15/1990. (VII. 11.) AB határozat
az általános forgalmi adóról szóló 1989. évi XL. törvény egyes rendelkezései, valamint a Szolgáltatási Tevékenységek Jegyzéke módosításáról szóló 9031/1989. (SK 1990. 1.) KSH-közlemény alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Dr. Róth Miklós (Budapesti 5. számú Ügyvédi Munkaközösség, 1054 Budapest, Szemere u. 23.) indítványozónak és dr. Réczei Róbert (1056 Budapest, Gerle u. 17-19.) indítványozónak törvény, valamint statisztikai közlemény részbeni alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítványa tárgyában - azokat egyesítve - az Alkotmánybíróság meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az általános forgalmi adóról szóló 1989. évi XL. törvény 6. § (2) bekezdése, a 7. § (1) bekezdése és a 29. § (4) bekezdése, valamint az 1. számú és 4. mellékletei alkotmányellenesek, ezért azokat 1990. december 31-ei hatállyal megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság az összefüggések folytán - a fenti hatállyal - megsemmisíti továbbá a törvénynek a 7. § (2) bekezdésében, 15. § (1) bekezdésében, 19. § (3) bekezdésében, 26. §-ában, 37. § (1) bekezdésében, 39. § (1) bekezdésében, 40. § (1) bekezdésében, 41. § (1) bekezdésében, 45. § (5) bekezdés b) pontjában, 46. § (3) bekezdés a) pontjában, 53. § (2) bekezdésében és az 59. § (2) és (5) bekezdéseiben, valamint a 3. számú, 8. számú és 9. mellékleteiben, a 10. melléklet f) pontjában, a 11. melléklet e) pontjában, továbbá a 13. melléklet 3. és 5. pontjaiban a Központi Statisztikai Hivatal jegyzékeire vonatkozó hivatkozásait.
Az Alkotmánybíróság a törvény 1. melléklete 2. pontjának visszamenő hatályú megsemmisítésére, illetőleg ezzel összefüggésben a bérlemény szolgáltatásokkal kapcsolatos adófizetési kötelezettség felfüggesztésére irányuló kérelmeket elutasítja. Az Alkotmánybíróság elutasítja továbbá a Szolgáltatási Tevékenységek Jegyzéke módosításáról szóló 9031/1989. (SK 1990. 1.) KSH-közlemény részbeni megsemmisítésére irányuló kérelmeket.
INDOKOLÁS
I.
Dr. Róth Miklós indítványában elsődlegesen a Szolgáltatási Tevékenységek Jegyzéke (SZTJ) módosításáról szóló 9031/1989. (SK 1990. 1.) KSH közlemény (a továbbiakban: SZTJ k.) részbeni - az SZTJ 714-1 alosztályra vonatkozó új besorolásra kiterjedő - alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte arra hivatkozással, hogy e módosítás ellentétes az állami pénzügyekről szóló, többször módosított 1979. évi II. törvény (a továbbiakban: Ápt.) 6. § (4) bekezdésével.
Az SZTJ k. a sérelmezett részében ugyanis módosította a lakásszolgáltatások besorolását, s ennek következtében a lakóépületekben, illetve a lakóépületekhez kapcsolódó épületben, helyiségekben biztosított, nem a lakások rendeltetésszerű használatához szükséges szolgáltatásokat (a továbbiakban: bérleményszolgáltatások) általános forgalmi adó (a továbbiakban: ÁFA) kötelezettség terheli. Az indítvány szerint az SZTJ k. alkotmányellenesen a korábbi tárgyi adómentességet megszüntette és az adóalanyok körét bővítette, ugyanis a közlemény az általános forgalmi adóról szóló 1989. évi XL. törvény (a továbbiakban: ÁFAtv.) elfogadását és hatályba lépését követően jelent meg.
Indítványozó szerint alkotmányellenes és megsemmisítésre szorul az ÁFAtv. 14. § a) pontjához fűzött 1. melléklet 2. pontja is. Amennyiben ugyanis a jogalkotó a tárgyi adómentességet élvező bérleményszolgáltatások ÁFA-kötelezettség alá vonását szándékolta, akkor ennek a törvény indokolásában meg kellett volna jelennie. Az indokolásban szerinte - megtévesztő módon - kizárólag a tárgyi adómentesség körének bővülése szerepel és nem található utalás a tárgyi adómentesség körének a bérlemény szolgáltatásokkal kapcsolatos lényeges szűkülésére. Álláspontja szerint az Országgyűlés szándékos megtévesztésével hozott rendelkezés alkotmányellenes.
Indítványozó azt is kérte, hogy az Alkotmánybíróság a Fővárosi Tanács V. B. lakáspolitikai főosztálya vezetőjének a bérleményszolgáltatások adóztatásával kapcsolatos 42168/1990. számú leiratát semmisítse meg.
Dr. Réczei Róbert indítványában - a fenti indítvánnyal egyezően - a bérleményszolgáltatásoknál az ÁFA-kötelezettség bevezetése alkotmányellenességének megállapítását és e kötelezettséggel összefüggő SZTJ.k.-előírás, illetőleg ÁFAtv.-rendelkezés megsemmisítését, valamint az ÁFA fizetési kötelezettség felfüggesztését kezdeményezte. Az indítvány szerint az alkotmányellenesség azért áll fenn, mert a Központi Statisztikai Hivatal (KSH) - feladatkörével ellentétesen - a statisztikai közleménnyel, a KSH-jegyzékek módosításával adókötelezettséget állapít meg. Indítványozó kérte e fennálló alkotmányellenesség megszüntetését, a KSH "átsorolási" jogkörének korlátozását. Indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság javasolja az Országgyűlésnek a KSH jogállásának és feladatainak újrarendezését.
II.
1. A pénzügyminiszter írásban kifejtett álláspontja szerint az ÁFAtv. az Alkotmány egyik tételes rendelkezését sem sérti és összhangban áll a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: JaT) 4. § c) pontjában, valamint az Ápt. 6. § (4) bekezdésében foglalt adózásra vonatkozó rendelkezésekkel. Az állam adóztatási joga tartalmilag nem korlátozott, így az ÁFA-kötelezettségnek a bérleményszolgáltatásokra történő kiterjesztése is alkotmányos.
Az ÁFA-rendszer az egyes termékek és szolgáltatások adókulcsok alá történő besorolásánál, a tárgyi adómentesség körének meghatározásánál a KSH-jegyzékek számjelrendszereire épül. Ezzel szemben a jogi szabályozás nem rendezi az adótörvények és a KSH jegyzékei közötti viszonyt, melyet a pénzügyminiszter véleménye szerint törvényi szinten indokolt szabályozni. E szabályozási hiányosság mellett a PM és a KSH - érzékelve az ÁFAtv. és a KSH-számjelrendszerek összeütközésének lehetőségét - olyan munkakapcsolatot alakított ki, amelyben a KSH előre jelzi a tervezett számjelbesorolásbeli változásokat. Ennek megfelelően történt a sérelmezett SZTJ.k.-módosítás és ezzel összhangban az ÁFAtv. megalkotása. A lakásszolgáltatásoknál a módosítás
célja az volt, hogy megszűnjön az a visszás helyzet, mely szerint az egyes helyiségek bérletét terhelő adók mértékét nem a bérlet jellege határozza meg, hanem az, hogy lakóépületben vagy más épületben található-e a helyiség.
A pénzügyrniniszter az Országgyűlés szándékos megtévesztésével kapcsolatos indítványt alaptalannak minősítette, mert azt az indítványban szereplő érvek nem támasztják alá. Ezzel összefüggésben megjegyezte, hogy semmilyen jogszabályi kötelezettség nincs arra vonatkozóan, hogy az ÁFAtv. általános vagy részletes indokolásának tartalmaznia kell a KSH jegyzékei változásának indokolását, magyarázatát.
2. A Központi Statisztikai Hivatal elnökének ugyancsak írásban kifejtett álláspontja szerint az SZTJ.k. indítványokkal sérelmezett része nem alkotmányellenes. Az SZTJ.k. a statisztikáról szóló jogszabályokban foglalt felhatalmazás alapján statisztikai szempontból módosította a lakásszolgáltatásokkal kapcsolatos osztályozást. A bérleményszolgáltatás besorolásának módosítását statisztikai szempontból az indokolta, hogy az osztályozásnál a végzett tevékenység jellege legyen a meghatározó ismérv, függetlenül az ingatlan tulajdonformájától és eredeti rendeltetésétől. A KSH az SZTJ e tervezett módosításáról megfelelő időben tájékoztatta a Pénzügyminisztériumot, hogy a módosítás adójogi konzekvenciáit érvényesíthesse az ÁFAtv. előkészítésénél.
III.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítványok - tartalmuk szerint - nemcsak az SZTJ.k. és az ÁFAtv. megjelölt része, illetőleg rendelkezése alkotmányellenességének megállapítására irányulnak, hanem általánosságban az ÁFAtv. és a KSH-jegyzékek közötti viszonyban fennálló alkotmányellenesség megállapítására is. Az ÁFA- és a KSH-jegyzékek közötti kapcsolat rendezését az ÁFAtv. 6. § (2) bekezdése, a 7. § (1) bekezdése és a 29. § (4) bekezdése, valamint az 1. számú és 4. mellékletei tartalmazzák. Az összefüggésekre tekintettel tehát az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség utólagos vizsgálatát - az indítványok tartalmának megfelelően - az ÁFAtv. e megjelölt előírásaira, valamint mindazokra a rendelkezéseire is kiterjesztette, amelyek KSH jegyzékekre utalást tartalmaznak.
Az SZTJ.k. sérelmezett részében az SZTJ 714-1 alosztály megnevezését és korábbi besorolását módosította. A módosítás szerint a lakások rendeltetésszerű használatához közvetlenül kapcsolódó szolgáltatások (pl. pince, tüzelőtároló stb.) az SZTJ "714-11-02 Lakásszolgáltatást kiegészítő szolgáltatás" csoportjába tartoznak, míg az ezeken kívül eső szolgáltatások - függetlenül attól, hogy lakóépületben biztosítják-e, illetve hogy milyen a szerződés jellege - az SZTJ más csoportjaiba kerültek. A bérleményszolgáltatások (pl. üzlethelyiség biztosítása lakóépületben bérbeadás útján] a módosítással az SZTJ "712-11-03 Építmények, építményrészek bérbeadása" csoportba tartoznak, így azokat az ÁFAtv. szerint adókötelezettség terheli.
A statisztikáról szóló jogszabályok - az 1973. évi V. törvény 7. § c) pontja és a 78/1990. (IV. 25.) MT rendelet 9. § c) pontja - alapján a KSH feladatkörében jogosult a statisztikai fogalmak, módszerek, osztályozások, névjegyzékek, számjelek kidolgozására és rendszeres közzétételére.
Az Alkotmánybíróság mindezekre tekintettel megállapította, hogy a sérelmezett SZTJ.k.-besorolás statisztikai szempontból, mint statisztikai közlemény, önmagában nem alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság azonban megállapítja azt is, hogy az SZTJ.k. - az adójogi konzekvenciája miatt - szabálytalanul elkésetten, 1990. január 16-án került közzétételre, az ÁFAtv. hatályba lépését követően. Az SZTJ.k.-besorolás módosítás a bérleményszolgáltatásoknál ugyanis alapját képezi az ÁFAtv.-ben foglalt új szabályozásnak, amely e szolgáltatásokra - a korábbi tárgyi adómentességet megszüntetve - adókötelezettséget állapított meg, így az adóalanyok körét bővíti. Erre tekintettel az SZTJ.k.-át nemcsak az ÁFAtv. hatályba lépésével (1990. január 1.) vagy kihirdetésével (1989. december 1.) egyidejűleg, hanem már annak elfogadását (1989. november 24.) megelőzően közzé kellett volna tenni. Ez a szabálytalanság azonban nem az egyébként statisztikai szempontból alkotmányellenesnek nem minősített SZTJ.k. részbeni megsemmisítését teszi indokolttá, hanem az ÁFAtv.- és a KSH-jegyzékek viszonyában fennálló alkotmányellenesség orvoslását.
A bérleményszolgáltatásoknál az ÁFA-kötelezettség bevezetése sem alkotmányellenes, mert az Alkotmány, az Ápt. és a JaT. adózásra vonatkozó rendelkezéseit nem sérti. Annak elbírálása, hogy e rendelkezés az Országgyűlés szándékos megtévesztésével született, nem tartozik az Alkotmánybíróság határkörébe. Ezzel összefüggésben azonban indokolt lett volna a törvény indokolásában szerepeltetni - a JaT 40. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésre is figyelemmel - az adóalanyiságot érintő tárgyi adómentesség körének lényeges szűkítését. Ennek mellőzése azonban nem teszi szükségessé az ÁFAtv. sérelmezett 1. melléklete 2. pontjában foglalt előírás kérelmezett - visszamenő hatályú - megsemmisítését. Az ÁFAtv. 1. melléklete egyébként a határozat rendelkező részében megjelölt határidővel - a későbbiekben kifejtett más okból - megsemmisítésre került.
Mivel az Alkotmánybíróság az ÁFAtv. sérelmezett rendelkezését 1990. december 31-i hatállyal semmisítette meg, a kirótt ÁFA fizetési kötelezettségek teljesítésének felfüggesztésére irányuló kérelem nem teljesíthető.
Az ÁFAtv. 6. § (2) bekezdése, a 7. § (1) bekezdése és a 29. § (4) bekezdése, valamint az 1. számú és 4. mellékletei alkotmányellenesek, mert a JaT 4. § c) pontjában és az Ápt. 6. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel ellentétesek. Az ÁFAtv.-nek a fenti rendelkezései, illetőleg előírásai ugyanis az adórendszer és a KSH-jegyzékek kapcsolatára az adó tárgya, a tárgyi adómentesség és az adó mértéke tekintetében tartalmaznak szabályozást.
Az ÁFAtv. 6. § (2) bekezdése szerint "Termék - ha e törvény másként nem rendelkezik - a Központi Statisztikai Hivatal (a továbbiakban: KSH) Ipari Termékek Jegyzékébe (ITJ), Mezőgazdasági és Erdészeti Termékek Jegyzékébe (METJ), Vízgazdálkodási Termékek Jegyzékébe (VTJ) Számítástechnika-alkalmazási Termékek Jegyzékébe (SZATJ), valamint Építmény Jegyzékébe (ÉJ) besorolt dolog."
Az ÁFAtv. 7. § (1) bekezdése szerint "Szolgáltatásnyújtás: a KSH Szolgáltatási Tevékenységek Jegyzékébe (SZTJ) besorolt tevékenységnek ellenérték fejében történő teljesítése, ha e törvény másként nem rendelkezik."
Az ÁFAtv. 29. § (4) bekezdése szerint "Az adó mértéke az adóalap 25%-a az olyan termék és szolgáltatás belföldi értékesítése, valamint importálása esetén, amelyeket a 6. § (2) és 7. § (1) bekezdésében felsorolt KSH-jegyzékek tartalmaznak, de amelynek a besorolási száma az 1. és 4. mellékletben nem szerepel." Ez utóbbi törvényi rendelkezéshez fűzött indokolás szerint: "A Javaslat a termékek és szolgáltatások adókulcsok alá történő besorolásának az egyértelműsége érdekében a Központi Statisztikai Hivatal jegyzékeit vette alapul. A 4. melléklet a KSH jegyzékei alapján sorolja fel az egyes termékeket és szolgáltatásokat, feltüntetve mellettük a rájuk vonatkozó adókulcsot.
Az 1. és 4. mellékletben nem szereplő, de valamely KSH-jegyzékben fellelhető, vagy újonnan megjelenő (és ezért a régi besorolási kategóriákba nem illeszthető) termék vagy szolgáltatás 25%-os kulccsal adózik."
Az ÁFAtv. 1. melléklete tartalmazza a tárgyi adómentes szolgáltatások körét, a 4. melléklete pedig a termékek és szolgáltatások adókulcsok alá történő besorolását a KSH-jegyzékek alapulvételével.
A fentiekből az következik, hogy a ÁFAtv.-ben szabályozott adó tárgya és mértéke, valamint részben az adóalanyok köre a KSH jegyzékein alapul. Sőt az ÁFAtv. hivatkozott rendelkezései azt is lehetővé tették, hogy statisztikai közleményben foglalt jegyzékek módosítsák az ÁFAtv.-ben szabályozott adókötelezettséget, az adó tárgyát, az adóalanyok körét és az adó mértékét. Az ilyen KSH-jegyzékeket a KSH elnöke által kiadott statisztikai közlemények tartalmazzák. A KSH elnöke statisztikai szempontból a KSH-jegyzékeket - a statisztikai jogszabályokban foglalt felhatalmazás és a JaT 52. §-a szerint - saját hatáskörében bármikor megváltoztathatja.
A statisztikai közlemény - a JaT értelmében - nem jogszabály, hanem csupán az állami irányítás egyik egyéb jogi eszköze.
A JaT 52. §-a szerint "A kizárólag statisztikai fogalmat, módszert, osztályozást, névjegyzéket és számjelet tartalmazó kötelező rendelkezést a Központi Statisztikai Hivatal elnöke statisztikai közleményként adja ki, amelyet a Központi Statisztikai Hivatal hivatalos lapjában kell közzétenni."
E törvényi rendelkezéshez fűzött indokolás szerint "a statisztikai fogalommeghatározások, névjegyzékek, számjelek stb. sajátosságaira, terjedelmére, valamint arra tekintettel, hogy ezek nem tekinthetők magatartási szabálynak, a Javaslat - a jogrendszerünkben eddig nem ismert új rendelkezés megállapításával - lehetővé teszi, hogy az említett statisztikai meghatározásokat tartalmazó kötelező rendelkezések statisztikai közleményként kerüljenek közzétételre."
A JaT a statisztikai közlemények előkészítésével sem véleményezési, sem egyetértési kötelezettséget, illetőleg jogot nem ír elő, így azt a KSH elnöke saját hatáskörében bármikor kiadhatja.
Jogrendszerünk az adózás alapvető összetevőit törvényhozói tárgynak minősíti. A JaT 4. § c) pontjában foglalt rendelkezés szerint ugyanis törvényben kell szabályozni az adókat és az adójellegű kötelességeket. Az Ápt. 6. § (4) bekezdése alapján pedig adót bevezetni, mértékét vagy az adóalanyok körét megváltoztatni csak törvényben lehet.
Nem kétséges, hogy az ÁFAtv. idézett rendelkezései és megjelölt mellékletei ellentétesek a JaT 4. § c) pontjával és az Ápt. 6. § (4) bekezdésével. Súlyos alkotmánysértést tartalmaz tehát az ÁFAtv. azáltal, hogy kizárólag törvényi szabályozásra tartozó tárgykörök rendezését jogszabálynak sem minősülő állami aktusformára bízta. Az Alkotmánybíróság határozata egyaránt szolgálja a rendelkező részben megjelölt alkotmányellenesség megszüntetését és a hasonló alkotmánysértések megelőzését.
A Fővárosi Tanács V. B. lakáspolitikai főosztálya vezetőjének leirata nem minősül jogszabálynak, sem az állami irányítás egyéb jogi eszközének, ezért a leirat alkotmányosságának elbírálására az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre. Kívül esik az Alkotmánybíróság hatáskörén a KSH jogállásának és feladatainak újrarendezésére irányuló kérelem teljesítése is.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes törvényi rendelkezések megsemmisítésének időpontját kivételesen - az 1989. évi XXXII. törvény 43. § (4) bekezdése alapján - állapította meg, figyelemmel arra, hogy az indokolt jogi szabályozásra megfelelő idő álljon rendelkezésére és joghézag se álljon elő.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát az 1989. évi XXXII. törvény 41. §-ának megfelelően a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
az Alkotmánybíróság tagja
Dr. Kilényi Géza s. k.,
az Alkotmánybíróság tagja
Dr. Zlinszky János s. k.,
az Alkotmánybíróság tagja