BH 2019.4.106 A jogalkotási tevékenységgel okozott érdeksérelem - az uniós jog által biztosított alanyi jogot sértő jogalkotáson kívüli esetekben - a szerződésen kívül okozott károkért való polgári jogi felelősség általános szabályain alapuló igényt akkor alapozhat meg, ha az Alkotmánybíróság az Alaptörvénnyel való kollíziója miatt megsemmisítette a megalkotott és kihirdetett jogszabályt vagy megállapította a jogalkotó magatartásával előidézett alaptörvény-ellenességet [2013. évi V. tv. (Ptk.) 6:519-6:534. §].

A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás

[1] A felperes 27 000 fő lakosú város. 2015-ben a településen érvényesíthető iparűzési adó alapja 391 100 000 000 forint volt. A felperes egy lakosra jutó adóerő-képessége (az iparűzési adóalap 1,4%-ának egy lakosra jutó összege) 2015-ben 185 868 forint volt. A felperes 2015. évi iparűzési adóalapjának 0,66%-a 2 581 000 000 forint, ami a 2017. évi szolidaritási hozzájárulásának összege. A felperest 2017-ben megillető központi költségvetési támogatás 455 200 000 forint volt.

[2] A Magyar Államkincstár 2017. január 30-tól április 26-ig összesen 765 207 050 forintot szedett be azonnali beszedési megbízással a felperestől szolidaritási hozzájárulás címén. A felperesnek ebben az évben a közoktatással kapcsolatos fenntartói és működtetői költségei nem merültek fel, mert ezeket a feladatokat az állam átvette.

A kereseti kérelem és az alperes védekezése

[3] A felperes keresetében elsődlegesen 765 207 050 forint és járulékai, másodlagosan 550 270 033 forint és járulékai megfizetésére kérte kötelezni az alperest. Előadta, hogy az alperes az önkormányzati oktatási rendszert két lépésben államosította: először a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvénnyel állami fenntartásba vette az iskolavagyont, majd a Magyarország központi költségvetéséről szóló 2016. évi XC. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) bevezette a szolidaritási hozzájárulás intézményét, amelynek szabályai alapján a felperesnek 2017-ben összesen 2 125 139 000 forint befizetési kötelezettsége keletkezett, ami a felperes számára irreális terhet jelent, mert az elvonás mintegy háromszorosa annak az összegnek, amelyet a felperes korábban az iskolái magas színvonalú működtetésére fordított, és a felperest terhelő szolidaritási hozzájárulás az országos előirányzat 10%-át teszi ki. A másodlagos keresetének alapjául szolgáló összeget az általa ténylegesen megfizetett szolidaritási hozzájárulás és a korábbi havi átlagos oktatási intézmény-működtetési költségei különbözeteként számította. A Kvtv.-t, annak megalkotását jogellenesnek tekintette, mert álláspontja szerint sarkalatos törvényt módosít egyszerű többséggel meghozott törvény keretében, és nem rendeltetésszerűen alkalmazza az adó jogintézményét. Hivatkozott arra, hogy a törvényjavaslat elfogadására is előzetes hatástanulmány hiányában került sor. A szolidaritási hozzájárulás összegének beszedésével elszenvedett vagyoncsökkenését jogalkotással okozott kárként érvényesítette.

[4] Az alperes ellenkérelmében a kereset elutasítását kérte. Elsődlegesen azzal védekezett, hogy jogalkotási tevékenységével kapcsolatban immunitás illeti meg, vele szemben jogalkotással okozott kár címén igény nem érvényesíthető. Kifejtette, hogy a jogállamiság kereteit meghaladó jogalkotás következménye is kizárólag alkotmányjogi, illetve politikai szankció lehet, polgári jogi következményeket ebben az esetben sem kell viselnie. Vitatta a kereset tárgyává tett jogszabály tartalmának és elfogadásának alaptörvény-ellenességét is. Állította, hogy a szolidaritási hozzájárulás megfizetése a helyi önkormányzat gazdálkodására vonatkozó szabály, ami nem sarkalatos rendelkezés. Előadta, hogy a szolidaritási hozzájárulás bevezetésére azért került sor, mert az állam a köznevelési feladatokat átvette az önkormányzatoktól, ami állami többletkiadásokat eredményezett, a törvénymódosítás arra irányult, hogy a nagyobb adóerő-képességgel rendelkező önkormányzatok arányosan hozzájáruljanak a köznevelési feladatok ellátásához. Érvelése szerint a törvény az Alaptörvénnyel és az egyéb jogszabályokkal összhangban áll, egyébként a jogszabályok alaptörvény-ellenességéről csak az Alkotmánybíróság dönthet, a kereset tárgyává tett jogszabály tekintetében azonban ilyen eljárás nem indult, és az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése alapján nem is indulhat.

Az elsőfokú részítélet és a másodfokú ítélet

[5] Az elsőfokú bíróság részítéletével kötelezte az alperest, hogy fizessen meg a felperesnek 15 napon belül 765 260 050 forintot és kamatait.

[6] Az elsőfokú bíróság következtetése szerint az alkotmányos rend megsértése esetén a jogalkotó magatartása számon kérhető, amennyiben a jogalkotással okozott kárhoz nem kapcsolódik közjogi alapú kárviselési kötelezettségvállalás, ugyanis a jogállamiságot sértő jogalkotás a Ptk. 6:2. § (1) bekezdésének megfelelően kötelemkeletkeztető ténynek minősül. Utalt rá, hogy a Ptk. 3:405. § (1) bekezdése szerint az állam a polgári jogviszonyokban jogi személyként vesz részt, az Alaptörvény R) cikk (2) bekezdése alapján pedig a jogszabályok mindenkire, így az államra is kötelezőek. Mindezekre tekintettel vizsgálta, hogy a felek között közjogi vagy polgári jogi viszony áll-e fenn.

[7] A jogviszony minősítése során abból indult ki, hogy az Államkincstár a Kvtv. 39. § (5) bekezdése alapján azonnali beszedési megbízással vonta el a keresetben érvényesített összeget. Rámutatott, hogy a Stabilitási tv. 28. §-a alapján köztehernek minősül az önkormányzat saját bevételei terhére történő, ellenszolgáltatás nélküli befizetés. Arra az álláspontra helyezkedett, hogy az Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdése alapján kizárólag sarkalatos törvényben lehet a helyi önkormányzatokat saját bevételeik terhére közteherviselésre kötelezni. Utalt rá, hogy az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásával arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult, ezzel pedig ellentétes az a szabályozás, ami támogatás helyett elvonásról rendelkezik. Aggályosnak találta azt is, hogy nem hatósági határozat határozza meg a fizetési kötelezettség mértékét, az elszámolás alapját és jogi indokolását, így azzal szemben jogorvoslatnak, bírói útnak sincs helye.

[8] Az elsőfokú bíróság szerint azonban nem a kereset tárgyává tett jogszabály, hanem annak alkalmazása volt alaptörvény-ellenes. A Kvtv. 39. §-ának komplex értelmezése eredményeként jogszabályi alap nélkülinek találta a felperest megillető központi költségvetési forrásokat meghaladó mértékű elvonást szolidaritási hozzájárulás címén, ezért jogi álláspontja szerint az a Ptk. 6:579. § (1) bekezdésében szabályozott jogalap nélküli gazdagodásnak minősül. Erre figyelemmel az elsőfokú bíróság részítéletében a jogalap nélkül elvont összeg, valamint a beszedésétől esedékes kamatai visszafizetésére kötelezte az alperest.

[9] Az alperes fellebbezése folytán eljárt másodfokú bíróság az elsőfokú részítéletet ítéletnek tekintette, azt megváltoztatta, és a keresetet elutasította.