267/B/2000. AB határozat
a tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról szóló 1996. évi LVIII. törvény módosításáról szóló 1999. évi CXIV. törvény 9. §-ának a tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról szóló 1996. évi LVIII. törvény 25. § (3) bekezdés bb) pontjára vonatkozó része és 14. §-ának (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványok tárgyában - dr. Czúcz Ottó és dr. Kiss László alkotmánybírák különvéleményével - meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról szóló 1996. évi LVIII. törvény módosításáról szóló 1999. évi CXIV. törvény 9. §-ának a tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról szóló 1996. évi LVIII. törvény 25. § (3) bekezdés bb) pontjára vonatkozó része és 14. §-ának (2) bekezdése alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz két indítvány is érkezett a tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról szóló 1996. évi LVIII. törvénynek (a továbbiakban: Mkt.) a módosításáról rendelkező 1999. évi CXIV. törvény (a továbbiakban: Mktm.) rendelkezéseit támadva.
Az Mktm. kifogásolt szakaszai szerint egyrészt a meghatározott szakmai feltételek szigorodnak oly módon, hogy az építész kamarai tagság megszerzésének feltételeként a szakirányú képzést nyújtó főiskolán szerzett oklevél és az ötéves szakmai gyakorlaton túl többletkövetelményként szakirányú továbbképzés eredményes elvégzését is előírja a törvény.
Másrészt kifogásolják az indítványozók a módosuló szakaszt hatályba léptető rendelkezést is, mely szerint az Mktm. 9. §-a 2003. január 1. napján lép hatályba. Az egyik indítványozó véleménye szerint az Mktm. által meghatározott feltételek miatt bizonytalanságban kell befejeznie tanulmányait, ugyanis a főiskola megkezdésekor a tandíj fizetése mellett nem ilyen feltételekkel kezdett neki felsőfokú tanulmányainak. Egy másik indítványozó szerint a főiskolai diploma megszerzésével a főiskolát végzett építészek jogot szereztek arra, hogy kamarai tagok lehessenek megfelelő szakmai gyakorlat letöltése után. Az indítványozó szerint ez a "szerzett jog sérül" az Mktm. 9. §-ában foglalt, az Mkt. 25. § (3) bekezdés bb) pontjára vonatkozó szabályozás következtében.
Az indítványozók szerint a szakirányú továbbképzés feltételeinek ilyen módon való módosításai sértik az Alkotmány 2. §-át, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmát, továbbá az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében foglalt azon szabályt, amely rögzíti, hogy a Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. Ezzel az utóbbival kapcsolatban az egyik indítványozó arra hivatkozott, hogy aki 1996 őszén kezdte tanulmányait, 3 év szakmai gyakorlat után névjegyzékbe vehető volt; a módosítások pedig azt eredményezték, hogy elérhetetlenné vált számukra az, hogy az időközben 5 évre emelt szakmai gyakorlat megszerzése után, 2005 augusztusában, saját nevük alatt tervezői tevékenységet folytassanak.
Az Alkotmány 70/B. §-a által megfogalmazott, a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot is sérti a rendelkezés az egyik indítványozó szerint, mert az új szabály egyeseket kizár a kamarai tagságból.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
II.
Az indítványok által érintett jogszabályhelyek a következők: Alkotmány:
2. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
70/A. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
70/B. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához és foglalkozás szabad megválasztásához."
Az Mkt. indítványok által érintett szakaszai a következők:
"1. § (1) Törvény, kormányrendelet vagy miniszteri rendelet (a továbbiakban: jogszabály) által engedélyhez és névjegyzékbe vételhez (a továbbiakban együtt: jogosultság) kötött önálló mérnöki, illetve építészeti tervezői és műszaki szakértői tevékenység (a továbbiakban együtt: mérnöki, illetve építészeti tevékenység) - a (4) bekezdésben és az 52/A. §-ban foglaltak kivételével - csak az ezen törvényben szabályozott kamarai tagság alapján folytatható. A törvény alkalmazásában mérnöki, illetve építészeti tevékenységnek minősül a földmérési és térképészeti, a munkabiztonsági szakértői, a terület- és településrendezési tervezői, valamint a táj-és kertépítészeti tervezői tevékenység is."
"25. § (3) A kamarai felvételre jogosító szakmai feltételek a következők:
a) a szakterületnek megfelelő szakirányú képzést nyújtó egyetemen szerzett oklevél és legalább 2 év mérnöki, illetve építészeti tevékenységben szerzett szakmai gyakorlat,
b) a szakterületnek megfelelő szakirányú képzést nyújtó főiskolán szerzett oklevél és legalább 5 év mérnöki, illetve építészeti tevékenységben szerzett szakmai gyakorlat,
c) a szakterületnek megfelelő szakirányú képzést részlegesen nyújtó egyetemen szerzett oklevél és legalább 5 év szakirányú mérnöki, illetve építészeti tevékenységben szerzett szakmai gyakorlat."
Az Mktm.-nek az indítványokkal érintett rendelkezései az alábbiakat tartalmazzák:
"9. § Az Mkt. 25. § (3) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
(3) A kamarai felvételre jogosító szakmai feltételek a következők:
(...)
b) az építész kamarák esetében:
(...)
bb) a szakterületnek megfelelő szakirányú képzést nyújtó főiskolán szerzett oklevél, továbbá külön jogszabályban meghatározott szakirányú továbbképzés eredményes elvégzése és legalább öt év építészeti tevékenységben szerzett szakmai gyakorlat."
"14. § (2) A törvény 9. §-a 2003. január 1. napján lép hatályba. Ez a rendelkezés az ezen időpontot megelőzően létrejött kamarai tagsági viszonyokat nem érinti."
Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert.
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság előzetesen azt a kérdést vizsgálta: fennáll-e a hatásköre az indítványozó által megjelölt, már érvényes, de még nem hatályos törvény vizsgálatára.
Az Mktm. 9. §-a - ugyanezen törvény 14. §-a szerint - 2003. január 1. napján lép hatályba.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 42. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság gyakorlata az, hogy a kihirdetett, de még hatályba nem lépett törvény is képezheti alkotmánybírósági eljárás tárgyát. Amennyiben a kifogásolt rendelkezések alkotmányellenessége megállapítást nyer, a hatályos jogszabályok vizsgálata során megállapított eredménytől eltérően a következmény a hatálybalépés elmaradása.
2. Az előzetes vizsgálódások köréhez tartozóan az Alkotmánybíróság azt is vizsgálta, hogy a benyújtott indítványok tartalma nem képez-e ítélt dolgot, amely esetben ugyanis az eljárás megszüntetésére kerül sor.
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § c) pontja szerint akkor tekinthető az indítványban felhozott kifogás ítélt dolognak, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) - ezen belül - azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést megállapítani.
A konkrét ügyben az indítványozók az Mkt. 25. §-át módosító Mktm.-et támadják, amely többletkövetelményeket állapít meg a jövőre nézve a kamarai tagság feltételeihez a főiskolát végzett építészek vonatkozásában. A 40/1997. (VII. 1.) AB határozatban (ABH 1997. 282.) az Alkotmánybíróság az Mkt. 25. §-át vizsgálta az Alkotmány 2. §-ával összefüggésben, míg jelen ügyben e szabály módosításában látják az indítványozók az Alkotmány 2. §-ában megfogalmazott jogbiztonság, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmának, az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében foglalt szabálynak, valamint az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében foglalt munkához való jog sérelmét. Az összefüggések rendszere - így egy adott szakmába kerülés feltételeinek szigorítása, valamint a követelmények teljesítésére nyitva álló határidő kifogásolása - sok hasonlóságot mutat a korábbi vizsgálódások irányvonalával, a res iudicata azonban nem állapítható meg, mert a kamarai tagság feltételeit megállapító szabályozás feltételrendszere nem azonos a korábban vizsgált jogszabály által megállapított követelményekkel.
Mindebből az következik, hogy mivel az "újabb indítványt más okból, a rendelkezésnek más alkotmányossági összefüggésére hivatkozással" terjesztették elő, ezért az Alkotmánybíróság az indítvány érdemi vizsgálatába bocsátkozott. [35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997. 200., 212.]
3. Az Mkt. értelmében engedélyhez és névjegyzékbe vételhez kötött önálló mérnöki, illetve építészeti tervezői és műszaki szakértői tevékenység - bizonyos kivételekkel - csak kamarai tagság alapján folytatható.
A kamarai felvételre való jogosultságról az Mkt. 25. §-a rendelkezik, e szabály - és az Mktm. 9. §-a - a kamarai felvételre jogosító szakmai feltételeket határozza meg. A kamarai felvételre való jogosultság függ a megszerzett felsőfokú képzés szintjétől (főiskolai szintű vagy egyetemi szintű), a gyakorlati időtől és az építész kamarák esetében a csak főiskolai oklevéllel rendelkezőknél az Mktm. szabályai szerinti szakirányú továbbképzés elvégzésétől is.
Az Mkt. eddig is szigorúbb feltételeket tartalmazott a főiskolán szerzett oklevéllel rendelkezők számára, mint az egyetemen szerzett oklevéllel rendelkezőkre. A törvény lehetővé teszi, hogy az építészkamara tagjává váljék az a személy is, aki nem egyetemen, hanem főiskolán szerzett oklevelet, de ilyen esetben a hosszabb gyakorlati időn túl a módosítás már meghatározott továbbképzést is előír.
Ezt a továbbképzést az jellemzi, hogy nem általánosnak, hanem szakirányúnak kell lennie, és csak a főiskolai alapképzést követően végezhető el.
Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a kifogásolt szabályozás által érintett személyi körnél a kamarai taggá válás feltételeinek a szigorítása alkotmányellenes-e az Alkotmány indítványokban hivatkozott szabályai tükrében.
Az egyik indítványozó szerint az Mktm. szabályozása az Alkotmány 70/B. §-ában foglalt munkához való jogot sérti, mivel a szakmérnöki kurzus elvégzésének kötelezettsége megnehezíti számára a mérnöki tevékenység megkezdését.
"A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően. (...) A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja." [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994. 117., 121.]
Bizonyos, az adott szakma jellegéhez szorosan kapcsolódó szintű végzettség, vizsgák, szakmai gyakorlat megkövetelése elvileg mindig szükséges feltétele lehet egy foglalkozási ágba kerülésnek, illetve valamely szakma gyakorlásának. E feltételek teljesítése elvileg mindenki számára nyitva áll.
Az Alkotmánybíróság 40/1997. (VII. 1.) AB határozata (ABH 1997. 282.) olyan rendelkezések alkotmányellenességét vizsgálta, amelyek - a jövőre nézve
- megszüntették azt a kivételes lehetőséget, hogy a csak középfokú szakképesítéssel rendelkező személyek - az egyébként mindig is felsőfokú végzettséghez kötött építéstervezési tevékenységet - lényegesen korlátozott körben, külön engedély alapján gyakorolhassák. E határozat szerint "indokolt esetben az állam szigoríthatja, akár többször is, valamely foglalkozásba kerülés feltételeit. E szigorítások azonban szintén nem állíthatnak objektív korlátot, a szigorított feltételek teljesítése elvileg továbbra is nyitva kell, hogy álljon mindenki előtt" (ABH 1997. 282., 285.). A szubjektív feltételeknél további különbséget kell tenni aszerint is, hogy a feltétel a foglalkozásba kerülést korlátozza-e, avagy utóbb, a már a foglalkozásba került személynél a foglalkozás további folytatását köti feltételhez. Utóbbi esetben a korlátozás alkotmányossága szigorúbban minősítendő. Vizsgálni kell, hogy az újabb feltétel teljesítésének előírása - túlzott követelményeinél, vagy a képesítés céljával való összefüggés nyilvánvaló hiánya miatt, vagy a feltétel teljesítésének ésszerűtlen határidőhöz kötése miatt, vagy a feltétel teljesítése elmaradásának következményei miatt - a foglalkozás szabad megválasztását szükségtelenül és aránytalanul korlátozza-e.
A most vizsgált esetben nincs szó arról, hogy a foglalkozásba került ama személyeknél, akik már a kamara tagjai, a szigorítás a foglalkozás folytatásának további feltétele lenne. A kamarai tagsághoz kötött építészmérnöki foglalkozás a főiskolai végzettség alapján is folytatható, hiszen az Mkt.-t módosító szakasz hatályba léptető rendelkezése úgy fogalmaz, hogy a már létrejött kamarai tagsági viszonyokat a 2003. január 1. napján hatályba lépő rendelkezés "nem érinti".
Azoknál, akik még nem tagjai a kamarának, de főiskolai oklevéllel rendelkeznek vagy főiskolát végeznek, a majd szóba jöhető foglalkozásaik közül a kamarai tagsághoz kötött építészmérnöki foglalkozásnál állít fel a támadott szabály új, de nem eleve teljesíthetetlen feltételt. E személyek a megkezdett mérnöki tevékenységüket folytathatják, a főiskolai végzettség alapján végezhető foglalkozásukat gyakorolhatják. Miként arra az Alkotmánybíróság egy korábbi döntésében, az Alkotmány 70/G. §-ával összefüggésben rámutatott, a tanítás szabadságának egyik, intézményi megnyilvánulási formája az egyes felsőoktatási intézmények, az egyetemek és főiskolák önállósága annak meghatározására, hogy milyen képességekkel és előképzettséggel rendelkező személyeket tartanak alkalmasnak a felsőoktatási intézményben oktatott ismeretek elsajátítására. "A felsőoktatási intézmények a legalkalmasabbak arra is, hogy a személyi és tárgyi feltételeket számbavéve meghatározzák, hogy a tanítás kellő színvonala milyen létszámmal biztosítható." [1310/D/1990. AB határozat, ABH 1995. 579. 586., 587.]
Ezért kizárólag szakmai szempontok döntik el a felsőfokú képzés egyes szintjeinek feltételrendszerét.
Valamely foglalkozásba kerülésnek végzettség megszerzéséhez vagy vizsgakötelezettséghez kötése nem objektív, tárgyi, hanem olyan korlátozás, amelynél a feltételek teljesítése a személy egyéni tulajdonságaitól függ.
Másrészt a már főiskolát végzett személyek "várománya" vonatkozásában az Alkotmányból nem vezethető le a képzettség eredményes elvégzéséhez való jog, mivel a szigorítás eredményeként előírt szakirányú továbbképzés nem minősül alapképzésnek, így a kifogásolt szabályozás alkotmányjogilag nem értékelhető a szerzett jog sérelmeként.
Az Mkt. 25. §-ának módosított (3) bekezdése értelmében kamarai taggá válni kívánó, főiskolán szerzett oklevéllel rendelkező személyek - az egyéb feltételek teljesítése mellett - kamarai taggá válhatnak akár úgy, hogy egyetemen szereznek oklevelet, akár úgy, hogy ehelyett a szóban lévő továbbképzést végzik el.
Mindezek alapján megállapítható, hogy az Mktm. 9. §-a vizsgált szabálya nem állít korlátot a kamarai taggá válás elé, nem sérti az Alkotmány 70/B. §-ában foglalt munkához való jogot.
4. Más indítványozó szerint az Mktm. rendelkezései a főiskolát végzett építészmérnökök egy csoportját kizárják a tervezői névjegyzékbe vétel lehetősége alól, hiszen aki 1997. december 31. után szerezte meg vagy szerzi meg diplomáját, az 2003. január 1-je előtt azért nem kerülhet a tervezői névjegyzékbe, mert még nem szerzett ötéves szakmai gyakorlatot, 2003. január 1-je után pedig azért, mert a külön jogszabályban meghatározott szakirányú továbbképzés eredményes elvégzése kritériumának nem tett eleget. Az indítványozó szerint ezáltal sérül az Alkotmány 2. §-ában foglalt jogbiztonság elve.
A kamarába kerülés három konjunktív feltétele közül kettőt változatlanul hagyott a főiskolát végzettek körében az Mktm. Az oklevél megszerzését követően a továbbképzés eredményes elvégzése és a szakmai gyakorlat megszerzése egyidejűleg is történhet. Nincs azonban kikényszeríthető alanyi joga az érintett személynek az Alkotmány 70/B. §-a alapján sem arra, hogy a továbbképzésre a főiskolai végzettségen kívül minden további feltétel teljesítésének vizsgálata nélkül felvegyék, de arra sem, hogy a főiskolát követően nyomban az előírt szakmai gyakorlathoz juttató foglalkozás végzését kezdhesse el.
Azok a személyek, akik még a módosítás előtt főiskolán oklevelet szereztek, de a módosítás hatálybalépésére figyelemmel a korábbi feltételek szerint már nem tudnak 5 év szakmai gyakorlatot követően kamarai taggá válni, nem hivatkozhatnak megalapozottan valamely szerzett jog sérelmére. Ugyanez vonatkozik azokra is, akik tanulmányaikat a módosuló jogszabályok szerinti feltételek ismeretében kezdték el abban bizakodva, hogy e rendelkezések alapján válhatnak majd kamarai taggá.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az esélyegyenlőség és a jogbiztonság együttes értelmezéséből a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni. (515/B/1997. AB határozat. ABH 1998. 976., 977.)
Senkinek sincs abszolút joga a meghatározott foglalkozás, illetve valamely foglalkozásnak az általa kiválasztott formában történő gyakorlásához; jogszabály az egyes tevékenységek kapcsán korlátozásokat írhat elő, követelményeket és feltételeket állapíthat meg.
Az esélyegyenlőség és jogegyenlőség megvalósulása szempontjából az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a kamarába kerülés feltételéül előírt, külön jogszabályban meghatározott, szakirányú továbbképzés eredményes elvégzésére a jogalkotó elegendő időt biztosított-e.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből a jogalkotással szemben levezethető követelmény az, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy a jogalanyok számára legyen tényleges lehetőség arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. Kellő időt kell hagyni a jogszabály címzettjeinek arra, hogy a jogszabály szövegét megismerhessék, és döntsenek arról, hogy miként alkalmazkodnak az új jogi helyzethez. A "kellő idő" mértékének meghatározása a jogalkotó feladata a jogszabály jellegét és a végrehajtáshoz szükséges felkészülési időt figyelembe véve. A jogszabály alkotmányellenessége csak a felkészülési idő jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető hiánya miatt állapítható meg. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 45., 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 131., 132.; 28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 155., 156-159.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994. 316., 324.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995. 188., 196.]
Az Mktm. 9. §-ával összefüggésben az Alkotmánybíróság áttekintette a műszaki felsőoktatásban folyó szakirányú továbbképzési szakok képesítési követelményeiről szóló 8/1999. (II. 1.) OM rendeletet (a továbbiakban: OM r.), amely tartalmazza az Mktm. utaló normájában foglalt szakirányú továbbképzés eredményes elvégzésének feltételeit.
Az OM r. vonatkozó rendelkezései szerint a műszaki felsőoktatásban folyó egyetemi és főiskolai szakirányú továbbképzési szakok képesítési követelményeit a rendelet 1-2. számú melléklete tartalmazza.
A szakirányú továbbképzési szakok képzését folytató felsőoktatási intézmények felsorolását e rendelet 3. számú melléklete tartalmazza.
Az építésztervezői szakirányú továbbképzési szakon a képzés célja olyan speciális és naprakész ismeretekkel rendelkező szakmérnökök képzése, akik építészmérnöki szakképzettségükre, valamint eredményes mérnöki tevékenységük során szerzett tapasztalataikra támaszkodva képesek teljes színvonalú, komplex építésztervezői feladatok ellátására. A továbbképzésben megszerzett oklevelet az Építész Kamara teljes jogú tagságot biztosító feltételként az alapszabály alapján elismeri és elfogadja.
Cél továbbá az, hogy a szakirányú képzés eredményeként, illetve a szakmában, tervezőirodában eltöltött további gyakorlati évek letöltése után, az építésztervező szakmérnökök É-2 típusú tervező jogosultságot szerezzenek.
Az oklevélben szereplő szakirányú szakképzettség megnevezése: főiskolai szakmérnök, építésztervezői szakon. A képzésben főiskolát végzett, építészmérnöki (korábbi elnevezéssel: magasépítő üzemmérnöki) oklevéllel rendelkező mérnökök vehetnek részt.
A képzési idő legalább 2 félév, 1800 összóra, 60 kredit.
[E melléklet alkalmazásában az idő- és teljesítményegységek definíciói megegyeznek a "Műszaki felsőoktatás alapképzési szakjainak képesítési követelményeiről" megjelent 157/1996. (X. 22.) Korm. rendeletben alkalmazottakkal.]
A 3. számú melléklet tartalmazza a műszaki felsőoktatásban szakirányú továbbképzési szakok képzését folytató felsőoktatási intézmények felsorolását, ezen belül a műszaki felsőoktatásban főiskolai szakirányú továbbképzési szakokon folyó képzések felsorolását. A felsorolásban szerepel az Ybl Miklós Műszaki Főiskola és az építésztervezői szakirányú továbbképzési szak.
Az Mktm.-et az Országgyűlés 1999. december 14-i ülésnapján fogadta el, a törvény a Magyar Közlöny 1999. december 21-i, 118. számában jelent meg. A törvény - a 9. § kivételével - 2000. január 1-jén lépett hatályba.
Ezzel szemben az Mktm.-ben a szakmai többletkövetelményeket megállapító 9. § hatálybalépési ideje 2003. január 1. napja. Az OM r. a kihirdetését követő nyolcadik napon, 1999. február 9-én lépett hatályba.
A törvény tehát a főiskolán szerzett oklevéllel rendelkező személyeknél változatlanul legalább öt év mérnöki tevékenységben szerzett szakmai gyakorlatot ír elő.
Az Alkotmánybíróságnak a kifejtettek szerint vizsgálnia kellett, hogy a kamarába kerülés feltételéül előírt, külön jogszabályban meghatározott szakirányú továbbképzéssel kapcsolatban a jogalkotó eleget tett-e annak a kötelezettségének, amely szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.
Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során a felkészülési idő hiánya miatt akkor állapította meg valamely jogszabály alkotmányellenességét, ha az szerzett jogot korlátozott, a korábbihoz képest úgy állapított meg hátrányosabb rendelkezést, illetőleg oly módon hárított fokozott kockázatot a címzettekre, hogy a megismerés és a felkészülés lehetőségének hiánya sérelmet okozott az érintettek számára, akadályozta a jogalkalmazót a jogszabály alkalmazásában. [7/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 45., 47.; 25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 131., 132.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995. 188., 196.; 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995. 203., 208-209.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a felkészülési idő tartamának megállapításánál nem kizárólag a jogalkalmazó hatóságok, hanem a jogi szabályozással érintett természetes és jogi személyek reális időszükségletét is figyelembe kell venni, amely mind a jogszabály áttanulmányozásához, mind az önkéntes jogkövetésre való felkészüléshez - pl. műszaki berendezések megvásárlásához, szervezési intézkedések megtételéhez - szükséges időt magában foglalja. [28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 155., 159.]
"Azt törvényben - még kevésbé alkotmánybírósági határozatban - nem lehet általános érvénnyel meghatározni, hogy mennyi a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges 'kellő idő', amit a jogszabály kihirdetése és hatálybaléptetése között feltétlenül biztosítani kell. Ezt minden egyes jogszabály megalkotásánál, a jogszabályba foglalt rendelkezések jellegének, mennyiségének, valamint a jogszabály végrehajtására (vagy az önkéntes jogkövetésre) való felkészülést befolyásoló egyéb tényezők alapulvételével, esetileg kell vizsgálni. E kötelezettség a jogszabály tervezetének kidolgozásában közreműködő, illetőleg a jogalkotó szerveket terheli." [28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 155., 158.]
Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra is, hogy annak idején elutasította azt az indítványt, amely sérelmezte, hogy a bíróvá váláshoz szükséges kötelező szakmai gyakorlat idejének meghosszabbításánál a törvényhozó nem alkotott átmeneti szabályt a szigorított feltételek előtt már kinevezett bírósági fogalmazók bíróvá válására. (954/B/1997. AB határozat, ABH 2001. 947. 950.)
Az Mktm. nem érintette azoknak a személyeknek a jogait, akik a módosítás kihirdetéséig már teljesítették a kamarai taggá válás korábbi feltételeit, de a kamarának bármely okból még nem voltak tagjai.
Az Mktm. kihirdetése és hatálybalépése közötti több mint négyéves időtartam alatt pedig a jogalkotó nem zárta ki, hogy akik ezalatt teljesítik a - még a módosítás előtti - feltételeket, a kamara tagjává váljanak a régi szabályok szerint.
Erre az időtartamra, a főiskolai képzés időtartamára és a megszerzendő gyakorlati idő hosszára, valamint az új feltétel teljesítéséhez szükséges kötelezettségek ismertetett tartalmára figyelemmel megállapítható, hogy a jelen esetben elegendő idő áll rendelkezésre az Építész Kamarába való kerülés új feltételeként előírt végzettséggel kapcsolatban arra, hogy az érintett személyek magatartásukat már az új jogszabályhoz igazítsák.
Az Mktm. hatályba léptető rendelkezése által meghatározott felkészülési idő így tehát nem tekinthető olyannak, amely esélyegyenlőtlenséget teremtene, valamint amely a jogbiztonságot és az abban foglalt jogegyenlőséget az idézett határozatokban megfogalmazottak szerint súlyosan, kirívó módon veszélyeztetné.
A kifogásolt szabállyal kapcsolatban - miként arra az indítványokban is hivatkoztak - felmerülhetnek hasznossági és célszerűségi kifogások is. Ezek azonban nem alkotmányossági kérdések. A jogszabályoknak ilyen szempontokból való felülvizsgálata nem az Alkotmánybíróságra tartozik. A jelen esetben a vizsgált szabállyal szemben felmerülhető ilyen kifogások nem érik el az alkotmányellenesség szintjét, nem teremtenek alkotmánysértő helyzetet.
Az Alkotmánybíróság a gyakorlata szerint a jogszabályok célszerűségének, hatékonyságának és igazságosságának kérdését nem vizsgálja (772/B/1990/5. AB határozat, ABH 1991. 519., 522.).
Az a célszerűségi szempont, hogy a majd megszerezhető képzettségnél és gyakorlatnál fogva egyébként korábban alkalmasnak tekintendő, illetve kamarai tagsághoz kötött tevékenység ellátására korábban a kevésbé szigorú szabályok szerint is már jogosulttá válható, főiskolát kezdett valamennyi személyre az új szabályozás kötelező volta ne terjedjen ki, a jelen esetben nem alkotmányossági, hanem a jogalkotó felelősségére tartozó kérdés.
5. Az egyik indítványozó szerint alkotmányellenes megkülönböztetést valósít meg az Mktm. akkor, amikor csak a főiskolai hallgatók vonatkozásában vezeti be a külön jogszabályban meghatározott szakmai továbbképzés követelményeit, ezáltal sérül az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szövegszerűen az emberi, állampolgári jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, a tilalom, ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való jogot, kiterjed az egész jogrendszerre. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992. 280., 281.] Az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs a tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes. [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994. 197., 200-201.]
Az állam joga - s egyben bizonyos körben kötelessége is - hogy a jogalkotás során figyelembe vegye az emberek között ténylegesen meglévő különbségeket. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992. 280. 282.]
A diszkrimináció vizsgálatának előkérdése tehát, hogy a megkülönböztetés egymással összehasonlítható alanyi körre vonatkozik-e.
A 881/B/1991. AB határozat szerint a hátrányos megkülönböztetés tilalma azt jelenti, hogy az állam az azonos típusú jogviszonyokon belül az alanyi jogok elosztását illetően - kellő súlyú alkotmányos indok hiányában - nem különböztethet az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében írt szempontok szerint. Nem minősül azonban megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket (ABH 1992. 474., 477.). A jogalanyok közötti megkülönböztetés pedig - az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint - akkor tekinthető alkotmányellenesnek, ha a jogalkotó az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között tett önkényesen, ésszerű indok nélkül különbséget (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992. 592., 593.). Mindebből következik, hogy a nem azonos jogállású és tevékenységű személyek között a kifogásolt különbségtétel nem minősíthető diszkriminatívnak.
Az egyetemi és főiskolai végzettségű építészmérnökök a vizsgált szabályozás vonatkozásában nem sorolhatók azonos szabályozási körbe, hiszen az eltérő képzési követelmények szerinti végzettségeknek megfelelően eltérnek a tervezői jogosultságok is, így nincsenek egymással összehasonlítható helyzetben és ennek következtében a hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelme fel sem merül.
Másrészt éppen az Mktm. az, amely az egyetemitől eltérő, főiskolai szintű végzettséggel rendelkező személyeknek lehetővé teszi azt, hogy a meglévő különbségek ellenére kamarai taggá váljanak, ha a szakirányú továbbképzést elvégzik. Így megállapítható, hogy az Mktm. az eltérő szakmai csoportok között meglévő különbséget hivatott kiküszöbölni, ezáltal is elősegítve azt, hogy a felsőfokú építészmérnöki képzés követelményrendszerei közeledjenek egymáshoz.
Nem állapítható meg az Alkotmány 70/A. §-át sértő megkülönböztetés azon az alapon sem, hogy az Mktm. nem tartalmaz ki vétel-szabályt azokra, akik még 1996 őszén az indítvány szerint úgy kezdték meg tanulmányaikat, hogy az akkori szabályok alapján már 3 év szakmai gyakorlat is elég volt a névjegyzékbe vételhez. A szakmai gyakorlat 5 éves időtartamát nem a jelen ügyben vizsgált Mktm., hanem az Mkt. tartalmazza; ezt a szabályt, amely az Mkt. hatálybalépésétől változatlan, az indítványozók nem támadták. Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdéséből, amelyre az egyik indítványozó hivatkozik, egy ilyen kivételt engedő szabály nem következik kényszerítően. Az Alkotmánybíróság a pozitív diszkrimináció alkotmányos lehetőségét és fogalmi elemeit is meghatározó döntésében megállapította, hogy pozitív diszkriminációt akkor lehet alkalmazni, ha "valamely - az Alkotmányba nem ütköző - társadalmi cél, vagy valamely alkotmányos jog csakis úgy érvényesíthető, hogy [a] szűkebb értelemben vett egyenlőség nem valósítható meg" [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990. 46., 48-49.]. Az Alkotmánybíróság e határozatában rámutatott arra is, hogy a pozitív diszkrimináció megengedhetősége nem esik egybe a pozitív diszkriminációra vonatkozó alkotmányos kötelezettséggel [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990. 46., 48-49.]. A jelen esetben nem állapítható meg, hogy az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése alapján az Mktm. hatálybalépését kötelezően úgy kellett volna megállapítani, hogy a kihirdetése előtt főiskolát kezdett hallgatók még a korábbi szabályok alapján válhassanak kamarai taggá.
6. Az Abtv. 20. §-a szerint az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el.
Az indítványozók nem kezdeményezték indítványukban az OM r. vagy ennek valamely szabálya alkotmányellenességének utólagos megállapítását, ezért e tárgyban az Alkotmánybíróságnak nem kellett vizsgálatot folytatnia.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően az indítványokat elutasította.
Budapest, 2002. november 25.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
I.
1. Álláspontom szerint az Mktm. 9. § bb) pontjának 2003. január 1-jétől történő hatálybalépése és alkalmazása objektív korlátot állít az Mktm. kihirdetése után főiskolát végzett, jelenleg gyakorlati idejüket töltő építészmérnökök egy csoportja elé, ezért az Alkotmánybíróságnak azt meg kellett volna semmisítenie.
2. A foglalkozás szabad megválasztására és gyakorlására vonatkozó állami szabályozás számos alkotmányossági kérdést vet fel. Nemcsak a munkajogi (vállalkozási) jogviszony belső vonatkozásait rendező szabályok, hanem akár a foglalkozásba kerüléshez szükséges képesítéshez hozzáférést biztosító, akár az egyes szakmákra vonatkozó összeférhetetlenségi normák mind olyan területei az állami szabályozásnak, ahol a munkához, foglalkozáshoz és a vállalkozáshoz való alapjog védelmi funkciójának, illetve az ezekből az alapjogokból következő állami objektív intézményvédelmi kötelezettségnek szerepe lehet.
A foglalkozás alkotmányjogi fogalma minden olyan legális tevékenységet felölel, amelyet az egyén a személyisége szabad kibontakoztatása és megélhetése érdekében folytat. Álláspontom szerint a vizsgált ügyben a "foglalkozásba kerülés" előfeltételeként meghatározott felsőfokú képesítés megszerzése, továbbá a foglalkozásba kerüléshez, az építészkamarai tagsághoz szükséges gyakorlat hosszának és végzésének körülményei, illetve a szakirányú továbbképzés megszerzésének lehetősége alkotmányjogi védelemben részesítendő. A foglalkozás gyakorlása csak az előbbiek teljesülésével, az építészkamarai tagság elnyerése után lehetséges, amikor az építészmérnök saját nevén és felelősségére tervezhet akár egyedül, akár másokkal.
3. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatából következően a foglalkozáshoz való jog egyes elemei különböző mértékű alapjogi védelmet élveznek az állami beavatkozásokkal és korlátozásokkal szemben. Az első esetcsoportnál, a foglalkozásba kerülés szabályozásánál - összhangban az önrendelkezési jog kitüntetett szerepével a foglalkozáshoz való jog ezen aspektusánál -, az objektív-szubjektív korlátok közötti különbségnek megfelelő kétlépcsős tesztet alkalmaz az Alkotmánybíróság. A foglalkozásba kerülést korlátozó szabályok vizsgálatánál az "objektív" korlátok megítélése a legszigorúbb, amelyek per definitionem az egyénen kívül állnak, és amelyekre nem tud hatást gyakorolni (engedélyköteles foglalkozásoknál a kiadható engedélyek száma). Enyhébb megítélés alá estek a "szubjektív" korlátok, amelyek nem teljesíthetetlenek "eleve" (pontosabban talán: fogalmilag) az egyén számára (megfelelő képesítés megkövetelése adott foglalkozásba kerüléshez). Az utóbbi esetben - a szükségesség-arányosság vizsgálatakor - némileg nagyobb lehet a jogalkotó mozgástere.
A második esetcsoportnál, a foglalkozásgyakorlás korlátozásánál - amikor a legitim közösségi érdek súlya megnő az egyéni szabadságjoghoz képest - az Alkotmánybíróság szerint elsősorban csak a határesetek okoznak alapjogi problémát. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994. 117., 121.; 52/1996. (XI. 14.) AB határozat 1996. 162-163.; 3/2001. (I. 31.) AB határozat, ABH 2001. 68., 80-81.].
Az Alkotmánybíróság a határesetek körébe vonta a foglalkozás további gyakorlásának feltételhez kötését. A foglalkozás további gyakorlása feltételhez kötésének megítélése azonban kiegészítette a fent vázolt (kétlépcsős) vizsgálati módszert. Az Alkotmánybíróság a fenti határozatában - amelyet a mostani határozatában, a III. 3. pontban megismétel - a szubjektív feltételek előírását szigorúbb mércével tartja vizsgálandónak a foglalkozást gyakorlóknál: szemben azokkal, akik adott foglalkozásba csak ezután kívánnak kerülni. [27/1999. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1999. 281., 285.]
A többségi határozat szerint: "A szubjektív feltételeknél további különbséget kell tenni aszerint is, hogy a feltétel a foglalkozásba kerülést korlátozza-e, avagy utóbb, a már foglalkozásba került személynél a foglalkozás további folytatását köti feltételhez. Utóbbi esetben a korlátozás alkotmányossága szigorúbban minősítendő." Véleményem szerint mind a 27/1999. (IX. 15.) AB határozat idézett indokolása, mind a mostani többségi vélemény új elemet hozott a 21/1994. (IV. 16.) AB határozat alapján kialakított gyakorlatba.
Számomra elfogadható lenne, hogy a foglalkozás további folytatását feltételhez kötő szabályozás kivételt jelentene a foglalkozás gyakorlására vonatkozó határesetekben alapjogi problémát okozó ügyek alól. Alaposabb indokolás talán meggyőzne arról, hogy ezekben az ügyekben a foglalkozásba kerülést korlátozó (szubjektív korlátot előíró) szabályokra vonatkozó szigorúbb alkotmányossági mércét kell alkalmazni. A többségi határozat azonban - az eddigi kétlépcsős módszerrel szemben - a szubjektív feltételek alkalmazását állítja fókuszba (eddig ezt a szerepet a foglalkozásba kerülés fogalma töltötte be), s hogy az enyhébb mércét vagy a szükségesség-arányosság szigorúbb tesztjét alkalmazza-e az Alkotmánybíróság az dönti el, hogy a foglalkozásba kerüléshez vagy a foglalkozás további gyakorlásához szükséges szubjektív feltétel teljesítéséről van-e szó.
Amíg tehát korábban az Alkotmánybíróság a foglalkozásba kerülés, azon belül az objektív korlátokat állító szabályokra alkalmazta a legszigorúbb alkotmányossági mércét, s annál kevésbé szigorút a szubjektív korlátokra, addig most a foglalkozásukat gyakorlókra vonatkozó szubjektív korlátot részesítette szigorúbb vizsgálatban. Azaz: a szubjektív korlátokra alkalmazandó mércét - a foglalkozásba kerülés szabályainál - nem a foglalkozás gyakorlását szigorító szabályok egy csoportjára (a foglalkozás további folytatását valamilyen feltételhez kötő szabályok megítélésére) alkalmazza most az Alkotmánybíróság. Ezzel pedig éppen hogy a foglalkozásba kerülést korlátozó - a többségi határozat szerint - szubjektív feltételre vonatkozó védelmet csökkentette. Ez az irány - nézetem szerint - alapjaiban kérdőjelezi meg a foglalkozásba kerülésre vonatkozó szigorúbb vizsgálaton nyugvó eddigi gyakorlatot.
4. A vizsgált ügyben a többségi határozat a foglalkozásba kerülés szubjektív feltételeként vizsgálja az Mktm. szigorító rendelkezését. Megjegyzem, hogy absztrakt mércékkel az objektív és szubjektív korlátok elhatárolását rendkívül nehéz elvégezni: a most elbírált ügy ugyanakkor közelebb vihette volna az Alkotmánybíróságot a szubjektív-objektív korlátok közötti különbség elvi tisztázásához. A szélsőséges eseteket kivéve (pl.: abszolút tilalom) az alkotmánybírósági hatáskörökre, illetve az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségére vonatkozó eltérő felfogások azt eredményezhetik, hogy az első látásra szubjektív korlátnak tűnő szabályozás - alaposabb vizsgálat után - objektívnek minősül, és így a legszigorúbb alkotmányossági vizsgálatban részesül.
Mielőtt rátérnék annak vizsgálatára, hogy objektív vagy szubjektív korlátot tartalmaz-e az Mktm., emlékeztetek arra az alkotmánybírósági hatáskörök vizsgálatából következő felfogásra, miszerint az Alkotmánybíróság "nem tény-, hanem jogbíróság". Álláspontom szerint adott ügycsoportra is vagy egyes alapjogokra vonatkozó, speciális alkotmányossági mércék alkalmazása és átvétele miatt e megállapítás alól - bizonyos esetekben - kivételt kell tenni, ahogy ezt az Alkotmánybíróság is megtette a védelmi szint csökkentésének megítélése kapcsán a környezetvédelem terén, vagy a reális felkészülési idő vizsgálatánál (ez utóbbira lásd a 28/1992. (IV. 30.) AB határozatot). Ellenkező esetben ugyanis az egyes alapjogokra vonatkozó korlátozó szabályozás normatívnak nem minősülő formában kerül bevezetésre, ami így kívül kerülhet az Alkotmánybíróság által ellenőrzött tartományon. (Jelen esetben az egyetemi autonómiára hivatkozás gátolhatja meg az alkotmánybírósági jogvédelem érvényesítését.)
5. A következőkben azt vizsgálom, hogy a most elbírált ügyben a szakirányú képesítés előírása szubjektív vagy objektív korlátot jelent-e. Előrebocsátom, hogy a főiskolát végzett építészmérnökök egy csoportjánál a szakirányú továbbképzés előírása kizárólag szubjektív feltétel, míg a főiskolát végzett építészmérnökök nagyobb csoportjánál a szakirányú továbbképzés előírása - 2003. január 1-jétől hatálybalépéssel - objektív korlátot képez.
A többségi határozat idézi a 8/1999. (II. 1.) OM rendelet 3. számú mellékletét, amely csak egyetlen főiskolai karon teszi lehetővé a szakirányú továbbképzés eredményes elvégzéséről szóló oklevél megszerzését. [Megjegyzem, hogy a többségi határozat a kellő felkészülési idő vizsgálatánál szerepet tulajdonít a rendelet februári közzétételének. Az építészmérnöki tevékenység törvényi szintű szabályozásából következően csak az Mktm. kihirdetésének időpontját - 1999. XII. 21. -tudnám kiindulási pontként elfogadni.] A rendelet által a szakirányú továbbképzés megszervezésére kijelölt Főiskolai Kar tájékoztatója szerint: "A képzés 4 féléves, melyet kiegészítő jellegű, posztgraduális formában bonyolítunk le. Az így megszerezhető oklevél
E-2 ÉPÍTÉSZ - TERVEZŐ SZAKMÉRNÖK
minősítés megszerzésére jogosít, mely lehetőséget nyújt arra, hogy e végzettség birtokosa az Építész Kamara teljes jogú tagjaként épülettervezési gyakorlatot folytasson a fenti minősítéssel. A hallgatók (...) félévenként hét alkalommal 3 napos előadássorozaton vesznek részt, illetve gyakorló feladatokat és féléves tervet készítenek. A felvételi létszám korlátozott (max. 18 fő). A tanfolyam díja: 60 000-70 000 Ft/félév. A tanulmányokat tervezés - elméleti záróvizsga és diplomavédés zárja." [Az OM rendelet csak a képzési idő alsó határát szabja meg. Így szerepelhet a felvételi tájékoztatóban 4 féléves képzési idő, nem pedig a rendelet által - minimálisan - előírt 2 félév.]
Álláspontom szerint a szakirányú továbbképzés előírása csak azok számára szubjektív korlát, akiket felvettek a szakirányú továbbképzésre, és akik azt elkezdhették. Mivel a felvételi létszám maximált (18 fő), nem védhető az a többségi határozatban hangoztatott álláspont, hogy elvileg mindenki számára nyitva áll -azaz 1999. december 21-től 2003. január 1-jéig kellő felkészülés időt biztosított a törvényhozó - a szigorított feltételek teljesítésére. A különböző, építészmérnökképzést végző főiskolai karokon ugyanis évente a továbbképzési numerus clausus (maximum 18 fő) többszörösét teszik ki a főiskolát eredményesen elvégző építészmérnökök.
6. A többségi határozat szerint a főiskolát végzett építészmérnököknek reális alternatívát jelent az egyetemi oklevél megszerzése, ami egyben lehetővé teszi azt is, hogy azok - 2 év gyakorlati idő után - kamarai taggá váljanak, így a támadott szabályozás nem állít korlátot a kamarai tagság elé. Álláspontom szerint ez az érv elfogadható, ám csak kiegészítésekkel. Ennek az érvelésnek a teljessé tétele érdekében az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett volna, vajon minden érintett személy számára reális-e ez a lehetőség, illetve - figyelembe véve a képzési időt - elegendő volt-e a hároméves átmeneti időszak az egyetemi oklevél megszerzéséhez.
7. Megjegyzem továbbá, hogy mivel sem az Mkt. sem az Mktm. nem szól arról, hogy a munkavállaló építészmérnök a vizsgákra való felkészüléshez vagy a vizsgák idejére távollétre jogosult, így semmi nem támasztja alá a többségi határozatnak azt az érvét, miszerint a gyakorlati idő alatt is elvégezheti a főiskolát végzett mérnök munkavállaló a szakirányú továbbképzést. [Ezt a körülményt az Alkotmánybíróság a 27/1999. (IX. 15.) AB határozatában egyébként relevánsnak tekintette. ABH 1999. 281., 287.]
8. Ami a többségi határozat egyetemi autonómiával kapcsolatos érvelését illeti, az az álláspontom, hogy semmi sem kötelezi a törvényhozót arra, hogy kizárólagosan valamely felsőoktatási intézményen keresztül tegyen eleget a foglalkozásba kerülés megnehezítésével járó, a különvélemény II. részében részletezendő helytállási, ellátási kötelezettségének. [A jelen ügyben irányadó szabályozással szemben a kötelező közigazgatási szakvizsgáztatással, a szakvizsgabizottságok működésével, a szakvizsgák - valamint a szakvizsgára felkészítő tanfolyam - szervezésével, lebonyolításával, nyilvántartásával kapcsolatos feladatokat a Magyar Közigazgatási Intézet Oktatási és Módszertani Igazgatósága és a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalok (a továbbiakban együtt: szakvizsgaszervező) látják el. [35/1998. (II. 27.) Korm. rendelet 4. § (2) bekezdés]) Ugyanakkor, ha az állam - szakmapolitikai, célszerűségi megfontolásból - úgy dönt, hogy kizárólag a felsőoktatási intézményeken keresztül tesz eleget az ellátási kötelezettségének, akkor a felsőoktatási intézmény mögött kell állnia arra az esetre, ha a felsőoktatási intézményrendszer nem lenne képes eleget tenni a képzési kötelezettségének (pl. helyhiány, költségvetési okok miatt elutasítja a képzés feltételeinek egyébként megfelelő személyeket). Ekkor tehát az államnak gondoskodnia kell a többletkötelezettség teljesítésének - a különvélemény II. részében tárgyalandó - feltételeiről.
Az építészmérnöki kamarába történő felvételhez szükséges szakirányú továbbképzés akár kizárólag állami, akár akkreditált nem állami felsőoktatási intézményre történő delegálása tehát elvben alkotmányos lehet, ám - a fentieken túl - további kötelezettséget is róhat a törvényhozóra. A felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Ftv.) 64. § (2) bekezdésének c) pontja és az Ftv. 20. Fejezetéből következően a felsőoktatási intézménynek a felvétel feltételeinek meghatározása, a hallgatók kiválasztása és felvétele a felsőoktatási intézmény autonómiájába tartozó kérdés, a döntés ellen nem vehető igénybe bírósági jogorvoslat (pl.: BH 1998. 222.). Mivel a szakirányú továbbképzés elvégzése a kamarai tagság feltétele - így szoros kapcsolatban van a foglalkozás szabad megválasztásához való jog részét képező foglalkozásba kerüléshez való joggal - a szakmai továbbképzés feltételeinek meghatározásánál a felsőoktatási intézmények autonómiájának - részben - engednie kell egy alapjog gyakorlásához szorosan kapcsolódó döntéssel szembeni, a felsőoktatási intézményen kívül érvényesítendő jogvédelmi igény javára.
II.
1. Megismétlem, hogy a foglalkozáshoz (a foglalkozás szabad megválasztásához) való jog a jogrendszer olyan területe, amelynek tartalmi szabályozásánál az állam alkotmányjogilag kötött, annak egyes elemei - így a foglalkozásba kerülés, s annak gyakorlása - ugyan különböző mértékű, ám alapjogi védelem alatt állnak. Erre tekintettel nem osztom a többségi határozatnak azt a következtetését (III. 5. pont), hogy a foglalkozásba kerülés előfeltételeként meghatározott felsőfokú oktatási képzésben részt vevő hallgatók számára a tanulmányaik alatt bevezetett foglalkozásba kerülés szabályainak szigorítása kizárólag célszerűségi, alapvetően a jogalkotó diszkrecionális döntésétől függő kérdés. A foglalkozás megválasztásához szükséges felsőfokú képzésben való részvétel az egyének életpályája szempontjából évekre szóló, stratégiai döntés; a képzés formáját (egyetem vagy főiskola) nemcsak az egyén teljesítőképessége határozza meg, hanem az is, hogy a felsőfokú képzés eredményes elvégzése után milyen foglalkozást választhat, másképpen az állam, mint a szakmába kerülés feltételeinek meghatározója, mit ígér az egyén számára. A fentiekből következően a foglalkozás és a foglalkozásba kerülés szabályainak szigorításánál - a szigorító szabály kihirdetése előtt már a képzési rendszerbe került személyekre is figyelemmel - az államot terheli a bizonyítási kötelezettség. Amennyiben tehát korábban meghatározott végzettséggel rendelkező személyek valamely foglalkozásba bekerülhettek, illetve gyakorolhattak valamilyen foglalkozást, akkor az államnak kell bizonyítania, hogy valamilyen új körülmény felmerülése (pl.: valamely tudományban a tárgyi kutatás eredményeként megváltozik a paradigma alkalmazási köre és pontossága) miatt a kötelezettségnehezítő szabály kihirdetésekor (és hatálybalépésekor) az adott foglakozást gyakorlók, illetve a foglakozásba bekerülni kívánók nincsenek már olyan ismeretek birtokában, amelyek - a konkrét esetben - az épülettervezés biztonságosságát szavatolni tudják. Az épülettervezés biztonságosságának érdekében előírt szakirányú továbbképzés eredményes elvégzése elvileg legitim feltétele lehet akár a foglalkozás további gyakorlásához, akár a gyakorlati idejüket töltők esetében a foglalkozásba kerülés nehezítésének. (Megjegyzem azonban, hogy gyengíti ennek az érvnek az erősségét az, hogy a tervező építészmérnökök munkáját felügyelő építési műszaki felügyelők képzési feltételei között nem szerepel hasonló előírás. [Lásd a 10/2000. (III. 24.) FVM rendeletet az építésügyi műszaki ellenőrök szakmai és vizsgakövetelményeiről.] A hatályos jog tehát alacsonyabb képzettséget kíván meg az ellenőrtől, mint az ellenőrzöttől!) Az ilyen, a mostani ügytől eltérő, szélsőséges esetben az államnak rendkívül meggyőzően kell bizonyítania a szigorító szabály bevezetésének elkerülhetetlenségét, így különösen azt, hogy kiterjed-e a többletkötelezettséget előíró szabály a már foglalkozást gyakorlókra (pl.: a már kamarai tag építészmérnökökre).
2. Az ügy alkotmányossági megítélésénél jelentőséget tulajdonítok az állam intézményvédelmi kötelezettségének is: az állam az alapjogok gyakorlása feltételeihez jogi és szervezeti intézkedésekkel is köteles hozzájárulni. A vizsgált ügyben a foglalkozásba kerüléshez szükséges, minimálisan megkívánt állami kötelezettség arra irányul, hogy objektíve minden, a mérnöki kamarába felvételt kérő és a korábbi szabályozás szerint egyébként felvehető személynek - akik építészmérnöki oklevéllel rendelkeznek, és gyakorlati idejüket töltik - tényleges lehetősége legyen az előírt továbbképzés megkezdésére, illetve a szakirányú továbbképzés eredményes elvégzését tanúsító oklevél azelőtti megszerzésére, mielőtt a többletkötelezettséget előíró törvény hatályba lép.
2.1. Az adott ügyön túlmutató elvi tételek megfogalmazását is helyénvalónak tartottam volna, mivel a konkrét üggyel összefüggésben felvetődő alkotmányossági probléma nem egyedi: úgy gondolom ugyanis, hogy várhatóan egyre több foglalkozási ágat érint majd a belátható jövőben a "túlképzés" problémájára adandó törvényhozói válasz.
A jogalkotónak címzett elvi tételek megfogalmazására alkotmányos követelmény formájában kerülhetett volna sor: "Minden olyan esetben, amikor az állam valamely foglalkozásba kerüléshez, annak gyakorlásához, a gyakorlás folytatásához többletkötelezettséget ír elő, akkor az államnak az objektív intézményvédelmi kötelezettségéből fakadó - a kötelezés természetéből eredő eltérő szintű - ellátási (helytállási) kötelezettsége keletkezik. Az állam köteles megteremteni annak a feltételeit, hogy minden olyan személynek, aki a korábbi szabályozás szerint a foglalkozásba kerülés és a foglalkozás gyakorlása feltételeinek egyébként megfelelt, tényleges lehetősége legyen az újonnan előírt többletkötelezettség teljesítésére, s a jogi szabályozás vagy annak hiánya ne állítson objektív korlátot a többletkötelezettség teljesítése elé."
2.2. A jelenleg főiskolai tanulmányaikat végző építészmérnök-hallgatók (és minden más, majdani hozzájuk hasonló helyzetbe kerülők) számára nyújtott volna megoldást a 2.1. pontban megfogalmazott alkotmányos követelmény kivetítése a foglalkozáshoz szükséges felsőfokú képesítés megszerzéséhez szükséges időszakra: "Az állam köteles megteremteni annak feltételeit, hogy minden olyan személynek, aki a korábbi szabályozás szerint a foglalkozásba kerülés és a foglalkozásba gyakorlása feltételeinek ismeretében már megkezdte tanulmányait a felsőoktatási intézményben, tényleges lehetősége legyen a már folyamatban levő tanulmányai közben előírt többletkötelezettség teljesítésére. A jogi szabályozás vagy annak hiánya nem állíthat objektív korlátot a tanulmányok folytatása, illetve a gyakorlati idő során előírt többletkötelezettség teljesítése elé."
Ez az alkotmányos követelmény a már gyakorlati idejüket töltő építészmérnökökön túl, már az Mktm. kihirdetése előtt felvett, azaz a felsőoktatás rendszerébe már bekerült hallgatóknak is védelmet nyújtott volna.
3. A konkrét esetben - amikor a többletkötelezettség teljesítése a foglalkozásba kerüléshez egy szakirányú továbbképzés eredményes elvégzését jelenti -az államnak kötelessége lett volna biztosítani azt, hogy minden olyan főiskolát végzett építészmérnök előtt, aki gyakorlati idejét tölti, nyitva álljon a szakirányú továbbképzés megkezdésének és elvégzésének reális lehetősége még a többletkötelezettséget megállapító szabály hatálybalépése - azaz 2003. január 1. -előtt.
Álláspontom szerint az Mktm. 9. § bb) pontja a 2003. január 1-jei hatálybalépéssel objektív korlátot jelent az Mktm. hatálybalépését követően főiskolát végzett, gyakorlati idejüket töltő azon építészmérnökök számára, akik bár készek lettek volna eleget tenni a szigorított feltételek teljesítésének, ám - rajtuk kívül álló okok miatt - nincs tényleges lehetőségük megkezdeni a szakirányú továbbképzést. Ezért ezt a rendelkezést az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie.
4. Az Mktm. 9. § bb) pontja tehát - álláspontom szerint - objektív korlátot állít a főiskolát végzett és jelenleg gyakorlati idejüket töltő építészmérnökök elé. Erre figyelemmel további alkotmányossági vizsgálatra már nem lett volna szükség. Mégis megjegyzem, hogy a többségi határozat diszkriminációt vizsgáló III. 5. pontja téves előfeltevésből indul ki. Álláspontom szerint nem helytálló az az érv, hogy 2003. január 1-jétől eltérőek lesznek a tervezési jogosultságok, és így nincsenek egymással összehasonlítható helyzetben az egyetemet és főiskolát végzett építészmérnökök: mind az egyetemen, mind a főiskolán végzett építészmérnököknek a kamarába kerüléskor - a szakirányú továbbképzés elvégzése után -"É-2"-es tervezési jogosultságuk lesz, így helyzetük nemcsak összehasonlítható, hanem egyenesen azonos. A többségi határozat által is elfogadott csoportképzési ismérv ugyanis az ugyanazon építéstervezési jogosultság megszerzésének jogszabályi lehetősége.
Budapest, 2002. november 25.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
A különvélemény 2.2. pontjában foglaltakhoz csatlakozom:
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró