864/B/1998. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról és a könyvvizsgálói tevékenységről szóló 1997. évi LV. törvény 5. § e) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó beadványában a könyvvizsgálat rendjéről szóló 46/1992. (III. 13.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) módosításáról szóló 188/1994. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rm.) 2. § (1) bekezdésével megállapított 2. § (3) bekezdés b) pontját, valamint e rendeleteknek a Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról és a könyvvizsgálói tevékenységről szóló 1997. évi LV. törvény (a továbbiakban: Kktv.) által történt hatályon kívül helyezését sérelmezte. Hiánypótlásra történő felhívás után indítványát pontosította. Eszerint az indítványozó a Kktv. hatálybalépésekor hatályban volt Kktv. 5. § e) pontját tartotta alkotmányellenesnek, mert e rendelkezés szerinte a korábbi, az R.-nek a szakmai gyakorlatra vonatkozó előírásait egyoldalúan, számára hátrányosan, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2)-(3) bekezdésébe ütköző módon, visszaható hatállyal és kellő felkészülési időt nem biztosítva, változtatta meg. Az indítványozó kifejtette, hogy szakmai gyakorlatát az R. eredeti 2. § (3) bekezdés b) pontjának megfelelően teljesítette, majd 1997-ben könyvvizsgálói képesítést szerzett, mégsem válhatott a kamara tagjává. Ennek okát abban látta, hogy az Rm. 1995. január 1-jével szigorította az R. 2. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt feltételeket, amit a Kktv. a hatálybalépésekor az 5. § e) pontjában lényegében "megismételt". E jogszabályi változások miatt az indítványozó a Kktv. szerint megkívánt szakmai gyakorlatot nem tudta teljesíteni, és így nem lehetett könyvvizsgáló. Ez sérti - állítja - a munkához és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogát [Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés].
II.
Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához és a foglalkozás szabad megválasztásához."
A Jat.-nak az indítványozó által megjelölt rendelkezései:
"12. § (2) A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.
(3) A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre."
A Kktv.-nek az indítvány benyújtásakor hatályos szövege:
"5. § A kamara tagja lehet az a természetes személy, aki
(...),
e) kamarai taggal, a törvény hatálybalépése előtt hatályban volt rendelkezések szerint bejegyzett könyvvizsgálóval kötött szerződés alapján, illetőleg a kamaránál bejegyzett könyvvizsgálói társaságnál könyvvizsgáló mellett munkaviszonyban, a 30. § (1) bekezdése szerinti tagsági viszonyban végzett hároméves szakmai gyakorlatot [a 26. § (2) bekezdésében meghatározott könyvvizsgálói tevékenységben való közreműködést] igazolt,
(...)."
A Kktv.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezése: "A kamara tagja lehet az a természetes személy, aki
(...),
e) kamarai taggal, a törvény hatálybalépése előtt hatályban volt rendelkezések szerint bejegyzett könyvvizsgálóval kötött munkaszerződés alapján, illetőleg a kamaránál bejegyzett könyvvizsgálói társaságnál könyvvizsgáló mellett munkaviszonyban, a 30. § (1) bekezdése szerinti tagsági viszonyban végzett, az okleveles könyvvizsgálói képesítés megszerzését követően megkezdett, és a tagfelvételi kérelem előterjesztését megelőző öt éven belül teljesített, a kamara által ellenőrzött hároméves szakmai gyakorlatot [a 26. § (2) bekezdésében meghatározott könyvvizsgálói tevékenységében való közreműködést] igazolt,
(...)."
Az R. 2. § (3) bekezdés b) pontjának indítvánnyal érintett eredeti rendelkezése: "2. § (3) Könyvvizsgálói tevékenység folytatására jogosító engedélyt az a természetes személy kap, aki
(...);
b) az okleveles könyvvizsgálói képesítés megszerzését megelőzően vagy azt követően számviteli, pénzügyi, ellenőrzési munkakörben eltöltött hatéves a 6. §
(1) bekezdés c) pontjában rögzített feltétel esetén négyéves szakmai gyakorlatot igazol,
(...)."
Az R. 2. § (3) bekezdés b) pontjának az Rm. 2. § (1) bekezdésével megállapított rendelkezése:
"2. § (3) Könyvvizsgálói tevékenység folytatására jogosító engedélyt az a természetes személy kap, aki
(...);
b) az okleveles könyvvizsgálói képesítés megszerzését megelőzően vagy azt követően, bejegyzett könyvvizsgálóval kötött munkaszerződés, illetve munkavégzéssel járó tagsági viszony alapján végzett hároméves szakmai gyakorlatot igazol, és
(...)."
Az Rm. érintett rendelkezése:
"7. § (3) Az R. 2. § (3) bekezdésének b) pontjában foglalt 3 év helyett 1995-ben 1 évet, 1996-ban 2 évet kell igazolni."
III.
Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.
1. A Kktv. 5. § e) pontjának eredeti szövegét a 2002. január 1-jétől a pénzügyeket szabályozó egyes jogszabályok módosításáról szóló 2001. évi LXXIV. törvény 135. §-a több vonatkozásban módosította (a szakmai gyakorlatot a könyvvizsgálói képesítést megszerzését követően kell megkezdeni és a tagfelvételi kérelem előterjesztését megelőző öt éven belül kell teljesíteni). Az indítványban támadott szabálynak a szakmai gyakorlatra vonatkozó feltételeit azonban a hatályos szabály is tartalmazza. Az Alkotmánybíróság a jogszabályváltozásra tekintettel - irányadó gyakorlatának megfelelően [például: 1613/B/1991. AB végzés, ABH 1998, 1107, 1109.; 831/B/1997. AB határozat, ABH 2003, 986, 988.] a korábbi jogszabály helyébe lépő új szabályra figyelemmel folytatta le vizsgálatát. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az indítvány elbírálásánál figyelembe vette a Kktv.-t megelőző szabályozás előírásait is.
2. A Kktv. hatálybalépésével a könyvvizsgálók működését érintő közigazgatási feladatok döntő részét az államtól (a pénzügyminisztertől) a köztestületi formában működő szakmai kamara vette át. A kamara meghatározó szerepet kapott a foglalkozásba kerülés és gyakorlás szakmai követelményeinek meghatározása és ellenőrzése terén. Korábban a könyvvizsgálói tevékenység folytatása a pénzügyminiszter engedélyéhez volt kötve [R. 2. § (2) bekezdés]. Az engedély megadásának egyik feltételeként szakmai gyakorlat teljesítését írta elő a jogalkotó. Az R. eredeti 2. § (3) bekezdés b) pontja a szakmai gyakorlatot érintően úgy rendelkezett, hogy az engedély megszerzéséhez az okleveles könyvvizsgálói képesítés megszerzését megelőzően vagy azt követően számviteli, pénzügyi, ellenőrzési munkakörben eltöltött hatéves - vagy az okleveles könyvvizsgálói képesítés első szakvizsgája előtti időszakban bejegyzett könyvvizsgáló irányítása mellett végzett négyéves - szakmai gyakorlatot kell igazolni. Az R.-nek ezt a rendelkezését 1995. január 1-jétől módosította az Rm. 2. § (1) bekezdése. A változás abban állt, hogy bejegyzett könyvvizsgálóval kötött munkaviszonyban, illetve munkavégzéssel járó tagsági viszonyban eltöltött hároméves szakmai gyakorlatot kellett a könyvvizsgálói tevékenység engedélye feltételéül igazolni. A Kktv. 68. § (3) bekezdés b) pontja a könyvvizsgálókra vonatkozó R.-t a törvény hatálybalépését követő kilencedik hónap első napjával (1998. IV. 1.) hatályon kívül helyezte, mivel ennek helyébe a Kktv. szabályai léptek.
Az indítványozó ezen jogszabályi előzményekre utalva, arra alapozza az indítványát, hogy a Kktv. 5. § e) pontja a kamarai tagság egyik előfeltételeként a bejegyzett könyvvizsgáló mellett lefolytatott hároméves szakmai gyakorlatot kívánja meg. Ez a szabályozás - az indítványozó szerint - az R. rendelkezéseihez képest visszaható hatályú, továbbá nem biztosít kellő időt a felkészülésre, valamint sérti a foglalkozás gyakorlásának szabadságát, mert a könyvvizsgálói képesítés megszerzése ellenére, a könyvvizsgálói tevékenység gyakorlását az eredeti - a törvény hatálybalépése előtti - feltételekkel lehetetlenné tette.
A Kktv. 5. § e) pontjának a könyvvizsgálói kamarai tagsághoz megkívánt, a szakmai gyakorlat időtartamáról és elismerésének feltételeiről szóló előírásai nem korlátozzák alkotmányellenesen a foglalkozás gyakorlásának szabadságát.
Az Alkotmánybíróság először a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatban tett elvi jellegű megállapítást az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésének értelmezéséről. Ebben kimondta, hogy "[a] munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozás alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. (...) A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja" (ABH 1994, 117, 121.). A 40/1997. (VII. 1.) AB határozat azt is hangsúlyozta, hogy "[b]izonyos, az adott szakma jellegéhez szorosan kapcsolódó szintű végzettség, vizsgák, szakmai gyakorlat megkövetelése elvileg mindig szükséges feltétele lehet egy foglalkozási ágba kerülésnek, illetve valamely szakma gyakorlásának. E szubjektív feltételek teljesítése elvileg mindenki számára nyitva áll. Indokolt esetben az állam szigoríthatja akár többször is, valamely foglalkozásba kerülés feltételeit. E szigorítások szintén nem állíthatnak objektív korlátot, a szigorított feltételek teljesítése elvileg továbbra is nyitva kell, hogy álljon mindenki előtt" (ABH 1997, 282, 285.).
Jelen esetben is a foglalkozásba kerülés szubjektív (alanyi) feltételei változtak, de ezek teljesítésére elvben mindenki képes lehetett. A kamara létrejöttével a hároméves szakmai gyakorlatot kamarai tagnál, vagy - a törvény hatálybalépése előtti időben - bejegyzett könyvvizsgálónál, továbbá könyvvizsgálói társaságnál munkaviszonyban, illetve tagsági viszonyban folytatott könyvvizsgálati tevékenységben való közreműködés igazolásával lehetett megszerezni. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 2. § (3) bekezdés b) pontjának 1995. január 1-jei módosítása a szakmai gyakorlatra olyan feltételt írt elő (bejegyzett könyvvizsgálóval kötött munkaszerződés alapján hároméves igazolt gyakorlat), amelynek teljesítésével a Kktv. hatálybalépését követően az 5. § e) pontban foglaltaknak eleget lehetett tenni. Ezekre figyelemmel az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésére alapozott indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.
3. Nem sérti a Kktv. 5. § e) pontja a Jat. 12. § (2)-(3) bekezdését sem.
A Jat. 12. § (2) bekezdésében foglalt visszaható hatály tilalma és a (3) bekezdésében megfogalmazott kellő felkészülési idő biztosítása az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelményének törvényi megfogalmazása. A Kktv. 5. § e) pontja a hatálybalépésekor sem állapított meg a Kktv. kihirdetését megelőző időre kötelezettséget, és nem nyilvánított valamely magatartást jogellenessé, hanem a Kktv. hatálybalépését (1997. július 25.) követően megalakítandó -addig nem is létezett - kamara tagságához szükséges szakmai gyakorlat feltételeit állapította meg.
Nem tekinthető a támadott rendelkezés alkotmányellenesnek a felkészülési idő hiánya miatt sem. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint ugyanis a "kellő idő" mértékének meghatározása a jogalkotó felelőssége, így az ő mérlegelésén alapuló döntésének függvénye. A jogszabály alkotmányellenessége csak a felkészülési idő jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető hiánya miatt állapítható meg [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 45, 47.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 196.; 267/B/2000. AB határozat, ABH 2002, 1126, 1133.].
A Kktv. 1997. VI. 25-én lett kihirdetve és 1997. VII. 25-én lépett hatályba. A Kktv. 5. § e) pontjában foglalt, a szakmai gyakorlatra vonatkozó előírások teljesíthetők voltak mindazok számára, akik a törvény hatálybalépése előtt bejegyzett könyvvizsgálónál töltötték az R. 1995. január 1-jétől hatályos 2. § (3) bekezdés b) pontja szerinti gyakorlatukat. Sőt, az Rm. 7. § (3) bekezdése további felkészülési időt is biztosított a könyvvizsgálói pályára készülőknek azzal, hogy 1995-ben csupán egy év, 1996-ban pedig csak két év szakmai gyakorlat igazolását követelte meg. A Kktv. hatálybalépésekor az 5. § e) pontjában megkívánt hároméves szakmai gyakorlat megszerzésére az érintetteknek kellő felkészülési idejük volt. 1995. január 1-je óta a könyvvizsgálói tevékenység folytatására készülők számára a szakmai gyakorlat követelményei oly módon változtak, hogy azok teljesítésével a kamarai tagfelvételre készülő a Kktv. 5. § e) pontjában foglalt előírásnak is megfelelhetett.
Ezen érvek alapján az Alkotmánybíróság a visszaható hatály tilalmára és a felkészülési idő hiányára alapozott indítványt elutasította.
Budapest, 2006. április 3.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró