1/2020. Közigazgatási jogegységi határozat
a Kúria Kfv.II.37.894/2014/13. számú határozatától való eltérés megengedéséről
A Kúria Közigazgatási Jogegységi Tanácsa a Kúria K.II. tanácsa által indítványozott jogegységi eljárásban Budapesten, 2020. július 6-án megtartott ülésen meghozta a következő
jogegységi határozatot:
A jogegységi tanács megállapítja, hogy a Kúria ítélkező tanácsa a Kúria Kfv.II.37.894/2014/13. számú határozatától eltérhet.
Indokolás
I.
2020. március 20. napján a Kúria K.II. tanácsa a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 32. § (1) bekezdése b) pontja alapján jogegységi eljárás lefolytatását és jogegységi határozat meghozatalát indítványozta a 27/2015. számú közigazgatási elvi határozattól való eltérés érdekében.
A jogegységi indítvány szerint a Kúria a Kfv.II.37.894/2014/13. számú ítéletében, amely BH.2015/7/K.27. szám alatt elvi határozatként is közzétételre került (a továbbiakban: határozat) azt mondta ki, hogy az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló 2004/38/EK Európai Parlamenti és Tanácsi irányelv (a továbbiakban: Irányelv) 37. cikke folytán a hazai szabályozás alapján a közjegyző - mint hatóság - által a felek nyilatkozata szerint nyilvántartott élettársi kapcsolat a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény (a továbbiakban: Szmtv.) 2. § b) pont bj) alpontja szerinti hatóság előtt regisztrált élettársi kapcsolattal azonos. Rögzítette továbbá, hogy az Szmtv. hatályának elismerése nem zárja ki, hogy a hatóság az élettársi kapcsolat valós tartalmát érdemben vizsgálja. E döntés meghozatalakor az eljárt tanács arra jutott, hogy az Szmtv. családtag fogalma által megkívánt azon feltétel, hogy családtag a magyar állampolgár azon élettársa, aki a magyar hatóság előtt regisztrált élettársi kapcsolatot létesít, teljesül azzal, ha az ilyen élettársi kapcsolatot az Élettársi Nyilatkozatok Nyilvántartásában (a továbbiakban: Nyilvántartás) regisztrálják, függetlenül attól, hogy ez a regisztráció elkülönül a bejegyzett élettársi kapcsolatról, az ezzel összefüggő, valamint az élettársi viszony igazolásának megkönnyítéséhez szükséges egyes törvények módosításáról szóló 2009. évi XXIX. törvény (a továbbiakban: Bét.) hatálya alá tartozó élettársi kapcsolattól. Ezt a jogértelmezést erősítette meg a Kúria a Kfv.II.37.607/2015/5. számú ítéletében.
A Kfv.II.37.117/2019. számú ügyben ismét felmerült a kérdés, hogy a Nyilvántartásba bejegyzett élettársi kapcsolatban élő felperesnek kell-e többletfeltételeket [lásd Szmtv. 8. § (1) bekezdés a) pont] igazolnia ahhoz, hogy családtagként történő tartózkodását az idegenrendészeti hatóság elfogadja vagy elegendő a Nyilvántartásba való regisztráció és az egy évnél rövidebb együttélés ahhoz, hogy családtagnak minősüljön. Az elsőfokú bíróság a kúriai gyakorlatot követve hozta meg hatályon kívül helyező döntését, amely ellen az alperesi hatóság nyújtott be felülvizsgálati kérelmet. Ebben arra hivatkozott, hogy a kúriai döntések meghozatalát követően (2016. és 2017. évben is) módosult a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény végrehajtásáról szóló 113/2007. (V. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 27. § (3) bekezdése, amely egyértelműen az Szmtv. 8. § (1) bekezdés a) pontjához tartozóan szabályozza mint benyújtandó igazolást a Nyilvántartásba vételről szóló közjegyzői határozatot. Az alperes álláspontja szerint e módosítás azt a jogalkotói szándékot tükrözi - szemben az Szmtv. 2. § b) pont bj) alpontjával és a közjegyzői nemperes eljárás szabályaival -, hogy a Nyilvántartásban regisztrált kapcsolatban magyar állampolgárral élő személy nem családtag, őt csak többletfeltétel teljesülése mellett, a hatóság mérlegelésétől függően lehet ilyenként elismerni.
Ez a végrehajtási szabályváltozás az Irányelv 37. cikkével azonos jogértelmezés felé való elmozdulást teszi/teheti indokolttá, amely azonban önmagában és jogegységi eljárás nélkül nem elegendő a határozattól eltérő döntés meghozatalára. Ugyanis a jogszabályi hierarchiára tekintettel mellőzni lehetne a Vhr. szabályát, ha az lenne megállapítható, hogy az a törvényi szintű szabályozással ellentétes. Ennek ellenére és az Alaptörvény 28. cikke alapján mégis az a következtetés vonható le, hogy a jogalkotó a Vhr. szabállyal egyértelműsíteni törekedett ezt a kérdést, amelyet nem lehet figyelmen kívül hagyni, még akkor sem, ha ezt az Szmtv. 2. § b) pont bj) alpont módosításával egyszerűen megtehette volna.
II.
A jogegységi indítvány érdemében a Legfőbb Ügyész a 2020. április 29-én kelt P.KvFK.3092/2020. számú nyilatkozatában kifejtette, hogy a magyar szabályozás nem ismer olyan élettársi kapcsolatot, amely az Irányelv 2. cikk 2. pont b) alpontja szerinti családtagi minőséget megalapozná, mert ugyan az azonos neműek anyakönyvvezető által bejegyzett élettársi kapcsolatához több jogot fűz, mint az akár egyező, akár különnemű felek közjegyző által Nyilvántartásba vett élettársi kapcsolatához, de a felsoroltak egyikét sem tekinti egyenértékűnek a házasság jogintézményével. Ennek oka, hogy az Alaptörvény L. cikk (1) bekezdése szerint a családi kapcsolat alapja a házasság, illetve a szülő-gyermek viszony, kiemelt alaptörvényi védelmet ezért csak a házasság élvez. Az Irányelv 37. cikke azonban lehetővé teszi, hogy a tagállami szabályozás az érintettekre nézve az Irányelvben foglaltaknál kedvezőbb szabályokat állapítson meg. Ezzel a felhatalmazással élve társít az Szmtv. 2. § b) pont bj) alpontja a magyar vagy az Európai Unió más tagállamainak hatósága által regisztrált - házassággal nem egyenértékű -élettársi kapcsolathoz is családtagi státuszt.
Az Szmtv. nem az Alaptörvény szerinti család fogalmát "használja", hanem értelmező rendelkezései között az Irányelvhez igazodóan "saját" családtag fogalmat vezet be. Ezt egyértelműen kifejezésre juttatja az Szmtv. 2. §-ának felvezető része, amely szerint a törvényi definíció csak az Szmtv. alkalmazása során irányadó.
Miután az egyes közjegyzői nemperes eljárásokról szóló 2008. évi XLV. törvény több rendelkezése alátámasztja, hogy a közjegyző eljárása hatósági szintű eljárás, a bíróság eljárásával azonos hatályú, továbbá a 36/E. § (2) bekezdése szerint a felek Nyilvántartásba vett nyilatkozata igazolja az élettársi kapcsolatot, a szóban forgó Nyilvántartásba bejegyzett élettársi kapcsolat is kielégíti az Szmtv. 2. § b) pont bj) alpontban meghatározott törvényi követelményeket, és erre tekintettel családtagi státuszt eredményez, akár csak a Bét. szerinti bejegyzett élettársi kapcsolat.
Az előzőek szerinti jogértelmezésnek nem mond ellent az sem, hogy a Vhr. 27. § (3) bekezdése kizárólag az Szmtv. 8. § (1) bekezdés a) pontjához kötötten nevesíti a Nyilvántartásba történő bejegyzésről szóló határozatot mint kötelezően igénybe veendő bizonyítási eszközt. E jogszabályhely ugyanis csak azt az esetkört rendezi, amikor az Szmtv. 2. § b) pont bj) alpontjában foglaltakon túl is valamely személy családtagnak minősíthető a tartózkodás szempontjából. Ezen túlmenően, ha az élettársi kapcsolat családtagi státuszt keletkeztető jogviszony, mint ahogy erről az Szmtv. 2. § b) pont bj) alpontja rendelkezik, az erről vezetett közhiteles nyilvántartás hatóság általi figyelembevétele külön előírás nélkül is magától értetődő.
Az Alaptörvényben rögzített jogszabályi hierarchia nem teszi lehetővé, hogy a Vhr. mint alacsonyabb szintű jogszabály "lerontsa" az Szmtv. mint magasabb szintű jogszabály rendelkezését. Ha tehát az Szmtv. a közjegyző által vezetett Nyilvántartásba bejegyzett élettársi kapcsolathoz családtagi minőséget kapcsol, akkor a Vhr.-t nem lehet úgy értelmezni, hogy az említett törvényi előírás érvényesülését a Vhr. bármilyen módon korlátozza.
Az előzőek szerinti jogértelmezés nem zárja ki, hogy a hatóság - a tényállás-tisztázási kötelezettségének eleget téve, megelőzendő az esetleges visszaéléseket - a Nyilatkozatban szereplő élettársi kapcsolat valós tartalmát érdemben vizsgálja.
Összességében a határozat - akár csak a Kfv.II.37.607/2015/5. számú határozat - az Szmtv. és a Vhr. 2018. december 31-ig hatályos előírásaival és a jogalkotói célkitűzéssel összhangban álló, helytálló jogértelmezést fogalmazott meg. Az attól való eltérés - vagyis annak kimondása, hogy a közjegyző által vezetett Nyilvántartásban szereplő élettársi kapcsolat az Szmtv. 2. § b) pont bj) alpontja szerinti családtagi minősítést nem keletkeztet - meghaladja a jogértelmezés kereteit.
A Legfőbb Ügyész megjegyezte, hogy az indítványban felvetett jogértelmezési kérdés a 2018. december 31-ét követően indult ügyekben nem merül fel, mert az Szmtv. 2. § b) pont bj) alpontja 2019. január 1-jétől hatálytalan.
III.
Miután a Kúria ítélkező tanácsa a határozattól el kívánt térni, a Bszi. 32. § (1) bekezdés b) pontja szerinti okból jogegységi határozat meghozatala indokolt.
A Kúria ezért a jogegységi indítvány elbírálása végett a Bszi. 38. §-a szerinti ülést tartott, amelyen a Legfőbb Ügyész képviselője az írásbeli nyilatkozatában foglaltakat fenntartotta.
IV.
A kezdeményezett jogegységi eljárásban a Kúria Közigazgatási Jogegységi Tanácsa az alábbi álláspontra helyezkedett.
A jogegységi tanács elsődlegesen hangsúlyozza, a jogegységi indítvány 2020. március 20-án került lajstromozásra, ezért a Bszi. ebben az időpontban hatályos rendelkezései irányadók az eljárás során.
A Bszi. 2020. április 1. napjától hatályba lépő, az elvi bírósági határozat jogintézményét is érintő változásait a jogegységi tanács kizárólag a jogszabályi fogalomhasználat körében alkalmazta.
A Bszi. 32. § (1) bekezdése b) pontja szerinti jogegységi eljárás tárgya sajátos, a jogegységi eljárások fő típusától eltér. A Bszi. ezen rendelkezése szerinti indítvány esetében a jogegységi tanácsnak a korábbi határozattól való eltérés lehetőségét és a határozat kötőerejének kérdését kell elsődlegesen vizsgálat tárgyává tenni. A jogegységi döntés ebben az esetben az eltérés lehetőségére, indokoltságára vonatkozik, ugyanakkor az eltéréssel érintett ügyben az alapul vett jog értelmezését a közigazgatási per eldöntésére nézve az indítványozó tanácsnak kell elvégeznie.
A határozat meghozatalának alapjául szolgáló releváns jogszabályhelyek a következők:
Az Szmtv. 2. § b) pont bj) alpontja értelmében e törvény alkalmazásában családtag: a magyar állampolgár harmadik országbeli állampolgár élettársa, amennyiben magyar hatóság vagy az Európai Unió más tagállamának hatósága előtt regisztrált élettársi kapcsolatot létesített.
Az Szmtv. 8. § (1) bekezdése szerint az eljáró hatóság engedélyezheti annak a személynek a családtagként történő tartózkodását, aki a) a magyar állampolgár eltartottja, vagy vele legalább egy éve egy háztartásban él, illetve akiről súlyos egészségügyi okból a magyar állampolgár személyesen gondoskodik, b) - abban az országban, ahonnan érkeznek - a 6. § (1) bekezdésében meghatározott feltételeket teljesítő EGT-állampolgár eltartottja volt, vagy vele egy háztartásban élt, illetve akiről súlyos egészségügyi okból az EGT-állampolgár személyesen gondoskodik. A 8. § (2) bekezdése alapján az (1) bekezdésben foglalt személy tartózkodási joga megszűnik, ha az életközösség már nem áll fenn. A 8. § (3) bekezdése rögzíti, az (1) bekezdésben meghatározott személy jogszerű tartózkodása alatt a családtag jogállásával rendelkezik, azzal a kivétellel, hogy tartózkodási jogát e jogcímen nem tartja meg a) a magyar állampolgár halála vagy állampolgárságának megszűnése esetén, b) az EGT-állampolgár halála, tartózkodási jogának megszűnése esetén, ha az EGT-állampolgár a tartózkodási jogának gyakorlásával felhagyott.
A Vhr. 27. § (1) bekezdése kimondja, aki a Tv. 8. § (1) bekezdése alapján kéri a tartózkodás engedélyezését, a) okirattal köteles igazolni, hogy tartási vagy életjáradéki szerződés, illetve külön törvényben meghatározott tartási kötelezettség vagy a 25. § (1) bekezdése szerinti eltartási nyilatkozat alapján magyar állampolgár eltartottja, illetőleg jogszabály vagy szerződés alapján az EGT-állampolgár a tartására köteles; b) a kezelőorvos által kiállított igazolással köteles igazolni, hogy súlyos egészségügyi okból az EGT-állampolgár, illetőleg a magyar állampolgár személyes ápolására szorul; c) arra hivatkozva, hogy - abban az országban ahonnan érkeznek - az EGT-állampolgárral egy háztartásban élt, köteles ezt okirattal - különösen az erről kiállított hatósági bizonyítvánnyal - vagy egyéb hitelt érdemlő módon igazolni. A 27. § (2) bekezdése értelmében a regionális igazgatóság a személyi adat- és lakcímnyilvántartásból adatot igényel arra vonatkozóan, hogy a kérelmezőnek legalább egy éve a magyar állampolgár lakóhelyével vagy a tartózkodási helyével azonos-e a lakóhelye vagy a tartózkodási helye.
A határozat meghozatalát követően, 2016. július 1-jén lépett hatályba a Kfv.II.37.117/2019. számú perben alkalmazandó Vhr. 27. § (3) bekezdése, amelynek az ügyben irányadó szövege kimondja, az eljáró hatóság az (1) és (2) bekezdésekben foglaltakon túl a Tv. 8. § (1) bekezdés a) pontja alapján előterjesztett tartózkodási kártya kiadására irányuló kérelem elbírálása során értékeli az Élettársi Nyilatkozatok Nyilvántartásába történő bejegyzésről szóló határozatot is.
2016. július 1-jétől változott az Szmtv. 2. § b) pont bj) alpontjának szövege is, amely szerint e törvény alkalmazásában családtag: a magyar állampolgár élettársa, amennyiben a magyar hatóság vagy az Európai Unió más tagállamának hatósága előtt regisztrált élettársi kapcsolatot létesített. A jogszabályhely változása a jogegységi indítvány elbírálása körében irreleváns. Az Szmtv. 8. § (1)-(3) bekezdései az elvi határozat meghozatalához képest változatlanok maradtak.
A Kúria jogegységi tanácsa rámutat, hogy a határozat alapjául szolgáló jogszabályi környezet 2016. július 1-jét követően a Vhr. 27. § (3) bekezdésének beiktatásával megváltozott, amelyre tekintettel a Kfv.II.37.894/2014. számú ügy és a Kfv.II.37.117/2019. számú ügy jogi helyzete eltér egymástól. Az alapul vett, alkalmazandó közigazgatási anyagi jogszabály lényeges változása a Kúria ítélkező tanácsa számára lehetőséget teremt a korábban közzétett határozattól való eltérésre, a jogszabály módosulása a közzétett kúriai határozat kötőerejét megszünteti.
A megváltozott alkalmazandó jogra figyelemmel a Kúria Kfv.II.37.894/2014/13. számú határozatától való eltérés lehetősége fennáll, amelyre tekintettel a jogegységi tanács arra az álláspontra helyezkedett, hogy a Kúria ítélkező tanácsa a korábban közzétett határozattól eltérhet.
V.
A Kúria jogegységi tanácsa a jogegységi indítvány alapján eljárva a Bszi. 32. § (1) bekezdés b) pontja szerinti okból a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően határozott.
A jogegységi tanács a Bszi. 42. § (1) bekezdését alkalmazva határozatát a Magyar Közlönyben, a központi honlapon és a Kúria honlapján közzéteszi.
Budapest, 2020. július 6.
Dr. Kalas Tibor s. k.,
a jogegységi tanács elnöke
Dr. Sugár Tamás s. k.,
előadó bíró
Dr. Kiss Árpád Lajos s. k.,
bíró
Dr. Bögös Fruzsina s. k.,
bíró
Dr. Balogh Zsolt s. k.,
bíró
a jogegységi tanács tagjai