3241/2019. (X. 17.) AB határozat
alkotmányjogi panasz elutasításáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában - dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó, dr. Salamon László és dr. Szabó Marcel, dr. Szalay Péter alkotmánybírók párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet 25/C. §-a és 47. § (1) bekezdés a) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
Indokolás
I.
[1] 1. Az indítványozó gazdasági társaság (a továbbiakban: indítványozó) jogi képviselője (dr. Nagy Péter ügyvéd) útján 2012. június 11-én alkotmányjogi panaszt nyújtott be az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján, melyben a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet) 25/C. §-a és 47. § (1) bekezdés a) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte.
[2] A Rendelet célja a házasok, többgyermekes fiatal családok és mások lakásigényének kielégítéséhez szükséges állami támogatások biztosítása, többek között lakásépítési-és vásárlási kedvezménnyel, jelzáloghitelek kamattámogatásával és kiegészítő kamattámogatással. A Rendelet értelmében a támogatások megállapítását, folyósítását a hitelintézet végzi, azokat pedig az állam nevében a Magyar Államkincstár nyújtja a folyósító hitelintézet havi elszámolása alapján. A támadott rendelkezést a Rendelet módosításáról szóló 257/2011. (XII. 6.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Módr.) iktatta be 2011. december 14-i hatállyal. Ennek értelmében a 2004. május 1-jén vagy azt követően kötött kölcsönszerződések esetén a Rendelet 25. § (1)-(2) bekezdése szerinti állami megtérítési kötelezettség nem érvényesíthető. A 25. § (1) bekezdése szerint az állam megtéríti a hitelintézetnek a kiegészítő kamattámogatás igénybevételével a hitelintézettől felvett és a számviteli törvény rendelkezései szerint behajthatatlanná vált kölcsön, valamint járulékai együttes összegének 80 %-át, amennyiben az igénylő a lakáscél megvalósításához a Rendelet 5. § (4) bekezdése alapján gyermekek után járó lakásépítési vagy vásárlási kedvezményt is igénybe vette. A 25. § (2) bekezdése alapján az állam megtéríti a hitelintézetnek a hitelintézettői a Rendelet 5/A. § szerint felvett ún. megelőlegező kölcsönt annak behajthatatlansága esetén, annak tőke és járulékai teljes összegéig.
[3] Az indítványozó szerint a támadott rendelkezések sértik a tulajdonhoz való jogát, ellentétesek a jogállamiság elvéből eredő jogbiztonság követelményével, valamint a szerzett jogok védelmével. Érvelése szerint a korábbi szabályozás alapján az indítványozó gazdasági tevékenysége körében úgy határozott, hogy nyereségszerzési céllal részt vesz a Rendelet szerinti támogatások elosztásában és azok állammal való elszámolásában. Az indítványozó e döntésében lényeges szerepet játszott az a jogszabályi ígérvény, hogy a kölcsönszerződés behajthatatlansága esetén az állam - a konkrét szerződés tartalmától függő mértékben - a veszteségét megtéríti. A Módr. azonban ezt az ígérvényt a 2004. május 1-je után kötött szerződésekre vonatkozóan azonnali hatállyal megszüntette, ezért az indítványozó kérte a támadott rendelkezéseknek a Módr. kihirdetésének napjára visszamenőleges hatályú megsemmisítését.
[4] Az Alkotmánybíróság eljárása során beszerezte a nemzetgazdasági miniszter véleményét. A vélemény alapján a Rendelet módosítására azért volt szükség, mert a Támogatásokat Vizsgáló iroda álláspontja szerint az állami megtérítési kötelezettség az uniós jogszabályok (az Európai Unió működéséről szóló szerződés [a továbbiakban: EUMSz] 107. cikke), valamint az Európai Bizottság korábbi döntései értelmében összeegyeztethetetlen az uniós joggal, tiltott állami támogatásnak minősül. A Rendelet által biztosított megtérítés révén ugyanis a hitelintézetek piaci alapú garanciadíj megfizetése nélkül, piaci körülmények között meg nem szerezhető kockázatcsökkentésben részesültek, amelyet az Európai Bizottság esetleges vizsgálata esetén kamatokkal növelten kellene visszafizetniük. A miniszteri vélemény külön kiemelte, hogy 2004. május 1-jén vagy azt követően kötött kölcsönszerződések alapján kezdeményezett megtérítési igényeket a Módr. hatályba lépése előtt sem fizette ki, kizárólag a 2004. május 1-jét megelőzően megkötött kölcsönszerződésekhez kapcsolódóan benyújtott kérelmek alapján teljesítette a hitelintézetek megtérítési igényét.
[5] 2. Az Alkotmánybíróság tanácsa az alkotmányjogi panaszt 2012. december 10. napján tartott ülésén befogadta ugyan, további eljárása során azonban 2013. október 19-i végzése szerint az Alkotmánybíróság tudomást szerzett arról, hogy az indítványozó az alkotmányjogi panasz benyújtását követően (2012. augusztus 13-án) keresetet indított a Fővárosi Törvényszék előtt a Magyar Állam I. rendű és a Magyar Államkincstár II. rendű alperesek ellen, melyben az alpereseket 1 261 506 204 forint és járulékai megfizetésére kérte kötelezni. Előadta, hogy 2008. szeptember 15-én a II. rendű alperes mint megbízó és közte mint megbízott között megbízási szerződés jött létre, melynek I/6-8. pontjai rendelkeztek a Rendelet 25. §-án alapuló megtérítési kötelezettség ("állami garanciavállalás", tartalmát tekintve kezesség) érvényesítése során követendő eljárásról. A 2009. II. negyedévre vonatkozó "garanciabeváltásig" bezárólag a kincstár teljesítési kötelezettségének eleget tett. 2010. februárban hívta fel az indítványozó a kincstárat a 2009. III. negyedévre vonatkozó teljesítésre, de attól kezdődően a kincstár a kifizetéseket megtagadta. Az indítványozó perbeli előadása szerint a Rendelet támadott rendelkezései az állam teljesítését ellehetetlenítik, a kezesi teljesítés tehát olyan okból vált lehetetlenné, amelyért egyik fél sem felelős. Mindez a felek által kötött megbízási szerződés megszűnését eredményezte, emiatt pedig a felek között a szolgáltatásokat kölcsönösen el kell számolni. Az indítványozó a polgári perrendtartásról szól 1952. évi III. törvény 155/B. § (2) bekezdése alapján kérte a bíróságtól, hogy az a tárgyalás felfüggesztése mellett kezdeményezze az Alkotmánybíróság eljárását, ám e kérelmet a Törvényszék elutasította.
[6] Az alperesek egyrészt azzal védekeztek, hogy a megtérítési igény a Rendeleten alapult, és nem a felek szerződéséből fakadt, ez utóbbiban csak a "garanciabeváltás" technikai részleteit rögzítették. Másrészt arra hivatkoztak, hogy a Módr. a hazai és az uniós jog közötti összhang megteremtésére irányult, ezért a 2004. május 1 -je, a magyar csatlakozás után megkötött, államilag biztosított lakáshitelekre vonatkozó szerződések esetében a megbízási szerződésen alapuló megtérítési igényeket már a Rendelet módosítása előtt sem teljesítették azok jogellenessége miatt. A megtérítési igényre vonatkozó rendelkezés ugyanis hazánknak az Európai Unióhoz történt csatlakozása óta azért nem volt alkalmazható, mivel a szelektív garanciavállalás az indítványozónak gazdasági előnyt biztosít és torzíthatja a belső piacon folyó versenyt, ezáltal az EUMSz 107. cikkének (1) bekezdését sérti és tiltott állami támogatásnak minősül.
[7] A Törvényszék ítéletében az indítványozó keresetét elutasította. A Fővárosi Ítélőtábla az elsőfokú ítéletet hatályon kívül helyezte, mert a Magyar Állam alperest az elsőfokú eljárásban nem megfelelő személy képviselte. Egyúttal a végzés indokolásában utalt egyrészt arra, hogy mivel az alperesek már az elsőfokú eljárásban hivatkoztak az uniós versenyszabályokat sértő szabályozásra, megfontolandó, hogy e körben szükséges-e előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezni. Másrészt ennek eredményeképpen, illetve ennek függvényében indokolt lehet az alkotmánybírósági eljárás kezdeményezése is. A megismételt eljárásban a Fővárosi Törvényszék a tárgyalást 15.G.41.864/2013/8. számú végzésével felfüggesztette, és az Európai Unió Bíróságának (a továbbiakban: EUB) előzetes döntéshozatali eljárását kezdeményezte az alábbi kérdésekben: "1) Állami támogatásnak minősül-e, és ha igen a belső piaccal összeegyeztethető-e a 12/2001. (I. 31.) Korm. r. keretében nyújtott és Magyarország Európai Uniós csatlakozását megelőzően vállalt állami garanciavállalás. 2) Amennyiben a fenti rendelet keretében nyújtott állami garanciavállalás a belső piaccal összeegyeztethetetlen, a közösségi jog alapján hogyan orvosolható az érintetteknek okozott esetleges érdeksérelem."
[8] 3. Az Alkotmánybíróság az előző pontban ismertetett tényekről tudomást szerezve megállapította, hogy az alkotmányjogi panaszeljárás és a Fővárosi Törvényszék előtt folyamatban lévő per tárgya egymással szorosan összefügg, különösen arra tekintettel, hogy a perben előadott alperesi védekezés, illetve az alkotmánybírósági eljárásban beszerzett miniszteri vélemény értelmében a kifizetés megtagadására, az ezt rendező rendeleti jogalkotásra az európai uniós normáknak való megfelelés adott okot. Annak eldöntésére, hogy a Rendeletben szabályozott garanciavállalás összhangban van-e az EUMSz 2. cikk b) pontja szerint az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó uniós joggal, következésképpen tiltott állami támogatásnak minősül-e vagy sem, az Európai Bizottság, végső soron pedig az EUB rendelkezik hatáskörrel. Az előzetes döntéshozatali eljárásban az uniós jog értelmezéséről hozott ítélet - figyelemmel az Alaptörvény E) cikkében foglalt rendelkezésekre is - a tagállami bíróságok és az Alkotmánybíróság számára kötelező. Az EUB döntése függvényében foglalhat állást az Alkotmánybíróság abban a kérdésben, hogy mennyiben volt indokolt az uniós jogra hivatkozással megalkotni a Módr.-et, miként arra a miniszter levelében hivatkozott, míg a kereset elbírálása alapján ítélhető meg az indítványozónál bekövetkező valódi jogsérelem jellege. Az EUMSz-nek az előzetes döntéshozatali eljárásban születő ítéletben foglalt értelmezése, illetve a peres eljárásban meghozandó ítélete ugyanis befolyásolhatja az alkotmányjogi panasz érdemi elbírálását.
[9] Mindezek alapján az Alaptörvény E) cikkének, valamint a jogbiztonság elvének érvényesítése érdekében az Alkotmánybíróság kivételesen szükségesnek találta a peres eljárás befejezésének bevárását. Ezért az Abtv. 60. §-a és az Ügyrend 45. §-a alapján az alkotmányjogi panasz tárgyában folyó eljárást a peres eljárás jogerős befejezéséig, 2013. november 18-án hozott végzésével felfüggesztette.
[10] 4. Az EUB 2015. március 19. napján hozott határozatában (C-672/13) érvrendszerét részleteiben kifejtve adta meg válaszát a Fővárosi Törvényszék kérdéseire. Az EUMSz 107. cikkére utalva elvi éllel hangsúlyozta azt a három feltételt, amelyek alapján valamely intézkedést állami támogatásnak kell minősíteni. Ezek:
- az intézkedés állam általi vagy állami forrásból való finanszírozása,
- az ilyen intézkedés szelektivitása, az tehát, hogy a perbeli esetben az állami garanciavállalás előnyben részesíti-e a megtérítésben részesítendő gazdasági vállalkozást olyan más vállalkozásokkal szemben, amelyek az intézkedés céljaira (a szóban forgó ügyben szociálpolitikai támogatások pénzügyi lebonyolítása érdekében való szolgáltatás nyújtását illetően) hasonló ténybeli és jogi helyzetben vannak,
- a fentieknek a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatása és az ezen intézkedésből származó versenytorzítás.
[11] E feltételek figyelembevételével az EUB az alábbiak szerint összegezte válaszát a Fővárosi Törvényszéknek, amelyet utóbbi az ítéletében meghivatkozott: "- kizárólag a hitelintézetnek biztosított állami garanciavállalás a priori az EUMSz 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett "állami támogatásnak" minősül. Ugyanakkor a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy közelebbről megvizsgálja az ilyen garanciavállalás szelektív jellegét, eldöntve többek között, hogy e garanciavállalás a 2001. évi rendelet azon módosítását követően, amelyre 2008-ban állítólagosan sor került, a hitelintézeteken kívül más gazdasági szereplőknek is biztosítható-e, igenlő válasz esetén pedig e körülmény megkérdőjelezheti-e az említett garanciavállalás szelektív jellegét:
- feltételezve, hogy a kérdést előterjesztő bíróság az alapügyben vizsgálat állami garanciavállalást az EUMSz 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett "állami támogatásnak" minősíti, az ilyen garanciavállalást új támogatásnak kell tekinteni, és az ennek következtében az EUMSz 108. cikk (3) bekezdése alapján az Európai Bizottságnak történő előzetes bejelentési kötelezettség alá tartozik. A kérdést előterjesztő bíróság feladata megvizsgálni, hogy az érintett tagállam eleget tett-e ezen kötelezettségének, ha pedig nem tett eleget, e garanciavállalást jogellenesnek nyilvánítani.
- az alapügyben vizsgálthoz hasonló, az EUMSz 108. cikk (3) bekezdésének figyelmen kívül hagyásával nyújtott, következésképpen pedig jogellenes állami garanciavállalás kedvezményezettjeit az uniós jog alapján nem illeti meg jogorvoslat." (A törvényszéki ítélet indokolásának 7. oldala utolsó és 8. oldala első három bekezdése)
[12] 5. Az EUB előzetes döntéshozatalában foglaltakkal a Fővárosi Törvényszék a saját megismételt eljárásában a 3.G.42116/2017/7. számú ítéletéből kitűnően mindenben megegyező következtetésre jutott és a 2017. november 21-én kelt, a fellebbezések hiányában 2018. január 13-án jogerőre emelkedett döntésével a felperes keresetét elutasította.
II.
[13] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:
"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."
"XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár."
[14] 2. A Rendelet indítvánnyal érintett rendelkezései:
"25/C. § A 2004. május 1-jén vagy azt követően kötött kölcsönszerződések esetén a 25. § (1) és (2) bekezdése szerinti állami megtérítési kötelezettség nem érvényesíthető."
"47. § (1) E rendeletnek a lakáscélú állami támogatásokról szóló 12/2001. (I. 31.) Korm. rendelet módosításáról szóló 257/2011. (XII. 6.) Korm. rendelet [...]
a) 2. §-ával megállapított 2. § (5) bekezdés a) pontját, 10. §-ával megállapított 25/C. §-át, és 11. §-ával megállapított 38. § (3) bekezdését - a Kincstár vagy bíróság által jogerősen elbírált esetek kivételével - a Módr. hatálybalépését megelőzően benyújtott kérelmekre, vagy folyósított támogatásokra is alkalmazni kell."
III.
[15] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
[16] 1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt megállapítja és egyúttal hangsúlyozza, hogy az EUB elvi tartalmú és a nemzeti bíróság számára a konkrét ügy megoldására is irányadó határozatot hozott. Az abban foglaltak tárgyában az indítványozó, mint felperes által indított polgári peres eljárásban a Fővárosi Törvényszék a pontos tényállást megállapítva döntött és ez a döntés a bírósági eljárás befejezését jelentette.
[17] A fentiekre tekintettel az alkotmányjogi panasz érdemi vizsgálatának alapvető kérdése a jelen ügyben az, hogy milyen mértékben köti az Alkotmánybíróságot az EUB előzetes döntéshozatala során hozott elvi tartalmú határozat, továbbá mennyiben lehet, illetőleg kell az Alkotmánybíróságnak tekintettel lennie a Fővárosi Törvényszék jogerőssé vált ítéletében foglaltakra.
[18] 1.1. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az uniós jog önálló belső jog, ezért tartózkodik annak vizsgálatától. Jóllehet ez a gyakorlat nem tekinthető hosszabb időtávban megdönthetetlennek, az Unió alapszerződése alapján (EUMSz 2. cikk b. pont) az a későbbiekben is aligha lesz vitatható, hogy a közösségi versenyjog, amelynek egyik fő alkotóeleme az állami támogatások nyújtásának uniós szabályok alá rendelése, az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik. Következésképpen az EUB az előzetes döntéshozatali eljárásban a jelen ügyre vonatkozóan kifejtett álláspontjának az Alkotmánybíróság általi felülvizsgálata vagy felülbírálata fogalmilag kizárt.
[19] 1.2. A Fővárosi Törvényszék megismételt eljárásában hozott ítélete ellen az indítványozó nem fellebbezett és az Alkotmánybírósághoz sem fordult, illetőleg az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti panaszát nem terjesztette ki az Abtv. 27. §-ra hivatkozással a bírói döntés jogerőssé válása után. Ennek következtében az Alkotmánybíróság formailag nem vonhatja az alkotmányjogi panasz tárgykörébe a Törvényszék alkotmányjogi megállapításait, ténymegállapításai felülvizsgálatára vagy felülbírálatára pedig funkciójából adódóan akkor sem lenne hatásköre, ha az alkotmányjogi panasz a bírói döntésre is kiterjedne. Utóbbiak felhasználása az Alkotmánybíróság saját döntésének indokolásában azonban nem kizárt, sőt az ügy sajátosságainál fogva releváns is lehet, akár érvei alátámasztásául, akár magyarázó észrevételként a Törvényszék indokolásában foglaltakra utalva.
[20] 2. Az előző pontban foglaltak alapján az Alkotmánybíróság hangsúlyozni kívánja, hogy az EUB és a Fővárosi Törvényszék döntéseinek két szempontból egyértelműen jogi hatása és következménye van az Alkotmánybíróság további eljárására, annak irányára, valamint az alkalmazandó jogkövetkezményeire.
[21] Egyfelől, az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatja felül azt az alapvető és a saját érdemi döntése nézőpontjából is meghatározó jelentőségű, az EUB elvi állásfoglalásából következő bírói döntésben foglalt megállapítást, hogy a 2004. május 1-jét követően kötött lakástámogatási szerződések tekintetében az állami megtérítés (garanciavállalás) kötelezettségét jogellenesnek kell tekinteni. Másfelől, nem vitatható az a bírósági ténymegállapítás sem, hogy az állami garanciavállalás jogellenessége már a megbízási szerződés megkötésekor is fennállt és a felek által ismertnek kellett lennie. Felperes részére ugyanis a megtérítési kötelezettség alapján a csatlakozás után kötött szerződésekre tekintettel a jogszabályváltozást megelőzően sem történt kifizetés. (Az érvénytelen lett volna és kétszeresen kellett volna visszafizetni, jogorvoslat pedig az uniós jog alapján [EUMSz 108. cikk (3) bekezdés] nem állt volna rendelkezésre.) A Rendelet módosításával valójában nem állt elő új körülmény, hiszen Magyarország az Unió tagja volt, így a perbelihez hasonló garanciavállalásban megnyilvánuló állami támogatás számára már akkor is tiltott volt.
[22] 3. Az indítványozó szerint alkotmányos védelemben részesülő tulajdonnal rendelkezett, mivel megalapozottan várhatta, hogy a behajthatatlan kölcsönök esetén az állam a Rendeletben meghatározott összeget számára megtéríti. A várománynak a Módr.-tel történt elvonása pedig a jogbiztonság és a szerzett jogok sérelmével történt.
[23] 3.1. Az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálata során először az Alaptörvény XIII. cikkének, a tulajdonjognak a sérelmét vizsgálta.
[24] Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt általánosságban utal indokolásának 2. pontjára, arra, hogy a jelen ügyben jogellenes támogatásról van szó, ami a tulajdonhoz való jog megsértését eleve kizárja, hiszen csak a jogszerűen szerzett tulajdon védelmét lehet alkotmányosan érvényesíteni. De ettől függetlenül sem állítható, a Rendelet alapján sem, hogy az indítványozó a jelen ügyben tulajdont szerezhetett volna, a következőkre tekintettel.
[25] A Rendelet II-VI. fejezeteiben meghatározott kölcsönök nyújtását, folyósítását a törlesztés és a támogatások megállapítását, valamint ezeknek a központi költségvetéssel való elszámolását a hitelintézetek végzik. A Rendelet 24. § (15) bekezdése alapján a hitelintézetek - így az indítványozó is - az előlegek folyósításáról és az azokkal való elszámolás rendjéről, valamint a pénzügyi ellenőrzéshez szükséges adatszolgáltatásról a miniszterrel és a kincstárral szerződést kötöttek.
[26] A szerződés alapján a hitelintézet - haszonszerzési tevékenysége keretében - elbírálja az igénylők lakástámogatások, támogatott lakáshitelek iránti kérelmét, megköti a jogosultakkal a kölcsönszerződéseket és folyósítja a támogatásokat, elszámolja a költségvetéssel a lakástámogatások útján nyújtott összegekkel, valamint ellátja a Rendelet szerint előírt más feladatokat. A hitelintézet e tevékenységét az államtól kapott költségtérítés fejében végzi. Az állam a Rendelet alapján biztosítékként vállalta, hogy bizonyos hiteltípusok és bizonyos feltételek teljesülése esetén a kölcsönt felvevő nemfizetése esetén a kölcsönösszeget és járulékait teljesen vagy részben megfizeti a hitelintézet számára.
[27] Az állami megtérítés a fentiek alapján egy szerződést biztosító mellékkötelem. A kölcsönszerződést kötő személy nemfizetésével a hitelintézetnek tulajdonjoga nem, legfeljebb kötelmi igénye keletkezik a Rendelet alapján az állam által fizetendő megtérítési összegre. Az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata során az olyan jogviszonyoknál, melyek inkább voltak kötelmi, mintsem dologi jellegűek, nem állapította meg a tulajdonjogi védelem fennálltát (800/B/1993. AB határozat; ABH 1996, 420, 421-422.; 498/B/2001. AB határozat; ABH 2003, 1392, 1398.). Ugyan az Alaptörvény XIII. cikke szó szerint nem egyezik meg az említett gyakorlat kimunkálásakor alapul vett Alkotmány 13. § (1) bekezdésével, a tulajdonjogra vonatkozó rendelkezés tartalmilag nem változott, így az Alkotmánybíróság az ezzel kapcsolatban kialakított gyakorlatát az Alaptörvény alapján is fenntartotta (7/2013. AB határozat; ABH 2013, 182-183.).
[28] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az állami megtérítés összegére vonatkozó igényt nem lehet érdemi összefüggésbe hozni az Alaptörvény XIII. cikkével, ezért az indítványt e tekintetben elutasította.
[29] 3.2. Az Alkotmánybíróság ezt követően az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság, szerzett jogok és bizalomvédelem sérelmét vizsgálta, ebben a tekintetben is utalva arra, amit az előző alpontban az Alkotmánybíróság a garanciavállalás jelen ügyben való jogellenességének a tulajdonszerzést kizáró voltára vonatkozóan rögzített.
[30] Az Alkotmánybíróság a vagyoni értékű jogok tekintetében kialakított gyakorlatában főként a társadalombiztosítási jogviszonyokkal összefüggő szolgáltatásokkal és várományokkal kapcsolatban vizsgálta a szerzett jogok sérelmét. Az említett társadalombiztosítási jogviszonyok ugyanakkor "vásárolt jogok", melyeket illetékfizetés vagy más ellenszolgáltatás fejében szereznek a jogosultak. Jelen jogviszony esetén az indítványozó rendes gazdasági tevékenysége keretében, az állam által fizetett külön ellenszolgáltatás fejében nyújtott szolgáltatást, melyhez az állam csupán egyfajta sajátos biztosítékot szolgáltatott. Az egyes kölcsönszerződések megkötésekor nem volt előre látható körülmény, hogy a kölcsönszerződést megkötő személy később képtelenné válik a hitelösszeg visszafizetésére. E körülmény előzetes vizsgálata éppen a hitelintézet feladata és kockázata volt a kérelmezők hitelképességének elbírálása során. Erre tekintettel az állam megtérítési kötelezettsége alkotmányjogilag nem értékelhető szerzett jogként, mivel annak az egyes kölcsönszerződések kapcsán bekövetkező "feléledése" egy, az egyedi kölcsönszerződések megkötésekor előre nem látható - és elkerülendő - körülménytől, a kölcsönszerződésnek az adóstól való behajthatatlanságától függött. Az Alkotmánybíróság ennek kapcsán megjegyzi, hogy az indítványozó követelése a hitelösszeg behajtására a kölcsönszerződést kötőkkel szemben továbbra is fennáll.
[31] 3.3. Az Alkotmánybíróság végül azt vizsgálta, hogy az állam által nyújtott biztosíték elvonása a bizalomvédelem elvének sérelmét jelentette-e. A bizalomvédelem elve a jog állandóságába vetett bizakodásnak a jogbiztonság alapján történő védelmét jelenti. A bizalomvédelem elve akkor sérül, ha a gazdaság egy körültekintő és megfontolt szereplője az érdekeit érintő intézkedés elrendelését nem láthatja előre és alapos oka van bízni a fennálló jogi helyzet változatlanságában, amely kifejezetten valamely magatartásra ösztönözte.
[32] A Rendelet módosításának elemzett körülményei alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a törvényhozói út igénybevétele nem sértette meg a bizalomvédelem elvét, nem minősíthető azonnali hatályú jogalkotásnak sem.
[33] A jogszabály-módosítás éppen a félreértések elkerülése érdekében, az uniós joggal való nagyobb koherencia biztosítása érdekében történt. Miként az indokolás 2. pontja a törvényszéki ítélet ténymegállapítása nyomán már rámutatott, a Rendelet módosításával nem állt elő új körülmény, a csatlakozás után kötött támogatási szerződések tekintetében az alperes már a Rendelet módosítása előtt sem teljesített kifizetést a felperesnek az általa vállalt megtérítési kötelezettség alapján.
[34] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt elutasította.
Budapest, 2019. október 8.
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szabó Marcel s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó párhuzamos indokolása
[35] A határozat rendelkező részével egyetértek. Azt azonban az alábbi érvekkel látom alátámaszthatónak.
[36] 1. Az Abtv. 26. § (1) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz elbírálásakor az Alkotmánybíróság számára fontos annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy miként viszonyul a döntését megelőző bírósági eljárásban és az abba beékelődő előzetes döntéshozatali eljárásban tett megállapításokhoz. A 26. § (1) bekezdésén alapuló eljárásban megfelelő indítvány alapján vizsgálható az a kérdés, hogy miként kell értékelni egy olyan állított alapjogi jogsérelmet, amelyet a jogalkotó az uniós jogból folyó kötelezettségének eleget téve megalkotott jogszabállyal idézett elő. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti (közvetlen) alkotmányjogi panasz esetében azonban ez a kérdés nem kerül előtérbe, hiszen ekkor a jogsérelem a jogszabály erejénél fogva közvetlenül, bírói döntés nélkül következik be.
[37] Ez az ügy közvetlen panasz alapján indult. Ebben a helyzetben nem értek egyet azzal a sommás megállapítással (lásd: a jelen határozat Indokolás [8]-[9] ), miszerint az Európai Unió Bíróságának (a továbbiakban: EuB) előzetes döntéshozatali eljárásban hozott valamennyi döntése minden további körülménytől függetlenül közvetlenül kötelezné az Alkotmánybíróságot valamennyi eljárásában. Ugyancsak kétséges annak elvi éllel történő kijelentése, hogy az uniós jogot sértő nemzeti jog önmagában ezen oknál fogva alaptörvény-sértőnek is minősül (lásd: a jelen határozat Indokolás [23]-[28]).
[38] Meglátásom szerint ezek a megállapítások nem egyeztethetők össze a testület Alaptörvény E) cikk (2) bekezdéséhez fűzött, a szuverenitásból fakadó egyes hatáskörök uniós intézményekkel való közös gyakorlására tett alkotmánybírósági megállapításokkal (lásd különösen: 22/2016. (XII. 5.) AB határozat, Indokolás [60]; 9/2018. (VII. 9.) AB határozat, Indokolás [30]; 2/2019. (III. 5.) AB határozat, Indokolás [22]). Az alkotmányjogi panasz elbírálásakor az Alkotmánybíróság referenciapontja - kizárólagos uniós hatáskör esetén is - az Alaptörvényben biztosított jogok tartalma. A kizárólagos uniós hatáskör esetében is érvényesülnie kell az alkotmánybírósági eljárásban az E) cikk (2) bekezdése azon fordulatának, amely szerint "Magyarország [...] az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen [.] gyakorolhatja. Az e bekezdés szerinti hatáskörgyakorlásnak összhangban kell állnia az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal [...]."
[39] Az EuB ezzel szemben előzetes döntéshozatali eljárásában az uniós jog különböző forrásaival - így különösen az alapszerződésekkel - veti össze a tagállami szabályozást. Az EuB tehát egy versenyjogi ügyben nem dönt arról a kérdésről, hogy valamely Alaptörvényben biztosított jog sérelme megállapítható-e. Arról határoz, hogy a vizsgálat tárgyát képező tagállami szabály tiltott állami támogatásnak minősíthető-e az uniós jog alapján. Ezért az EuB a C-672/13. számú ügyben sem vizsgálta a tagállamok alkotmányában garantált alapjogok érvényesülését.
[40] Ezek alapján a jelen határozat rendelkező része nem uniós jogi érvekkel, hanem az Alaptörvényen alapuló alapjogi érveléssel támasztandó alá.
[41] A magam részéről mindazonáltal fontosnak tartom a tagállami alkotmánybíróságok és az EuB között dialógus kibontakozását. Az a tagállami alkotmánybíróság, amely nem kapcsolódik be a tagállami bíróságok és az EuB közötti kapcsolatrendszerbe, eszköztelenné válhat saját alapjogi gyakorlatának tagállamon belüli érvényesítése során.
[42] 2. A tulajdonhoz való jog [Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdés] körében szükséges az Alkotmánybíróság azon döntéseire is emlékeztetni, amelyeket az Alaptörvény hatálya alatt hozott. Ezek közül kiemelendő a 3115/2017. (V. 22.) AB végzés, amely a következők szerint foglalta össze a szóban forgó alapjoggal kapcsolatos gyakorlatot: ""[a] tulajdonvédelem [...] nem kizárólag a polgári jogi értelemben vett tulajdonra, hanem egyéb vagyoni értékű jogokra is kiterjedhet, az Alaptörvény XIII. cikke tehát a tulajdonvédelem körében az egyéb, tulajdonszerű vagyoni értékű jogok védelmét is biztosítja" (3199/2013. (X. 31.) AB határozat, Indokolás [13], megerősítette: 3051/2016. (III. 22.) AB határozat, Indokolás [21]). Utal e körben az Alkotmánybíróság a 118/B/2009. AB határozatára, amely szerint az "Alkotmánybíróság - eddigi gyakorlata során - az olyan jogviszonyoknál, amelyek inkább voltak kötelmi jellegűek (in personam), mint dologi jellegűek (in rem), nem állapította meg a tulajdoni védelem fennálltát", és ennek alapján azt állapította meg, hogy például a pénzkövetelésben marasztaló jogerős bírósági ítéletet nem lehet érdemi összefüggésbe hozni a tulajdonhoz való joggal (ABH 2010, 1959, 1963.) (hivatkozza: 23/2016. (XII. 12.) AB határozat, Indokolás [121])." (3115/2017. (V. 22.) AB végzés, Indokolás [16])
[43] Az alkotmánybírósági gyakorlat azt támasztja tehát alá, hogy a jelen ügyben sérelmezett norma nem sérti az indítványozó tulajdonhoz való jogát, mert ez az alapjog nem oltalmazza a kötelmi jogviszonyból származó igényeket. Az indítványozó megtérítési igénye kétség kívül az adósok szerződésszegő magatartására vezethető vissza, ami alkotmányjogi értelemben kötelmi jogi jelleget kölcsönöz a jogviszonynak. Az indítványozó megtérítési igénye nem tartozik a tulajdonhoz való jog védelmi köréhez.
[44] 3. Az indítványozó a bizalomvédelem sérelmét is állította. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése úgy szól, hogy Magyarország független, demokratikus jogállam. A jogállamiság tartalmi követelményei közé tartozik a bizalomvédelem, amely a jog viszonylagos állandóságába vetett bizakodást védi (142/2010. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2010, 668, 677-682.; 10/2013. (IV. 25.) AB határozat, Indokolás [15]; 25/2015. (VII. 21.) AB határozat, Indokolás [71]). Az általa biztosított oltalom tartalmát azonban különböző jogviszonyokban eltérően állapította meg az Alkotmánybíróság. Másként kezelte egyrészt például a rövid és a hosszú távra adott adókedvezmények megvonását, továbbá a biztosítási elemmel rendelkező és az azt nélkülöző társadalombiztosítási ellátások átalakítását. Másrészt a gyakorlat szerint előzetes alanyi jogosultság, illetve bárminemű előzetes állami kötelezettség nélkül, csupán gazdaságpolitikai célból adott kedvezményeket vissza lehet vonni akár rövid határidőivel is, ha erre a jogszabály kibocsátása óta eltelt hosszabb idő alatt bekövetkezett jelentős változások kényszerítik az államot. ilyen kényszer nélkül az érintetteknek természetesen hosszabb alkalmazkodási időt kell biztosítani.
[45] Ebben az ügyben azt kellett megítélnie az Alkotmánybíróságnak, hogy mennyiben védi az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése az indítványozó abba vetett - és kifejezett jogszabályi előíráson alapuló - bizakodását, hogy az állam meg fogja téríteni a behajthatatlanná vált kölcsönök és járulékok együttes összegének 80 %-át. A megtérítési kötelezettséget a jogalkotó gazdaságpolitikai értékválasztási szabadsága keretében vezette be határozatlan időtartamra 2001. év elején a lakáskölcsönöket kihelyező vállalkozások javára. Az intézkedés hatását tekintve eltérítette a piaci viszonyoktól a megtérülési kockázatot és az azzal együtt járó költségszintet. A sérelmezett szabályozás 2011. év végén hatályba lépve - igazodva egyebekben az európai uniós kötelezettségekhez is - megszüntette ezt a helyzetet. Megítélésem szerint nem vezet a jogalkotó kötöttségéhez, avagy - a másik oldalról szemlélve - az indítványozó bizakodásának Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésén alapuló feltétlen, határidő nélküli védettségéhez a gazdaságpolitikai célból határozatlan időre lefektetett ösztönző szabály elfogadása. Az ilyen típusú jogszabályi rendelkezések állandóságát a jogállam sem garantálja, ezért a konkrét esetben a B) cikk (1) bekezdésének a sérelme nem volt megállapítható.
Budapest, 2019. október 8.
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,
alkotmánybíró
[46] A párhuzamos indokolás 1. pontjához csatlakozom.
Budapest, 2019. október 8.
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
[47] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Budapest, 2019. október 8.
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[48] A határozat rendelkező részével egyetértek, azonban a határozatban foglaltaktól részben eltérő indokokkal.
[49] 1. Az indítvány elbírálásában számomra lényeges jelentőségű kiindulópontot jelentett, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének az indítványozó által állított visszamenőleges hatályú jogalkotással történő sérelme nézetem szerint az indítványozó valamilyen Alaptörvényben biztosított jogának sérelmét kell eredményeznie ahhoz, hogy az Abtv. 26. § (1) bekezdésére is visszautaló 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz érvényesíthető legyen. Az alkotmányjogi panasz ugyanis az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogainak védelmére szolgáló eszköz; az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdése pedig önmagában nem tartalmaz Alaptörvényben biztosított jogot [lásd a 3001/2014. (I. 24.) AB végzést].
[50] 2. Az indítványozó az Alaptörvény XIII. cikke (1) bekezdésében biztosított tulajdonjoga sérelmét állítja. A fentiekre tekintettel az indítvány sorsát alapvetően befolyásolja, hogy bekövetkezett-e az ügyben a tulajdonjog alkotmányjogi értelemben vett sérelme, vagy sem.
[51] Álláspontom szerint az ügyben alkotmányjogi értelemben vett tulajdonjogi sérelem nem állapítható meg.
[52] A térítési igény meghiúsulása nézetem szerint nem valósítja meg a tulajdonjog sérelmét. Az eredeti jogszabályi rendelkezésre épülő megállapodásból fakadó igény nem értelmezhető ellenérték fejében szerzett várománynak, és nem vonható a szerzett jogok fogalmi körébe. Ezért ebből a megközelítésből - eltérően a határozatban foglaltaktól - nem tudom értelmezni a térítési igényt, mint "jogellenes" tulajdont.
[53] Az indítványozó vagyonát (és az ezen fennálló tulajdonjogát) alapvetően a hitelezés érintette; ebben a programban való részvétele azonban önkéntes volt. Nézetem szerint a tulajdonjog alkotmányjogi értelemben vett sérelmét a jog olyan elvonása jelenti, amiben maga a tulajdonos nem működik közre. A jelen ügyben bekövetkezett vagyonvesztés nem függetleníthető az indítványozó hitelezési programban való önkéntes részvételétől, ezért az ebből eredő kárát nézetem szerint eleve nem lehet a tulajdonjog elvonásának fogalmi körébe emelni. így ebből a megközelítésből sem látom megállapíthatónak a tulajdonjog sérelmét amiatt, hogy az indítványozó jogszabályi garanciában bízva nyújtott esetlegesen meg nem térülő hiteleket.
[54] 3. Jóllehet az Alaptörvényben biztosított jog sérelmének hiánya eleve az indítvány alaptalanságát eredményezi, lényegesnek tartom röviden kitérni a B) cikk (1) bekezdésének állított sérelmét tartalmazó indítványi elemre is.
[55] Miután az uniós jog transzformáció nélkül is a belső jog része, Magyarország uniós csatlakozásával, 2004. május 1-jével az ügybeni térítés a törvényszék mint tagállami bíróság megállapítása szerint tiltott támogatássá vált, függetlenül attól, hogy ezt az érintett szereplők átlátták-e vagy sem. A jog értelmezése ugyanis a jogviszonyok alanyainak jogát nem alakítja, nem konstituálja, csupán a jogi helyzetet konstatálja.
[56] Ebből adódóan az ügybeni kormányrendelet módosítása voltaképpen a jogharmonizáció elvégzése volt; az uniós joggal ellentétes szabály kivezetése a magyar belső jogrendből. Mivel a térítés már 2004. május 1-jétől tiltott támogatásnak minősült, és mivel az uniós jog alkalmazása jogharmonizáció nélkül is kötelezettsége a magyar államnak, az uniós joggal való koherencia megteremtésének érdekében történő kormányrendelet-módosítás az uniós jog 2004. május 1-jétől a magyar belső jog részévé válása folytán előállott jogi helyzeten már nem változtatott.
[57] Ezért a kormányrendelet módosítása véleményem szerint nem minősült visszamenőleges hatályú jogalkotásnak. Más kérdés, hogy a jogharmonizáció késedelme alapvetően nehezítette meg a jogi helyzet helyes értelmezését, mely felvetheti a kártérítési felelősség kérdését. Ennek érdemi megítélése és érvényesíthetősége azonban már nem alkotmányjogi, hanem polgári jogi kérdés.
Budapest, 2019. október 8.
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó Marcel párhuzamos indokolása
[58] Egyetértek a határozat rendelkező részével és indokolásával, azonban az indokolással összefüggésben fontosnak tartom az alábbiak hangsúlyozását.
[59] Az EUMSz 267. cikke értelmében az Európai Unió Bíróságának (EUB) hatáskörébe tartozik a Szerződések értelmezése, és az uniós intézmények, szervek vagy hivatalok jogi aktusainak érvényessége és értelmezése. Egyetértek a határozat azon megállapításával, hogy az EUB valamely ügyben az EUMSz 267. cikke szerinti hatáskörében kifejtett álláspontjának az Alkotmánybíróság általi felülvizsgálata vagy felülbírálata fogalmilag kizárt.
[60] Az Alkotmánybíróságnak ugyanakkor a magyar Alaptörvény alapján is értékelnie kell azt, ha az eljáró bíróság adott esetben önkényesen és ezáltal alaptörvény-ellenesen eltér az uniós jog valamely rendelkezésének EUB által meghatározott értelmezésétől. Ugyancsak az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik annak vizsgálata, hogy nem vezet-e önkényes és ezáltal alaptörvény-ellenes jogalkalmazásra, ha valamely ügyben az eljáró bíróságok az alkalmazandó uniós jogot megfelelő indokolás nélkül figyelmen kívül hagyják, vagy éppen ellenkezőleg, annak ellenére alkalmazzák (a magyar belső jog félretételével), hogy az az adott ügyben nem volna alkalmazandó. Az Alkotmánybíróság uniós joghoz való viszonyulása további szempontjaként a 22/2016. (XII. 5.) AB határozat és a 2/2019. (III. 5.) AB határozat megállapításait is irányadónak tekintem.
[61] A versenyjog területe kizárólagos uniós hatáskörbe tartozó kérdés, ekként ebben az ügyben az uniós versenyjogi szabályokkal ellentétes tartalmú tagállami (jelen esetben magyar) jogszabály nem alkotható és a korábban megalkotott ilyen tartalmú jogszabályok nem alkalmazhatóak (és jelen ügyben 2004. május 1. napját követően nem is kerültek alkalmazásra). Éppen ezért teljes mértékben osztom a határozat azon megállapítását, hogy az uniós jogból fakadó követelmények teljesítése miatt az ügyben sem a bizalomvédelem, sem pedig az azonnali hatályú jogalkotás tilalmának követelménye nem sérült.
Budapest, 2019. október 8.
Dr. Szabó Marcel s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/3064/2012.