3367/2022. (VII. 25.) AB végzés

alkotmányjogi panasz visszautasításáról

Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

végzést:

1. Az Alkotmánybíróság a Kúria mint felülvizsgálati bíróság Kfv.I.35.106/2021/10. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a pénzügyi közvetítőrendszer hatósági felügyeletét érintő egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi CXCI. törvény 16-18. §-ai, valamint a biztosítási tevékenységről szóló 2014. évi LXXXVIII. törvény 442. § (9) bekezdése, és 167. § (1)-(4) bekezdései alaptörvény-ellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

Indokolás

[1] 1. Az indítványozó egyesület a csatolt meghatalmazással igazolt jogi képviselője (dr. Kiser Dóra ügyvéd) útján alkotmányjogi panaszt terjesztett elő.

[2] Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján alkotmányjogi panasszal élt a Kúria mint felülvizsgálati bíróság Kfv.I.35.106/2021/10. számú ítélete, valamint a Fővárosi Törvényszék 106.K.704.924/2020/10. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt. Emellett - az Abtv. 26. § (1) bekezdése alapján - a pénzügyi közvetítőrendszer hatósági felügyeletét érintő egyes törvények módosításáról szóló 2017. évi CXCI. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 16-18. §-ai, és a biztosítási tevékenységről szóló 2014. évi LXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Bit.) 442. § (9) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint - az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján - a Bit. 167. § (1)-(4) bekezdései alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését is kérte.

[3] Kérelmezte továbbá, hogy a Fővárosi Törvényszék mint első fokon eljáró bíróság az ítéletek végrehajtását az Alkotmánybíróság eljárásának befejezéséig függessze fel.

[4] Az eljárás alapjául szolgáló ügyben az indítványozó/felperes kölcsönös biztosító egyesület, tevékenysége szempontjából kiemelt jelentőségűek az általa 1993. óta terjesztett, halasztott kezdetű nyugdíjkiegészítő biztosítási termékek. Az alperes (pénzügyi felügyeleti szerv) az indítványozót pénzügyi terv benyújtására kötelezte, mivel az nem teljesítette a minimális tőkeszükségletre vonatkozó jogszabályi előírást. A Bit. 442. § (9) bekezdése kógens módon írta elő a biztosítási tevékenységi engedély visszavonását arra az esetre, ha a minimális tőkeszükségletre vonatkozó előírás 2016. december 31. napjáig nem teljesül. A felperes által benyújtott pénzügyi tervet az alperes a H-JÉ-60/2016. számú határozatával (a továbbiakban: 60/2016. határozat) elutasította, egyidejűleg visszavonta a felperes tevékenységi engedélyét, valamint a felperes biztosítási szerződésállománya átruházásának lebonyolítására az igazgatóság tagjainak jogait és kötelezettségeit gyakorló, teljesjogkörű felügyeleti biztost rendelt ki. A felperes e határozattal szemben keresetet nyújtott be, kérve a határozat végrehajtásának felfüggesztését. A Fővárosi Törvényszék a kérelemnek helyt adott és a 60/2016. számú határozat végrehajtását a tevékenységi engedély visszavonása és az állományátruházás céljából felügyeleti biztos kirendelése tekintetében felfüggesztette.

[5] Az alperes 2017. június 1. napjától célvizsgálatot folytatott a felperesnél a jogszabályoknak megfelelő működés, ennek keretében a tőkemegfelelés ellenőrzésére vonatkozóan. Ennek eredményeként megállapította, hogy a felperes 2017. május 31-ére vonatkozóan nem rendelkezett elegendő figyelembe vehető szavatolótőkével, sem a szavatolótőke-szükséglet, sem a minimális tőkeszükséglet fedezésére. Ezért a 2017. november 20. napján kelt, H-JÉ-II-78/2017. számú határozattal (a továbbiakban: 78/2017. határozat) ismételten visszavonta a felperes tevékenységi engedélyét és ismételten felügyeleti biztost rendelt ki az állományátruházás sikeres lebonyolítása, illetve a biztosítási szerződésekből eredő kötelezettségek teljesítése érdekében. A felperes ezen határozattal szemben is keresettel élt. A bíróság az ügyeket egyesítette.

[6] Az alperesi hatóság eközben értesítette a bíróságot, hogy a 60/2016. számú és a 78/2017. számú határozatai tekintetében - a Kúria által más ügyekben már megállapított - kiadmányozási hibát észlelt, amely jogsérelem orvoslása érdekében 2018. május 4. napján hivatalból eljárást indított a Módtv. 16. § (1) bekezdése alapján. A jogsérelem orvoslása érdekében indított eljárás eredményeként az alperes 2018. május 10. napján meghozta a HJÉ-11-45/2018. számú egybefoglalt határozatát (a továbbiakban: egybefoglalt határozat), melyben a 60/2016. számú határozatát 2017. november 21. napjával, a 78/2017. számú határozatát az egybefoglalt határozat közlésének napjával hatályon kívül helyezte, egyúttal a felperes tevékenységi engedélyét az egybefoglalt határozat közlésének napjával visszavonta. Az igazgatóság tagjainak jogait és kötelezettségeit gyakorló teljes jogkörű felügyeleti biztost rendelt ki a szerződési állományátruházás lebonyolítása és a biztosítási szerződésekből eredő kötelezettségek teljesítése érdekében, valamint azonnal végrehajthatónak nyilvánította az egybefoglalt határozatot.

[7] A felperes az ítélettel szemben felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő, mely nyomán a Kúria az ítéletet hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú bíróságot új eljárásra és új határozat hozatalára utasította.

[8] A Kúria döntése értelmében a törvényszéknek az új eljárásban egyrészt az egybefoglalt határozatra kiterjesztett - az orvoslási eljárás jogszerűségét vitató - felperesi kérelmeket, másrészt a korábbi kereseteiben foglaltakat kellett elbírálnia. A megismételt eljárásban a törvényszék részletesen foglalkozott az alperesi értesítési kötelezettség kérdésével, a döntések hatályvesztésének időpontjával, illetve annak jogszerűségével. Kitért arra, hogy az alperes a 78/2017. számú határozatához képest nem helyezte új jogalapra az egybefoglalt határozatot, ez utóbbiban az alperesi intézkedések ugyanúgy a Bit. 442. § (9) bekezdésének kógens rendelkezésén alapulnak. A törvényszék az azonnali jogvédelem kizártsága kapcsán hangsúlyozta, hogy az nem az alperes rendelkezésén, hanem az MNB tv. 55/A. § (2) bekezdésének kógens szabályán alapul, amelyről az alperes a felperest csupán tájékoztatta az egybefoglalt határozat jogorvoslati tájékoztató részében. A pénzügyi terv vizsgálatát illetően a törvényszék kiemelte, hogy a pénzügyi terv megfelelőségének, alkalmasságának elbírálása a 60/2016. számú határozat tárgyát képezte, arról értelemszerűen csakis 2016. december 31 -ét megelőzően lehetett döntést hozni. Ehhez képest - az idő múlása folytán - már sem a 78/2017. számú határozatnak, sem az egybefoglalt határozatnak nem lehetett tárgya a pénzügyi terv elbírálása, hiszen 2016. december 31 -ét követően már nem azt a jogkérdést kellett eldönteni, hogy a pénzügyi tervben foglalt intézkedések alkalmazásával a felperes szavatolótőkéje 2016. december 31-ére a szükséges szintre fog-e emelkedni, hanem azt a ténykérdést, hogy arra a szintre emelkedett-e, és ez a szakértői bizonyítást is szükségtelenné tette.

[9] A törvényszék utalt a Fővárosi Törvényszék I.Kpkf.670.123/2017/7. számú végzésére, amely kifejezetten úgy rendelkezett, hogy a tevékenységi engedély visszavonásának felfüggesztését úgy kell érteni, hogy e tárgyban a jogerős bírósági döntés meghozataláig nincs döntés. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 109. § (4) bekezdése szerint a hatóságot a bíróság határozatának rendelkező része és indokolása is köti. Ebből következően az alperesnek úgy kellett tekinteni, mintha a tevékenységi engedély visszavonására nem került volna sor, és a felperes működése felett továbbra is gyakorolnia kellett felügyeleti tevékenységét, melynek keretében jogszerűen rendelt el a felperesnél a tőkemegfelelés ellenőrzésére is kiterjedő célvizsgálatot. Mindezek alapján az alperes terhére visszaélésszerű joggyakorlás, illetve a Ket. alapelvi rendelkezéseinek [1. § (1), (2) és (4) bekezdései, 2. § (1) bekezdés] megsértése nem állapítható meg. A sérelmezett határozat kizárólag a felperes biztosítási üzletágára vonatkozóan tartalmazott rendelkezéseket, mivel az alperes felügyeleti tevékenysége az önsegélyező üzletágra semmilyen tekintetben nem terjed ki. A 78/2017. számú határozat kapcsán állított eljárási jogi sérelmeket illetően a törvényszék kitért arra, hogy ezen eljárási jogszabálysértéseket azért nem vizsgálta, mert a 78/2017. számú határozat hatályon kívül helyezésre került, így az annak kapcsán esetlegesen elkövetett eljárásjogi jogszabálysértések az egybefoglalt határozat jogszerűségére nem lehettek kihatással. A törvényszék megállapította, hogy az alperes határozatai a keresetekkel támadott körben nem jogszabálysértőnek, ezért a kereseteket - mint megalapozatlanokat - elutasította. A felperes a megismételt eljárásban hozott ítélet ellen felülvizsgálati kérelemmel élt, mely nyomán a Kúria a Fővárosi Törvényszék 106.K.704.924/2020/10. számú ítéletét - az indokolás részbeni módosításával - hatályában fenntartotta.

[10] 2. Az indítványozó ezt követően az Abtv. 27. § (1) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasszal élt a hatósági és bíróság eljárás, és a döntések ellen, valamint az Abtv. 26. § (1) és (2) bekezdése szerinti panaszt terjesztett elő a sérelmezett jogszabályi rendelkezések tekintetében. Az indítványozó álláspontja szerint az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben "egyidejűleg merül fel az Alaptörvényben foglalt jog sérelme az alkalmazott jogszabály és a hatóság eljárása, valamint az annak jogszerűségét felülvizsgáló bíróság eljárása következtében". Álláspontja szerint ezáltal sérült az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése, T) cikke, M) cikk (1) bekezdése, az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése, XV. cikke, XXIV. cikk (1) bekezdése, XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdése, valamint az Alaptörvény 28. cikke.

[11] Az Alkotmánybíróság főtitkára felhívására kiegészített, majd többször pontosított panaszt az Alkotmánybíróság a tartalma szerint bírálta el.

[12] 3. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. §-a értelmében, tanácsban eljárva megvizsgálta az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényi feltételeit.

[13] Az Abtv. 27. § (1) bekezdése szerint az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja alapján alaptörvény-ellenes bírósági döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha az ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és az indítványozó a jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az indítványozó a sérelmezett bírósági ítélettel zárult ügyben felperes volt, így az Abtv. 27. § (2) bekezdés a) pontja értelmében érintettsége fennáll, az alkotmányjogi panasz tekintetében indítványozói jogosultsággal rendelkezik. A rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőséget kimerítette.

[14] Az Abtv. 30. § (1) bekezdése értelmében az alkotmányjogi panasz benyújtására a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül van lehetőség. A Kúria, mint felülvizsgálati bíróság Kfv.I.35.106/2021/10. számú ítéletét az indítványozó jogi képviselőjének 2021. július 8. napján kézbesítették, az alkotmányjogi panaszt 2021. szeptember 6-án, elektronikus úton terjesztették elő, mely 2021. szeptember 7-én érkeztettek a Fővárosi Törvényszéken. Az ügyben rendkívüli jogorvoslati eljárás nincs folyamatban.

[15] Az indítványozó beadványában az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti kérelmet is előterjesztett a Bit. 167. § (1)-(6) bekezdései alaptörvény-ellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság eljárása az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés c) pontja alapján kezdeményezhető kivételesen akkor is, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette. Az Abtv. 30. § (1) bekezdése értelmében ezen kérelmet a sérelmezett jogszabály hatálybalépésétől számított száznyolcvan napon belül lehet írásban benyújtani. Az indítványozó által sérelmezett rendelkezések a Bit. hatálybalépése - azaz 2014. december 25. - óta érdemben nem változtak, e tekintetben tehát az alkotmányjogi panasz Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti indítványi eleme elkésett.

[16] Az Abtv. 52. §-a értelmében az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az indítványozó alkotmányjogi panaszában megjelölte az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontját, és az Abtv. 26. § (1) és (2) bekezdését, 27. § (1) bekezdését, amelyek alapján az alkotmányjogi panasz eljárást kezdeményezte, a kifogásolt bírósági döntéseket, a sérelmezett jogszabályi rendelkezéseket, valamint az Alaptörvény sérülni vélt rendelkezéseit. Beadványában előadta, hogy álláspontja szerint a sérelmezett bírósági döntések és jogszabályi rendelkezések miért ellentétesek az Alaptörvény felhívott rendelkezéseivel, ezzel részben eleget tett a határozott kérelem törvényi feltételeinek.

[17] Az indítványozó az Alaptörvény XIII. cikke tekintetében fennálló alaptörvény-ellenességet is állította beadványában, azonban ezt önállóan nem indokolta. Álláspontja szerint a tisztességes bírósági eljáráshoz való jog sérelme vezetett oda, hogy az alaptörvény-ellenes bírósági határozatok eredményeként sérült az "Alaptörvény XIII. cikkében deklarált tulajdonhoz való joga, a több mint 33 milliárd forintos vagyonának ingyenes elvétele által." Míg a XV. cikket illetően az indítványozó szerint a Módtv. "16-18. §-ai azért sértik a törvény előtti egyenlőséghez való jogot, mert a kp. 83. §-a szerinti orvoslási jogot a keresetben nem állított jogsértésekre alkotmányos indok nélkül, a közigazgatási szervek közül kizárólag az MNB-re alkalmazhatóan kiterjeszti, és ezen orvoslási jog hatóság általi érvényesítése során az MNB peresített határozatainak azon címzettjei, akiknek a határozatát olyan okból helyezi az MNB hivatalból hatályon kívül, melyre a címzettek a keresetben nem hivatkoztak, a közigazgatási határozatok bíróság általi felülvizsgálatához való Alaptörvényben biztosított joguk gyakorolhatósága tekintetében hátrányosabb helyzetbe kerülnek azokhoz képest, akiknek a határozatát az MNB a keresetben is hivatkozott jogsérelem miatt helyezi a kereseti kérelemnek megfelelően hatályon kívül." Az indítványozó az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelmét is állította, mely csak kivételesen a visszamenőleges hatály esetén szolgálhat alapul alkotmányjogi panasz előterjesztéséhez. Az indítványozó jelen ügyben úgy véli, hogy a Módtv. "16-18. §-ai a visszaható hatályú jogalkotás tilalmába ütköznek, azáltal, hogy a Módtv. 16. § (3) bekezdése alapján a határozat meghozatalának időpontjára visszamenő hatállyal helyezhető hatályon kívül, tény azonban, hogy az MNB és a bíróságok ezt a rendelkezést azzal a normatartalommal értelmezték, hogy a hatályvesztés időpontja tetszőleges lehet." A visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma a jogalkotók irányában értelmezhető, az a jogalkalmazók - jelen esetben a pénzügyi felügyeleti szerv hatósági jogkörben hozott határozata - vonatkozásában nem hozható érdemi összefüggésbe az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében rögzített jogállamiságból levezetett követelménnyel.

[18] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az indítvány érdemi elbírálásának akadálya, ha az indokolás nem felel meg a határozottság követelményének, illetve nem kapcsolható össze alkotmányjogilag értékelhető módon az Alaptörvény felhívott rendelkezése a sérelmezett döntéssel, illetve jogszabályi rendelkezéssel (3199/2022. (IV. 29.) AB végzés, Indokolás [11]; 3141/2022. (IV. 1.) AB végzés, Indokolás [10]). Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alaptörvény XIII. cikke, XV. cikke, valamint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése tekintetében az indítvány nem felel meg az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében rögzített feltételnek, így érdemben nem vizsgálható.

[19] Az Abtv. 29. §-a értelmében az alkotmányjogi panasz a bírósági döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadható be.

[20] Az indítványozó beadványában többek között az Alaptörvény 28. cikkének sérelmét állította. Az Alaptörvény 28. cikke azonban nem alapjogot tartalmaz, hanem a bíróságok felé fogalmaz meg a működésükre irányulóan elvárásokat, így az abban foglaltak egyedi érintett vonatkozásában megvalósuló alapjog sérelemhez nem vezethetnek, arra alkotmányjogi panasz önmagában nem alapítható (pl. 3257/2016. (XII. 6.) AB végzés, Indokolás [13]; 3550/2021. (XII. 22.) AB végzés, Indokolás [11]). Ahogyan az indítványban szereplő Alaptörvény T) cikk és M) cikk (1) bekezdése sem alapjogot tartalmaz, így alkotmányjogi panasz ezek tekintetében sem terjeszthető elő. (3141/2022. (IV. 1.) AB végzés, Indokolás [9]; 3135/2022. (IV. 1.) AB végzés, Indokolás [21]; 3200/2022. (IV. 29.) AB végzés, indokolás [19]) Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés az úgy nevezett alapjogi tesztet tartalmazza, szintén nem alapjogot rögzít, hanem az alapjogok egymáshoz való viszonyára, annak alkotmányossági vizsgálatára vonatkozik, így alkotmányjogi panasz e tekintetben sem terjeszthető elő (3292/2022. (VI. 10.) AB végzés, Indokolás [22]).

[21] Az indítványozó álláspontja szerint az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben "egyidejűleg merül fel az Alaptörvényben foglalt jog sérelme az alkalmazott jogszabály és a hatóság eljárása, valamint az annak jogszerűségét felülvizsgáló bíróság eljárása következtében". Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése, valamint XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdése tekintetében állított alaptörvény-ellenességet illetően az Alkotmánybíróság a rendelkezésre álló iratok (többször kiegészített és pontosított alkotmányjogi panasz, bírósági döntés) alapján arra a megállapításra jutott, hogy az indítványozó alapvetően nem az Alaptörvényben biztosított valamely alapjog sérelmét állította beadványában, hanem részben a megismételt eljárás során orvosolt sérelmeket sorolta, részben a bírósági (és a hatósági) jogértelmezést, a konkrét ügyben elfoglalt jogi álláspontot sérelmezte. Végső soron azt kifogásolta, hogy nem az indítványozói álláspont került elfogadásra.

[22] Az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontja, valamint az Abtv. 26. § és 27. § (1) bekezdése alapján az alkotmányjogi panasz eljárás keretében az alkotmányossági szempontú felülvizsgálatra van hatásköre. A bírósági döntések, és az alkalmazott jogszabályi rendelkezések ellen benyújtott alkotmányjogi panasz nem tekinthető a további jogorvoslattal nem támadható bírósági döntések általános felülvizsgálati eszközének, mivel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszon keresztül is az Alaptörvény és az abban biztosított jogok védelmére hivatott (3111/2012. (VII. 26.) AB végzés, Indokolás [3]). Ebből következően az Alkotmánybíróság a bírósági döntés irányának, a bizonyítékok körének, bírói mérlegelésének és értékelésének felül bírálatára nem rendelkezik hatáskörrel (3231/2012. (IX. 28.) AB végzés, Indokolás [4]; 3300/2018. (X. 1.) AB végzés, Indokolás [13]; 3369/2018. (XI. 28.) AB végzés, Indokolás [11]; 3448/2021. (X. 25.) AB végzés, Indokolás [12]). A rendelkezésre álló iratokból megállapíthatóan az eljáró hatóság, valamint a bíróság részletesen foglalkozott többek között a pénzügyi terv vizsgálandóságának kérdésével, valamint azzal, hogy a két hatósági határozat jogalapja mennyiben tér el (más időszakra vonatkozik), külön kitérve a kiadmányozás jogkövetkezményének megítélésére.

[23] 4. Tekintettel arra, hogy a beadvány részben nem felel meg az Abtv. 52. § (1b) bekezdésében foglalt követelményeknek, illetve a jelen ügyben nem merült fel olyan, a bírósági döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség, illetve alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés, mely az alkotmányjogi panasz befogadását indokolta volna, az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz befogadását az Abtv. 56. § (2) bekezdése értelmében, az Ügyrend 30. § (2) bekezdés a) és h) pontjára figyelemmel, az Abtv. 56. § (3) bekezdése alapján rövidített indokolással ellátott végzésben visszautasította.

[24] Miután az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz befogadását visszautasította, a bírósági döntés végrehajtásának felfüggesztése iránti kérelem vizsgálatának nincs helye.

Budapest, 2022. július 5.

Dr. Schanda Balázs s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró

Dr. Handó Tünde s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Márki Zoltán s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schanda Balázs s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró az aláírásban akadályozott dr. Pokol Béla alkotmánybíró helyett

Dr. Szívós Mária s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: IV/3627/2021.