744/B/2004. AB határozat
a lőfegyverekről és lőszerekről szóló 2004. évi XXIV. törvény 12. § alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a lőfegyverekről és lőszerekről szóló 2004. évi XXIV. törvény 12. § alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett a lőfegyverekről és lőszerekről szóló 2004. évi XXIV. törvény (a továbbiakban: Lft.) 12. § alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. Az indítványozó szerint a lőfegyver-kereskedőkre vonatkozóan megállapított adat-nyilvántartási kötelezettség sérti az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében biztosított személyes adatok védelméhez való jogot. Érvelésében kifejtette, hogy a lőfegyver-kereskedők a nyilvántartással olyan személyes adatok birtokába jutnak, amelyek biztonságos adatkezelését nem tudják ellátni. Hozzátette: az engedélyes lőfegyverrel rendelkező személyek adatainak illetéktelenek általi felhasználása komoly közbiztonsági kockázatot jelent.
Indítvány kiegészítésében a kérelmező bemutatott egy, a fegyverekről és lőszerekről szóló 253/2004. (VIII. 31.) Korm. rendelet melléklete alapján kiállítandó jelentőlapot. Ezzel kapcsolatban is hangsúlyozta, hogy a személyes adatok nincsenek biztonságban a lőfegyver-kereskedőknél. Az indítványozó kifejezte azt a meggyőződését, hogy a lőfegyver-tulajdonosok személyes adatainak nyilvántartását kizárólag a hatóság végezhetné.
Az Alkotmánybíróság eljárása során beszerezte a belügyminiszter véleményét.
2. Az indítvány elbírálása során figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők:
2.1. Az Alkotmány rendelkezése:
"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."
2.2. Az Lft. rendelkezése:
"12. § (1) A lőfegyver-kereskedő a lőfegyver és lőszer forgalmazásakor köteles a vevő, az eladó (szállító), illetve a megrendelő adatait, illetőleg a lőfegyver, lőszer azonosító adatait nyilvántartásba venni, a vevő, az eladó (szállító), illetve a megrendelő azonosítását a személyazonosságát igazoló hatósági igazolvány alapján elvégezni, engedélyük érvényességéről meggyőződni, és a (2) bekezdésben foglalt adatokat a lőfegyverek központi nyilvántartásába továbbítani.
(2) A lőfegyver-kereskedő nyilvántartja:
a) a lőfegyver azonosító adatait;
b) a lőszer azonosítását lehetővé tevő adatokat;
c) a vevő, az eladó (szállító), illetve a megrendelő természetes személyazonosító adatait, állampolgárságát, lakóhelyét, személyazonosságát igazoló hatósági igazolványa számát, az engedély számát, az azt kiállító szerv megnevezését;
d) a vevő, az eladó (szállító), illetve a megrendelő szervezet cégszerű megnevezését, kereskedelmi meghatalmazottja természetes személyazonosító adatait, az engedély számát, továbbá a kiállító szerv megnevezését."
II.
Az indítványozó által támadott rendelkezés, vagyis az Lft. 12. §-a a lőfegyver-kereskedőkre vonatkozó adatkezelési szabályokat (adatgyűjtés, adatnyilvántartás és adattovábbítás) tartalmazza, amelyek 2004. május 1-je óta hatályosak.
Az Lft. 23. §-ából kitűnik, hogy a törvény a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás kihirdetéséről szóló 1994. évi I. törvény 3. §-ával összhangban az Európai Közösségek Tanácsának a fegyverek megszerzésének és tartásának ellenőrzéséről szóló 91/477/EGK irányelvén (a továbbiakban: Irányelv) alapul.
Az Európai Unióhoz történő csatlakozásról szóló szerződés kihirdetése a 2004. évi XXX. törvény elfogadásával megtörtént. A csatlakozás feltételeiről, valamint az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmány 2. cikke értelmében a csatlakozás időpontjától kezdődően az eredeti szerződések rendelkezései és az intézmények által a csatlakozást megelőzően elfogadott jogi aktusok az új tagállamok számára kötelezőek és - bizonyos feltételekkel - alkalmazandók ezekben az államokban.
Az irányelvek, mint az Unió ún. másodlagos jogforrásai a tagállamok számára azt teszik kötelezővé, hogy a saját jogalkotási eljárásukban az irányelvek tartalmának megfelelő szabályozást alakítsanak ki. Az Irányelv 3. cikke értelmében egyébként a tagállamok nemzeti jogszabályaikban elfogadhatnak az irányelvben meghatározottnál szigorúbb rendelkezéseket is.
Az Alkotmánybíróság a 17/2004. (V. 25.) AB határozatban előkérdésként vizsgálta az Országgyűlés által elfogadott, az Európai Unió Bizottsága egyes rendelkezéseinek végrehajtására kiadott jogszabály és az Európai Unió jogszabályainak kapcsolatát. Következtetésként megállapította, hogy a vizsgált hazai jogszabály rendelkezései nem az Unió rendeleteinek lefordítását, közzétételét jelentik, hanem a rendeletek célkitűzéseinek a magyar jog saját eszközeivel történő megvalósítását. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta: "[a]z indítványban kifogásolt rendelkezéseknél nem az Európai Unió szabályainak érvényessége vagy e szabályok értelmezése a kérdés, hanem az Unió rendeleteinek végrehajtására alkalmazott magyar jogi szabályozás alkotmányossága." (ABK 2004. május, 388, 391.)
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben előterjesztett indítvány folytán is az Irányelven alapuló magyar jogszabály alkotmányosságának vizsgálatát végezte el anélkül, hogy a vizsgálat az Irányelv érvényességét vagy az implementálás megfelelőségét érintette volna.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az Alkotmánybíróság a lőfegyverek tartására, forgalmazására és használatára vonatkozó egyes rendelkezések alkotmányosságát többször is vizsgálta, anélkül, hogy ezek az eljárások közvetlenül érintették volna a lőfegyvertartással és -forgalmazással kapcsolatos információs önrendelkezési jogi kérdéseket. A korábbi alkotmánybírósági határozatok ugyanakkor a jelen ügyre vonatkoztatható fontos megállapításokat tartalmaznak az alapjogi korlátozás feltételeiről.
Az Alkotmánybíróság már működése kezdetén rámutatott arra, hogy a közrendet lőfegyverek használatával súlyosan lehet veszélyeztetni, ezért a lőfegyver forgalmának, használatának esetenként szűkebb vagy tágabb körű korlátozása vagy tiltása éppen az alkotmányos rend védelmét segíti elő. [22/1991. (IV. 26.) AB határozat, ABH 1991, 408, 410.] Hangsúlyozta ezzel összefüggésben azt is, hogy az állam köteles adminisztrációs korlátokat felállítani olyan területeken, amelyek az élet- és egészséghez való jog érvényesülésére fokozott veszélyt jelentenek. (677/B/1995. AB határozat, ABH 2000, 590, 597.). A 201/B/1995. AB határozat szerint a szabad lőfegyvertartás joga egyik alapvető jogból sem vezethető le. Ellenkezőleg: ha lőfegyvert korlátozatlanul lehetne beszerezni, mivel a fegyvert nemcsak önvédelemre, hanem jogtalan támadásokra is fel lehet használni, külföldi statisztikai adatokkal igazolhatóan éppen az élethez fűződő emberi jogtól való önkényes megfosztások számának növekedésével kellene számot vetni. A közbiztonság - benne az emberi élet és méltóság - védelme az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdése szerint a "rendőrség alapvető feladata". (ABH 1995, 774, 775.)
Az Alkotmánybíróság gyakorlata tehát azt mutatja, hogy a lőfegyvertartás kérdéskörét mindig összekapcsolta a közbiztonság védelmével is, és általában azzal a veszélyhelyzettel, amit a lőfegyverek birtoklása szükségképpen eredményez. Éppen ebből fakadóan különös jelentősége van annak, hogy a lőfegyverek (lőszerek) tulajdonosi (birtoklási) azonosíthatósága biztosított legyen.
2. Az Alkotmánybíróság a 15/1991. (IV. 13.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) bontottaki az információs önrendelkezési jog tartalmát. E szerint: "[az] Alkotmány 59. §-ában biztosított személyes adatok védelméhez való jognak [...] az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában csakis az érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes adatát. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is. Az ilyen törvény korlátozza az információs önrendelkezés alapvető jogát, és akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány 8. §-ában megkövetelt feltételeknek." (ABH 1991, 40, 42.)
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban leszögezte: "[a]z információs önrendelkezési jog gyakorlásának feltétele és egyben legfontosabb garanciája a célhozkötöttség. Ez azt jelenti, hogy személyes adatot feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra szabad. Az adatfeldolgozásnak minden szakaszában meg kell felelnie a bejelentett és közhitelűen rögzített célnak. Az adatfeldolgozás célját úgy kell az érintettel közölni, hogy az megítélhesse az adatfeldolgozás hatását jogaira, és megalapozottan dönthessen az adatkiadásáról; továbbá, hogy a céltól eltérő felhasználás esetén élhessen jogaival. Ugyanezért az adatfeldolgozás céljának megváltozásáról is értesíteni kell az érintettet. Az érintett beleegyezése nélkül az új célú feldolgozás csak akkor jogszerű, ha azt meghatározott adatra és feldolgozóra nézve törvény kifejezetten megengedi. A célhozkötöttségből következik, hogy a meghatározott cél nélküli, 'készletre', előre nem meghatározott jövőbeni felhasználásra való adatgyűjtés és - tárolás alkotmányellenes.
A másik alapvető garancia az adattovábbítás és az adatok nyilvánosságra hozásának korlátozása." (ABH 1991, 40, 42.)
3. A személyes adat felvétele illetőleg gyűjtése adatkezelésnek minősül. Személyes adat akkor kezelhető, ha ahhoz az érintett hozzájárul, vagy azt törvény, illetőleg - törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben - helyi önkormányzat rendelete elrendeli. A kötelező adatkezelés esetén az adatkezelés célját és feltételeit, a kezelendő adatok körét és megismerhetőségét, az adatkezelés időtartamát, valamint az adatkezelő személyét az adatkezelést elrendelő törvény vagy önkormányzati rendelet határozza meg.
Az Lft. 12. §-ának (1) bekezdése állapítja meg az adatkezelés célját és feltételét; a (2) bekezdés rendelkezik a kezelendő adatok köréről; a 13-18. §-ok tartalmazzák a kezelendő adatok megismerhetőségére vonatkozó garanciális szabályokat; a 13. §, valamint a 18. § (1) bekezdése határozza meg az adatkezelés időtartamát; míg az adatkezelő személyét a 12. § (1) bekezdése rögzíti.
Az Lft. 12. § szabályozásában a lőfegyver-kereskedő adatkezelése a vevő, az eladó (szállító), illetve a megrendelő bizonyos személyes adataira terjed ki. Az érintetteknek az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében biztosított információs önrendelkezési joga korlátozásának szükségességét az a körülmény alapozza meg, hogy az egyes lőfegyverek (lőszerek) eladását vagy megvásárlását azonosítható személyekhez kell kötni. Az élet- és a közbiztonság védelme lőfegyverek és lőszerek ellenőrizhetetlen forgalma folytán csorbát szenvedne, és egyúttal veszélybe kerülne egy távolabbi összefüggés, nevezetesen a bűnüldözés eredményességének biztosítása is.
Az alapjog-korlátozás arányosságát is megállapította az Alkotmánybíróság, tekintettel az adatkezeléssel érintett adatok korlátozott körére, az adatok továbbításának nyomon követhetőségére és az időbeli korlátozásra. Az Lft. 12. § (1) bekezdése csak a korlátozás alapjául szolgáló cél eléréséhez feltétlenül szükséges mértékben jogosítja fel a lőfegyver-kereskedőt az érintettek adatainak kezelésére. Az adatkezelő az adatok továbbításának nyomon követhetősége érdekében adattovábbítási nyilvántartást is köteles vezetni [Lft. 14. § (2) bekezdés, 15-18. §-ok]. Az adatok nem kezelhetők korlátlan ideig, ugyanis az Lft. 13. §-a értelmében erre csak a lőfegyver forgalomba hozatala nyilvántartásának felvételétől számított öt évig van lehetőség.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Lft. 12. §-ában foglalt szabályozási tartalom az információs önrendelkezési jog korlátozhatósága követelményeit nem sérti. A korlátozás a lőfegyverek forgalmának ellenőrizhetősége szempontjából szükséges, és mivel az ehhez megkívánt adatok körén túl nem terjed, arányos is.
4. Az Alkotmánybíróság - az indítványban foglaltaknak megfelelően - külön vizsgálta az Lft. 12. §-át abból a szempontból is, hogy a lőfegyver-kereskedőnél a személyes adatok biztonságos kezelése biztosított-e.
Tekintettel arra, hogy a lőfegyver-kereskedő adatkezelőnek minősül, értelemszerűen rá is vonatkoznak az adatbiztonsággal kapcsolatos rendelkezések. Az adatkezelő, illetőleg tevékenységi körében az adatfeldolgozó köteles gondoskodni az adatok biztonságáról. Az adatkezelő köteles továbbá megtenni azokat a technikai és szervezési intézkedéseket és kialakítani azokat az eljárási szabályokat, amelyek az adat- és titokvédelmi szabályok érvényre juttatásához szükségesek. Az adatokat védeni kell különösen a jogosulatlan hozzáférés, megváltoztatás, továbbítás, nyilvánosságra hozatal, törlés vagy megsemmisítés, valamint a véletlen megsemmisülés és sérülés ellen.
Ennek megfelelően a lőfegyver-kereskedő az Lft. 12. §-a szerinti adatnyilvántartás körében köteles megteremteni a biztonságos adatkezelés feltételeit. Amennyiben a lőfegyver-kereskedő jogi személy, akkor ez a kötelezettség közvetlenül a jogi személy képviselőjét terheli. Ha az adatkezelést részben vagy egészben nem maga a lőfegyver-kereskedő, illetve annak képviselője végzi, akkor adatfeldolgozói minőségében az üzlet vezetője vagy alkalmazottja köteles a biztonságos adatkezelés szabályainak eleget tenni.
5. Az Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtettekre tekintettel az Lft. 12. §-ának az Alkotmány 59. § (1) bekezdésébe ütközését nem állapította meg, ezért az indítványt elutasította.
Budapest, 2005. február 1.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró