BH 2013.2.49 Az önkormányzati törvény szerint a képviselő-testületi döntésnek két formája van: a rendelet és a határozat. Az önkormányzati rendelet és határozat formájú döntés (s e két forma alaptörvényi és törvényi meghatározottsága) a törvényességi felügyelet és az egyéni jogvédelem szempontjából egyaránt garanciális jelentőségű. Nem tartozik a helyi közügyek körébe a döntési formák önkormányzati rendelettel történő bővítése [1990. évi LXV. tv. 12. § (6) bek., 2011. évi CLXXXIX. tv. 132. § (3) bek.].

I.

1. Budapest Főváros Kormányhivatala (a továbbiakban: indítványozó) törvényességi felhívással élt Budapest Főváros X. kerület Önkormányzat Képviselő-testületének Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 31/2011. (IX. 23.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 59. § (2)-(3) bekezdése tekintetében, mivel az Ör. álláspontja szerint ellentétben áll a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 12. § (6) bekezdésével, továbbá a Magyar Közlöny kiadásáról, valamint a jogszabály kihirdetése során történő és a közjogi szervezetszabályozó eszköz közzététele során történő megjelöléséről szóló 32/2010. (XII. 31.) KIM rendelet (a továbbiakban: KIM rendelet) 13. § (1) bekezdésével és 17. §-ával. A törvényességi felhívásban foglaltakat Budapest Főváros X. kerület Önkormányzat Képviselő-testülete (a továbbiakban: önkormányzat) nem fogadta el, ezért az indítványozó törvényes határidőn belül kezdeményezte az Ör. 59. § (2) bekezdés c) pontjának és (3) bekezdésének a megsemmisítését.

2. Az indítvány értelmében az Ör. 59. § (2) bekezdése a képviselő-testületi döntés három formáját ismeri a rendeletet, a határozatot és a tájékoztatót, az indítványozó szerint azonban a képviselő-testületi döntés formája csak rendelet és határozat lehet. Az indítványozó kifejtette, hogy az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése - amikor felsorolja a helyi önkormányzatoknak a helyi közügyek intézésével kapcsolatos jogait - rendeletről és határozatról szól. Ugyan így rendelkezik az Ötv. 12. § (6) bekezdése, amikor kimondja, hogy a képviselő-testület a döntéseit (határozat, rendelet) nyílt szavazással hozza. Mindezekből nyilvánvaló, hogy az önkormányzatoknak nincs törvényi felhatalmazásuk, hogy egy harmadik döntési típust, a tájékoztatót is bevezessék. Az indítványozó kifejtette, hogy egy ilyen "döntésnél" a képviselő-testületi ülésről felvett jegyzőkönyv még a szavazati arányt sem rögzíti, így annak nem a formája, hanem a tartalma is kétségbe vonható. Az indítványozó ezen állítása igazolására az önkormányzat egyik nyilvános üléséről készült jegyzőkönyvből idéz, amely nem rögzítette, hogy hány képviselő volt jelen az ülésen, milyen formában szavaztak, hány igen és nem szavazat született, hányan tartózkodtak. Erre tekintettel az Ör. 59. § (2) bekezdés c) pontjában szereplő tájékoztató - mint döntési típus - törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte.

3. Az Ör. 59. § (3) bekezdése értelmében a nem az ügy érdemében hozott döntést - ideértve az eljárási kérdésben, az ügyrendi javaslatról, valamint a módosító javaslatról hozott döntést - a jegyzőkönyvben kell rögzíteni. Az indítványozó szerint a KIM rendelet 13. § (1) bekezdése és 17. §-a mind a normatív határozatra mind az egyedi határozatra elrendeli az egységes és folyamatos sorszámozást, ami a jegyzőkönyvbe foglalt döntésnél nem teljesül. A nem az ügy érdemében hozott döntéseknek is van joghatásuk, így pl. a napirendre felvett előterjesztést a képviselő-testületnek tárgyalni kell, ha nem, határoznia kell elnapolásáról, határoznia kell továbbá akkor is, ha nyilvános ülésen kívülállónak ad felszólalási jogot, minősített többséggel kell határoznia zárt ülés tartásáról stb. Ha ezek a döntések folyamatos sorszámmal és dátummal nem jelennek meg, nehézkessé válik végrehajtásuk is, adott esetben az ülések nyilvánossága sérül.

4. Az indítványozó úgy véli, hogy az önkormányzatok Alaptörvényben biztosított autonómiája nem terjed ki az Ör. 59. § (2) bekezdés c) pontja és (3) bekezdése szerinti szabályozásra, a vizsgálni kért rendelkezések mind az Ötv. mind pedig a KIM rendelet jelölt szabályaival ellentétesek.

5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 52. §-a szerint megküldte az indítványt az önkormányzatnak az indítvánnyal kapcsolatos állásfoglalása beszerzése céljából. Az önkormányzat szerint az Ör. 59. § (2) bekezdés c) pontjának és (3) bekezdésének más jogszabályba ütközése nem áll fenn. Véleménye szerint az Ötv. 12. § (6) bekezdéséből nem következik, hogy az önkormányzat rendeleten és határozaton kívül más döntést nem hozhat, az Ötv. e szabályában a felsorolás inkább példálózó jellegű. Az önkormányzat szerint "az Ötv. sem nevesíti a képviselő-testület eljárási típusú döntéseit, mert ezek nem lényegesek a feladatellátás szempontjából". Az Ör. indítványozó által kifogásolt rendelkezéseinek megalkotásakor "a helyi önkormányzat eredeti jogalkotó hatáskörében a 2011-ben hatályos Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján" járt el, szervezetalkotási és szabályozási autonómiája körében.

Az önkormányzat utal arra, hogy a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (továbbiakban: Mötv.) 53. § (1) bekezdés f) és g) pontjai szerint a képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában rendelkezik a döntéshozatali eljárásról, a szavazás módjáról [f) pont] valamint a rendeletalkotásról és a határozathozatalról [g) pont]. Az önkormányzat szerint a Mötv.-ben ezáltal fogalmilag megjelenik a döntéshozatali eljárás, valamint a rendeletalkotás és határozathozatal megkülönböztetése.

II.

Az indítvány részben alapos.

1. Az érintett önkormányzat hivatkozott arra, hogy a vizsgálni kért rendeletet az elfogadásakor hatályos Alkotmány alapján alkotta meg. Megállapítható, hogy az Alkotmány hatályon kívül helyezése mellett, helyébe 2012. január 1-jén az Alaptörvény lépett. Az önkormányzat az indítványra adott állásfoglalásában arra is hivatkozott, hogy az Ör. vizsgálni kért rendelkezései megfelelnek a Mötv. 52. és 53. §-ában foglalt szabályoknak. E vonatkozásban pedig az állapítható meg, hogy a Mötv. ezen szakaszai kihirdetett de még hatályba nem lépett rendelkezések, hatályba 2013. január 1-jén lépnek.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa - mint ahogy azt a Köf.5031/2012. számú határozatában kifejtette - "az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálata során az önkormányzati rendeletet (vizsgált rendelkezését) mindig a hatályos törvényekhez és a hatályos más jogszabályokhoz méri. A Kúria Önkormányzati Tanácsának - az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontjában és a Bszi. 24. § (1) bekezdés f) pontjában foglalt hatáskörében eljárva - az Alaptörvényből és törvényből eredő feladata, hogy az önkormányzati normákat a törvényekkel összhangba hozza, illetőleg - az új jogalkotást tekintve - összhangban tartsa. Az önkormányzati rendszer hatályos szabályainak a mindenkor hatályos törvényekkel és más jogszabályokkal kell összhangban állni. Ezt fejezi ki az Alaptörvény és a Bszi. idézett szabálya akkor, amikor kimondja, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa a más jogszabályba ütköző önkormányzati rendeletet megsemmisíti." (Indokolás II/6.) Erre tekintettel az Önkormányzati Tanács az Ör. törvényellenességének megítélésekor a vizsgálatakor hatályos magasabb szintű szabályokat vette figyelembe.