérdekű adat, azaz a teljes jelentés kiadására azzal, hogy amennyiben a jelentés meg nem ismerhető személyes adatnak minősülő vagy titokvédelem alá eső adatot is tartalmaz, az alperes az Avtv. 20. § értelmében azt felismerhetetlenné teheti.