677/B/1995. AB határozat
a gyógyszertárak létesítéséről és működésük egyes szabályairól szóló 1994. évi LIV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványok alapján meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a gyógyszertárak létesítéséről és működésük egyes szabályairól szóló 1994. évi LIV. törvény 2. § f) és h) pontjai, 3. § (1) bekezdés a) pontja, (2) bekezdése, (4) bekezdés b) és c) pontjai, (5) bekezdés a) és ba) pontjai, 4. §-a, 5. § (1)--(3) bekezdései, 6. §-a, 7. § (2)-(4) bekezdései, 8. § (2)-(3) bekezdései, 9. § (1) -(2) és (5)-(7) bekezdései, 10. § (1) bekezdés a) és b) pontjai, 11. § (2) bekezdés a) és ba) pontjai, (3) bekezdése, 13. §-a, III. Fejezete (15-től 26-ig terjedő §-ai), 29. §, 32. §, 36. §, 39. §, 40. §, 44. § (1)-(2) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság a gyógyszertárak létesítéséről és működésük egyes szabályairól szóló 1994. évi LIV. törvény 7. § (1) bekezdése valamint a 44. § (3) és (6) bekezdése tekintetében az eljárást megszünteti.
INDOKOLÁS
I.
A gyógyszertárak létesítéséről és működésük egyes szabályairól szóló 1994. évi LIV. törvény (a továbbiakban: Gytv.) egyes rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatára az Alkotmánybírósághoz két indítvány érkezett.
1. Az egyik indítványozó a Gytv. záró és átmeneti rendelkezései közül a törvény hatálybalépésekor működő közforgalmú gyógyszertárak jogi sorsát meghatározó 44. § (2) bekezdés alkotmányosságát vitatta. A megtámadott rendelkezésnek az indítvány benyújtásakor hatályos szövege értelmében - az ott meghatározott esetkörben - "a személyi jogotpályázat kiírása nélkül annak a gyógyszertár vezetésére jogosult gyógyszerésznek kell engedélyezni, akit az Állami Vagyonügynökség privatizációs eljárása keretében a közforgalmú gyógyszertárra kiírt pályázat nyertesének nyilvánít." Az indítványozó álláspontja szerint e rendelkezés értelmezése alapján "bátorodtak fel az önkormányzatok, hogy szakmai kompetenciát vindikáljanak maguknak", ezáltal meghatározó szerephez jutottak a gyógyszertárak üzemeltetése és működtetése terén. Az indítványozó szerint a patikaprivatizáció során "rendezetlenség uralkodik", a szakmai szempontok nem érvényesülnek kellőképpen. Ezért az indítványozó alkotmányellenesnek tartotta, hogy a Gytv. az új gyógyszertár létesítésével kapcsolatban, valamint a személyi jog engedélyezésének eljárása során a Magyar Gyógyszerész Kamarának csupán véleményezési jogot biztosít. [E rendelkezéseket a Gytv. a 3. § (4) bekezdés b) pontja és a 16. § (1) bekezdése tartalmazza.] Álláspontja szerint a Kamarának erősebb jogosítványt, egyetértési jogot kellene biztosítani.
Az indítványozó szerint a fentiek azt tükrözik, hogy a gazdaságossági-üzletpolitikai szempontok kerültek előtérbe a szakmai követelmények helyett, amely ellentétben áll az Alkotmány 70/E. § (1)-(2) bekezdéseivel.
Az indítványozó később kiegészítő beadványt is benyújtott, amelyben kérelmét a 44. § (2) bekezdés mellett a 44. § (3) és (6) bekezdésére is kiterjesztette. Az indítványozó ezt követően tájékoztatta az Alkotmánybíróságot, hogy beadványaiban "adminisztrációs tévedés folytán, sajnos nem helyesen lett feltüntetve az alaptörvényre történő hivatkozás", az alkotmányossági vizsgálatot nem az Alkotmány 70/E. §, hanem a 70/D. § (1)-(2) bekezdése szempontjából kérte.
Az indítvány benyújtását követően a Gytv. 44. §-át az 1995. évi CXVIII. törvény, továbbá az 1999. évi LIII. törvény jelentősen megváltoztatta. Jelenleg a 44. § - a korábbi hét helyett - négy bekezdésből áll, a 44. § (3) és (6) bekezdése szerinti szöveg a hatályos törvényben nem szerepel, a 44. § (2) bekezdése is módosult. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványozót nyilatkozatra hívta fel, hogy kérelmét fenntartja-e. Az indítványozó válaszában kifejtette, hogy korábbi kérelmét változatlanul fenntartja, mert a módosítások sem küszöbölték ki a törvény alapvető hibáját "a szakmai kompetencia tévútra terelődését, illetve annak részbeni hiányát."
2. Az Alkotmánybírósághoz a Gytv. alkotmányossági vizsgálatára egy másik indítvány is érkezett. Az indítványozó koncepcionálisan támadta a Gytv.-t, lényegében a személyes gyógyszertár működtetési joggal (személyi joggal) és a működési körzettel kapcsolatos valamennyi rendelkezés - a törvény rendelkezései mintegy kétharmadának - a megsemmisítését kéri. Álláspontja szerint "a személyi jog jogintézményének nem a szakmai garancia biztosítása a valódi célja, hanem a vállalkozási lehetőségek közigazgatási kiosztása". Az indítványozó kifejtette, hogy a személyi jog törvényi szabályai a "privilégium osztás pártatlanságának látszatát igyekeznek kelteni", valódi céljuk pedig nem a gyógyszerészi szolgáltatás garanciákhoz kötése. Az indítványozó szerint ennek egyik bizonyítéka, hogy a személyi jog jogosultja és a gyógyszertár vezetésére jogosult személye elválhat, az előbbi az utóbbira bízhatja az üzletvezetést. Véleménye, hogy a személyi jog intézménye szakmailag teljesen indokolatlan, alkotmányossági szempontból pedig az erre vonatkozó rendelkezések sértik az Alkotmány 9. §-ában deklarált vállalkozás és verseny szabadságát, valamint az Alkotmány 70/D. §-ába foglalt egészséghez való jogot.
Az indítványozó végül "az adásvételi szerződés feleinek jogegyenlőségét" és így az Alkotmány 70/A. §-át sértő rendelkezésnek tartotta a személyi jog helyében engedélyezett új személyi jog jogosultjára vonatkozó, a gyógyszertár működtetéséhez szükséges berendezés, felszerelés és készlet átvételének szabályait. Az indítványozó szerint ez a rendelkezés a vállalkozó döntési szabadságát is sérti.
Az indítványozó úgy vélte, hogy "az alkotmányossági szempontból kifogásolt részek törlésével olyan működőképes szabályegyüttes marad vissza, amely a szakmai igényeket legalább olyan szinten kielégíti, mint a jelenlegi törvény; a szolgáltatást igénybevevők érdekeit jobban szolgálja; a vállalkozást megnyitja a gyógyszerészkar egésze és a nem gyógyszerész befektetők előtt is." Ennek bizonyítására az indítványozó mellékelte az "alkotmányossági kifogás alá eső szabályok mechanikus törlésével megmaradó szöveget".
Az Alkotmánybíróság - a fentebb jelzett - törvénymódosításokra tekintettel az indítványozót felhívta, hogy a beadványában foglaltakat fenntartja-e. Az indítványozó válaszában a 7. § (1) bekezdés megsemmisítésére irányuló kérelmét visszavonta, egyebekben úgy nyilatkozott, hogy az alkotmányossági vizsgálatot az eredeti beadványában foglaltak szerint továbbra is kéri, indítványát fenntartja.
3. Az Alkotmánybíróság a két indítványt egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
II.
A Gytv.-t koncepcionálisan is támadó indítvány kapcsán az Alkotmánybíróság mindenek előtt a következőket jegyzi meg.
Az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontja szerint a törvényalkotás az Országgyűlés feladata, a 32/A. § (1) bekezdés értelmében az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, amelybe a törvények alkotmányossági vizsgálata is beletartozik. Az Alkotmánybíróságnak nincs alkotmányi felhatalmazása arra, hogy az Országgyűlés által elfogadott szabályozási koncepció helyett - elfogadva az eljárást kezdeményezőnek egy más koncepció melletti érveit - újat hozzon létre. Az Alkotmánybíróság alkotmányos feladata az Alkotmánnyal ellentétes jogszabályok, jogszabályi rendelkezések megsemmisítése.
Az Alkotmánybíróság több határozatában, legelőször a 772/B/1990. AB határozatban kimondta, hogy nem vizsgálja a jogszabályok célszerűségének, hatékonyságának és igazságosságának kérdéseit (ABH 1991, 519., 522.). Ezért az Alkotmánybíróságnak nincs törvényes lehetősége arra, hogy célszerűségi, hatékonysági alapon a különböző koncepciókat összevesse, azok közül válasszon. Ez a jogalkotói mérlegelés körébe tartozik. Az Alkotmánybíróság így eljárása során nem vehette figyelembe azokat az indítványozói érveket, amelyek - kifejezett alkotmányossági probléma nélkül - arra irányultak, hogy az Alkotmánybíróság a megsemmisítés jogával élve egy új alapokon nyugvó szabály-összességet hozhat létre.
A fentiek előrebocsátásával az Alkotmánybíróságnak - az indítványok alapján - a következő alkotmányossági problémákat kellett eldönteni:
a) A Gytv.-ben meghatározott személyi jog intézménye és a gyógyszertárak működési körzetének meghatározása sérti-e a vállalkozás szabadságát és az egészséghez való jogot;
b) Az egészséghez való alkotmányos jogból következik-e, hogy az új gyógyszertár létesítése, valamint a személyi jog engedélyezésének eljárása során a Magyar Gyógyszerész Kamarának biztosított véleményezési jog helyett "erősebb" jogosítványt kell biztosítani;
c) Az új személyi jog jogosultjának a gyógyszertár működtetéséhez szükséges berendezés, felszerelés és készlet átvételére vonatkozó szabályai sértik-e a jogegyenlőség elvét és a vállalkozáshoz való jogot;
d) A törvény hatálybalépésekor már működő gyógyszertárakra vonatkozó átmeneti szabályok (beleértve ebbe az önkormányzati tulajdonú gyógyszertárak privatizálására vonatkozó rendelkezéseket) a gyógyszertárak üzemeltetéséhez szükséges szakmai szempontokat valóban háttérbe szorítják-e, veszélyeztetve az egészséghez való jog, és a vállalkozáshoz való jog érvényesülését.
III.
1. Az egyik indítvány a törvény nagy részét a vállalkozás joga és versenyszabadság alkotmányos tételébe ütközőnek tartja. Az Alkotmány 9. § (2) bekezdése szerint "a Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát." Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a vállalkozáshoz való jog, alapjog. [54/1993. (X. 13.) AB határozat ABH 1993, 340., 341.] A vállalkozáshoz való jog sajátosságait az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte. A 881/B/1991. AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, "hogy a vállalkozáshoz való jog törvényi korlátozását csaknem valamennyi piacgazdaság ismeri. Számos külföldi országban maga az alkotmány fogalmaz meg különböző korlátokat. ... Ebből következik, hogy van, és alkotmányosan megengedett olyan gazdálkodás, vállalkozói szféra, amelynek folytatására kizárólag az állam jogosult. Az Alkotmánybíróság - más összefüggésben - egyébként már többször rámutatott arra, hogy az Alkotmány 8. § (2) bekezdése is eleve teret enged az alkotmányos alapjogok korlátozásának, ha a korlátozás nem az alapjog érinthetetlen lényegére vonatkozik." (ABH 1992, 474., 475.)
Az 54/1993. (X. 13.) AB határozat értelmében "a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog [Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés] egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása. A vállalkozás joga azt jelenti, hogy bárkinek Alkotmány biztosította joga a vállalkozás, azaz üzleti tevékenység kifejtése. ... A vállalkozás joga ugyanis a fentiek értelmében egy bizonyos, a vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének - esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott - biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható, és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül -, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást." (ABH 1993, 340., 341-342.)
Az 1105/B/1993. AB határozatban pedig az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy "a vállalkozás alapjogát érintő állami korlátozások alkotmányossága eltérő mérték alapján minősül aszerint, hogy az állam a vállalkozás gyakorlását, vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e. A vállalkozáshoz való jogot az veszélyezteti legsúlyosabban, ha az állam a vállalkozót valamely vállalkozói tevékenység folytatásából teljesen kizárja és ezáltal a vállalkozó azt nem választhatja." (ABH 1994, 637., 640.)
A fent idézett alkotmánybírósági határozatokból kitűnik, hogy a vállalkozáshoz való alapjog sem korlátozhatatlan jog, a piacgazdaság körülményei között is korlátozás alá eshet.
Az Alkotmánybíróság értelmezésében a vállalkozáshoz való joggal szemben a versenyszabadság nem alapjog, hanem államcél (818/B/1997. AB határozat ABH 1998, 759., 761.), amelynek a piacgazdasághoz hasonlóan önálló alkotmányossági mércéje nincs. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat ABH 1994, 117., 120.] Az Alkotmánybíróság értelmezésében a versenyszabadságnak az Alkotmány 9. § (2) bekezdésébe foglalt állami "elismerése és támogatása" megköveteli az annak érvényesülését segítő alapjogok (vállalkozáshoz való jog, tulajdonjog, munka és foglalkozás szabad megválasztása stb.) objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme útján valósul meg a szabad verseny [21/1994. (IV. 16.) AB határozat ABH 1994, 117., 120.].
A Gytv. szabályrendszerét áttekintve megállapítható, hogy az indítványozó helyesen vélekedik amikor azt állítja, hogy a Gytv. rendelkezései alapján a gyógyszertárak létesítése és működése tekintetében a vállalkozáshoz való jog és a versenyszabadság korlátozás alá esik. A törvény preambulumában is szerepel, hogy "a kereskedelem általános szabályai nem használhatóak a gyógyszertári munka megfelelő szabályozás". A törvényjavaslat indokolása szerint "a piacgazdaság általános szabályaitól az egészségügy speciális érdekeire tekintettel több pontban el kell térni, biztonságos és jő színvonalú gyógyszerellátást ugyanis nem lehet kitenni a piaci verseny szabadságából fakadó veszélyeknek."
A versenyszabadság és a vállalkozáshoz való jog szabadsága elé a Gytv. több korlátot is állít: a 15. § (1) bekezdés szerint közforgalmú gyógyszertárat létesíteni és működtetni csak személyi jog alapján lehet, a 15. § (2) bekezdés értelmében pedig személyi jog új közforgalmi gyógyszertár létesítéséhez, illetve megszűnt személyi jog helyébe engedélyezhető, valamint a törvény 44. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott, pályázat kiírása nélküli esetekben. A Gytv. 2. § f) pontja meghatározza a személyi jog fogalmát. E szerint: "személyes gyógyszertár-működtetési jog: megfelelő szakképesítéssel és szakmai gyakorlattal rendelkező gyógyszerész részére közforgalmú gyógyszertár kizárólagos működtetésére, az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Országos Tisztifőorvosi Hivatala (a továbbiakban: OTH) által adott engedély (a továbbiakban: személyi jog)." A személyi jogot nem szerezheti meg bárki, a gyógyszertár üzemeltetéséhez szükséges személyi jog engedélyezésének szakmai feltételei vannak. A Gytv. 17. §-a - az ott meghatározottak szerint - gyógyszerészdiplomát és meghatározott szakmai gyakorlatot kíván meg.
Új gyógyszertár működtetéséhez a Gytv. 3. § (1) bekezdése alapján létesítési és működési engedély egyaránt szükséges. A közforgalmú gyógyszertár felállításának szükségességét - a 4. § (2) bekezdés szerint - az OTH állapítja meg, a Magyar Gyógyszerész Kamara (a továbbiakban: Kamara) véleményének kikérése után. A Gytv. a gyógyszertár létesítéséhez és a személyi jog engedélyezéséhez kapcsolódva működési körzetekről szól. A Gytv. 2. § h) pontja szerint: "működési körzet: a közforgalmú gyógyszertár létesítése és a személyi jog engedélyezésekor figyelembe veendő település(ek), illetve településrész(ek)." Az 5. § meghatározza azt a lakosságszámot, amely a gyógyszertár fenntartásához nélkülözhetetlen forgalom érdekében szükséges, ezen belül - az 5. § (3) bekezdés b) pont - rendelkezik a közforgalmú gyógyszertárak közötti minimális távolságról. A 6. § a közforgalmú gyógyszertárak áthelyezésének rendjét szabályozza.
A vállalkozáshoz való jog és a versenyszabadság jelentős korlátja az is, hogy a 36. § - a betéti társaság kivételével - a gazdasági társaságokat kizárja a közforgalmú gyógyszertárak működtetéséből, illetve a betéti társaságok tekintetében is megszorításokat tartalmaz: annak beltagjai kizárólag gyógyszerészek, az egyik beltagja pedig a személyi jogot elnyert gyógyszerész lehet, a személyi jog jogosultja más közforgalmú gyógyszertár működtetésére létrehozandó betéti társaságnak nem lehet korlátlanul felelős tagja. A törvény 13. §-a a gyógyszertárak között tiltja az árversenyt.
A fent bemutatott - és az indítványok által is támadott - rendelkezések alapján az Alkotmánybíróság által eldöntendő kérdés, hogy a vállalkozáshoz való jog korlátozásának van-e megfelelő alkotmányos indoka, és ezáltal alkotmányosan igazolható-e a versenyszabadság korlátozása a gyógyszerészeti tevékenység vonatkozásában. A vállalkozáshoz való jog - ahogy a fentebb idézett alkotmánybírósági határozatok is mutatták - nem abszolút jog. Maga az Alkotmány is kivételt teremt, a 10. § az állam kizárólagos tulajdonáról és kizárólagos gazdasági tevékenységéről szól. Az Alkotmánybíróság több döntésében kifejtette, hogy az állami monopólium körébe vont tevékenység nem része a piaci szférának (1814/B/1991. AB határozat ABH 1994, 513., 514-515.). Mindezeken túlmenően a piacgazdaság körülményei között is elfogadott, hogy bár az állam nem vonta kizárólagos gazdasági tevékenységi körébe az adott tevékenységfajtát, de annak gyakorlását különböző - néhol igen szigorú - feltételekhez köti. Ezekben az esetekben - a vállalkozáshoz való jog korlátozásával összefüggésben - a szabályozás alkotmányos keretek között marad, ha az állami beavatkozásnak megvan a kellő súlyú alkotmányos indoka, és a korlátozás arányban áll az elérni kívánt céllal.
A Gytv. arra az elvre épít, hogy az államot felelősség terheli a gyógyszerellátás terén, amely nem idegen az európai országok gyakorlatától, a gyógyszerészeti tevékenység jogi és igazgatási előírásokhoz kötése máshol is ismert és általánosan elfogadott.
A Gytv. szabályozási koncepciójának központi eleme a személyi jog, további szabályai lényegében erre épülnek. A Gytv.-ben szabályozott személyi jognak hármas funkciója van. Egyrészt az állami felelősség érvényesítésének és az állami beavatkozásnak az eszköze, másrészt - talán legfontosabb - funkciója a szakmai színvonal, a lakosság gyógyszerellátásának a megfelelő minőségű biztosítása, harmadrészt ebben a jogintézményben találta meg a jogalkotó a tulajdoni rendszerváltás gyógyszertárakra vonatkozó speciális eszközét. E funkciók a személyi jog intézményesítésével kapcsolatos törvényhozói célokat tükrözik.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a gyógyszerészeti tevékenység területén a vállalkozáshoz való jog és a versenyszabadság korlátozásának megvan a megfelelő súlyú alkotmányos indoka. A gyógyszertári hálózat stabilitása, a gyógyszerforgalom biztonságának garantálása összefüggést mutat az Alkotmány 70/D. §-ával. A 70/D. § (1) bekezdés értelmében "a Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.", a (2) bekezdés szerint: "ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg." Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/D. §-át értelmezve - többek között - rámutatott, hogy "az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítása olyan alkotmányos állami feladatot jelent, amelyet az állam központi szervei és a helyi önkormányzati - továbbá egyéb - szervek rendszere révén valósít meg. Ennek keretében az állam - egyebek között - egészségügyi intézményhálózat működtetésére és az orvosi ellátás megszervezésére köteles. Az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás körében az Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. ... A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg," [54/1996. (XI. 30.) AB határozat ABH 1996, 173., 186-187.] "
Bár az Alkotmány kifejezetten nem említi a gyógyszerellátás biztosítását, de az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében nevesített "egészségügyi intézmények és orvosi ellátás megszervezése", mint állami kötelezettség megvalósítása során az állam épp a jog - az egészséghez való jog - érvényesülése érdekében további kötelezettséget is magára vállalhat. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás működéséhez kapcsolódik a gyógyszerforgalom biztonságának és a gyógyszerellátás stabilitásának állami garantálása. Az állam, az objektív intézményvédelmi - egészségvédelmi - feladatai körében ezáltal az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésébe foglalt jogot teljesíti ki.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az állam élet- és egészségvédelmi kötelezettségéből is következik, hogy adminisztrációs korlátokat állít fel olyan területeken, amelyek az élet- és egészséghez való jog érvényesülésére fokozott veszélyt jelentenek (lásd: pl. lőfegyvertartás). Ebből eredő korlátnak tekinthető, hogy a gyógyszertárak üzemeltetése sem a piacgazdaság és a versenyszabadság elveit követi. Alkotmányossági szempontból nem kifogásolható, hogy az említett törvényhozói célokat (a gyógyszerforgalom biztonságának, a gyógyszertárak üzemeltetése szakmai színvonalának biztosítását, a centralizált gyógyszertári szerkezet lebontását) a jogalkotó a személyi jog intézményében találta meg.
2. A személyi jog Gytv.-ben megfogalmazott szabályai - a fentieket is figyelembe véve - a versenyszabadság és a vállalkozáshoz való jog szükséges és arányos korlátjának tekinthető.
A személyi jog megszerzésének lehetősége minden - megfelelő diplomával és szakmai gyakorlattal rendelkező - gyógyszerész számára nyitva áll. Az pedig, hogy egy adott tevékenység gyakorlásához a jogi szabályozás megfelelő képesítést kíván, szintén nem tekinthető a vállalkozáshoz való jog sérelmének, hiszen e jog nyilvánvalóan nem azt jelenti, hogy az állam a különböző foglalkozások jellegéhez igazodva nem határozhat meg képesítési követelményeket. A vizsgált szabályozásban nem lelhető fel olyan elem, amelyben az állam a vállalkozás szabad megválasztását korlátozza (azaz a vállalkozók egy meghatározott csoportját kizárja a vállalkozói tevékenység folytatásból) a szabályok a vállalkozáshoz való jog enyhébb korlátjára, a vállalkozás gyakorlására vonatkoznak.
Nem helytálló az indítványozónak az az érvelése sem, hogy a személyi jog valójában "a vállalkozási lehetőségek közigazgatási kiosztásának" eszköze. A Gytv. 16. § (1) bekezdése szerint "személyi jog - ha a törvény másként nem rendelkezik - csak országos pályázat alapján a Magyar Gyógyszerész Kamara véleményének beszerzése után engedélyezhető." (A korábbi engedélyező hatóság - csakúgy mint a Gytv. más rendelkezéseiben - a népjóléti miniszter volt, az 1999. évi LIII. törvény általi módosítás következtében e hatáskör a minisztertől az OTH-hoz került.)
A Gytv. 16. § (2) bekezdése szerint a személyi jogra vonatkozó pályázat kiírását a gyógyszertár vezetésére jogosult gyógyszerész, vagy a gyógyszertár székhelye szerinti települési önkormányzat képviselő-testülete kezdeményezheti. A pályázat nyilvános, a 16. § (4) bekezdés értelmében a pályázati kiírást az Egészségügyi Közlönyben közzé kell tenni. A Gytv. a személyi jog engedélyezésének szakmai követelményeit is rögzíti.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint e szabályok az engedélyező hatóság döntését megfelelő korlátok közé szorítják, a pályázat nyilvánossága révén pedig minden érdekelt tudomást szerezhet a személyi jog elnyerésének lehetőségéről.
Kétségtelen azonban, hogy a törvény bizonyos esetkörökben a fentiek alól kivételeket teremt. A Gytv. 17. § (5) bekezdése értelmében "az OTH gyógyszerellátási érdekből a Kamara egyetértésével - ha más eredményes pályázat nincs - a szakmai gyakorlat, valamint a szakirányú gyakorlat hiányában is engedélyezheti a személyi jogot."
A Gytv. 40. §-a értelmében "Országos pályázat kiírása nélkül engedélyezhető a személyi jog, ha
a) a hozzátartozói személyi jogra jogosult leszármazó vagy házastárs gyógyszerész diplomát szerez és a személyi jog elnyeréséhez előírt feltételek birtokában,
b) a személyi jog megszűnésekor a közforgalmú gyógyszertár felelős vezetője, illetve haszonbérlője a megszűnt személyi jog helyébe,
c) a gyógyszertár vezetésére jogosult gyógyszerész a személyi jog átengedésére tekintettel
kéri a személyi jog engedélyezését."
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint e kivételek nem a közigazgatási hatóság - indítványozó által megfogalmazott - "privilégium osztását" szolgálják, hanem a gyógyszerellátás folyamatosságát és kiszámíthatóságát. Figyelembe kell venni, hogy a Gytv. 17. § (5) bekezdése csak akkor alkalmazható, ha más eredményes pályázat nincs. Ebben az esetben a Kamarának nem véleményezési, hanem egyetértési joga van, tehát a szakmai testület álláspontja meghatározó jelentőségű. A kamarai egyetértési jog egyensúlyt teremt a szabály kivételességével. A 40. §-ban meghatározott három esetkörben pedig fenn kell, hogy álljanak a személyi jog elnyerésének általános törvényi feltételei, a pályázat kiírása nélkül elnyerhető személyi jog az ügyfélkör által megszokott színvonalú gyógyszertár folyamatos működését szolgálja. Az Alkotmánybíróság szerint e kivételnek - az egyébként nyilvános pályázati rendszerhez képest - nincs olyan súlya, amely az eleve elzárná az arra jogosultakat a vállalkozói tevékenység folytatásától.
A fenti szabályok az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésébe foglalt egészséghez való jog érvényesülésére is megfelelő garanciákat tartalmaznak: a 17. § (5) bekezdése a Kamara egyetértését, a 40. §-a pedig a személyi jog engedélyezéséhez elengedhetetlen feltételek fennálltát írja elő.
Az indítványozó megsemmisíteni kéri a Gytv. azon rendelkezéseit is, amelyek a személyi jog mint jogosultság és a közforgalmú gyógyszertár vezetése viszonyáról szólnak. A Gytv. 29. §-a értelmében "a közforgalmú gyógyszertárat - ha e törvény másként nem rendelkezik - a személyi jog jogosultja vezeti. A személyi jog jogosultja a közforgalmú gyógyszertár vezetését más személynek - a 30-31. §-ban szabályozott kivételekkei - nem adhatja át." Tehát ebből a szabályból az a törvényhozói cél következik, hogy elsődlegesen a személyi jog jogosultja vezesse a gyógyszertárat. A törvény ez alól szűk körben enged kivételt. Egyrészt a 30. §-ban szabályozott esetekben akkor, amikor a személyi jog jogosultja a gyógyszertár személyes vezetési kötelezettségének eleget tenni nem tud. A másik, a 31. §-ba foglalt kivétel, ha a személyi jog jogosultja a nyugdíjkorhatárt betöltötte, és a közforgalmú gyógyszertár vezetésére - a törvény előírásainak megfelelő gyógyszerésszel - haszonbérleti szerződést köt. e megállapodás érvényességéhez az ÁNTSZ jóváhagyása kell.
Az Alkotmánybíróság véleménye szerint e kivételszabályok egyáltalán nem rontják le az általános - a közforgalmú gyógyszertárat a személyi jog jogosultja vezeti - elvet; az élethelyzetekhez igazodóan átmeneti megoldást kínálnak az elv hosszú távú érvényesülésére.
A Gytv. 32. § (1) bekezdésében megfogalmazódik továbbá az egy személy (legyen az a személyi jog jogosultja, vagy a kivételek szerinti más személy) csak egy gyógyszertár vezetésére jogosult előírás is, a Gytv. 32. § (2) bekezdése pedig úgy szól, hogy "az a személyi joggal rendelkező gyógyszerész, aki azt a közforgalmú gyógyszertárat, amelyre nézve a személyi jogot megkapta, nem személyesen vezeti, más gyógyszertárat sem vezethet, és más gyógyszertárban munkaviszonyt vagy közalkalmazotti jogviszonyt nem létesíthet."
A szabályozási koncepció lényegi eleme az egy személy csak egy gyógyszertár vezetésére jogosult törvényi szabály, illetve az az elv, hogy ez a személy lehetőleg a személyi jog jogosultja legyen. Mindez kifejezi, hogy a gyógyszertárak működtetését a törvényalkotó nem a hagyományos vállalkozási forma keretében kívánta rendezni. E szabályok a Gytv. rendszerén belül nem különböznek a versenyszabadság és a vállalkozáshoz való jog egyébiránt meghatározott - és az Alkotmány bíróság által fentebb már elbírált - általános korlátaitól. Az Alkotmány 9. §-ának sérelme ezért a Gytv. 29. és 32. §-ai tekintetben sem állapítható meg.
3. Az indítványozó kifogásolta a működési körzettel összefüggő és az ehhez kapcsolódó rendelkezéseket is. A Gytv. a közforgalmú gyógyszertár, a fiókgyógyszertár, az intézeti gyógyszertár és a kézigyógyszertár típusokat ismeri el. E típusok között - és a gyógyszerellátás egészében - központi helyet a közforgalmú gyógyszertár foglal el, az intézeti gyógyszertár kivételével valamennyi típus a közforgalmú gyógyszertárhoz kötődik. Így a Gytv. 7. §-a szerint fiókgyógyszertár csak ott engedélyezhető, ahol közforgalmú gyógyszertár nem működik, létesítésére elsősorban a legközelebb eső fiókgyógyszertár működtetésére jogosult közforgalmú gyógyszertárat működtető gyógyszerész kaphat engedélyt, a fiókgyógyszertár önállóan haszonbérbe nem adható, és meghatározott időszakra is engedélyezhető [7. § (2)-(4) bekezdés]. A kézigyógyszertárra vonatkozó 9. § - többek között - kimondja, hogy kézigyógyszertár tartása arra a működési területre engedélyezhető, ahol a háziorvos, illetve az állatorvos a tevékenységét folytatja, feltéve, hogy a településen gyógyszertár nincs, vagy a legközelebbi gyógyszertár távolsága vagy megközelítésének nehézsége miatt a gyógyszerellátás akadályba ütközik. Rendelkezik arról is, hogy a kézigyógyszertár tartására adott engedélyt vissza kell vonni, ha az engedélyben megjelölt településen közforgalmú gyógyszertár vagy fiókgyógyszertár létesítését engedélyezik. Kézigyógyszertárban tartható gyógyszereket, diagnosztikumokat csak közforgalmú gyógyszertárból lehet beszerezni, végül meghatározza, hogy kézigyógyszertárból milyen körben szolgáltathat ki gyógyszert a háziorvos és az állatorvos [9. § (1)-(2) és (5)-(7) bekezdései]. Az indítványozó által az intézeti gyógyszertár kapcsán megsemmisíteni kért rendelkezések - szintén a gyógyszerforgalom korlátait érintően - azt határozzák meg, hogy az intézeti gyógyszertárból milyen célból és milyen körben történő felhasználásra szolgáltatható ki gyógyszer és diagnosztikum [8. § (2) és (3) bekezdés].
A fentiek alapján látható, hogy a Gytv. egy egymásra épülő gyógyszertári struktúrát kívánt létrehozni. A gyógyszertári hálózat a közforgalmú gyógyszertárakra épül, az ezen kívüli gyógyszerforgalmat a szabályozás korlátok közé szorítja. A közforgalmú gyógyszertári hálózat kialakításának a rendjét a törvény részletesen szabályozza. A Gytv. 5. § (1)-(3) bekezdéseiben foglalt - a közforgalmú gyógyszertárak létesítésére vonatkozó - szabályok a gyógyszertár felállításának szükségességét akképpen határozzák meg, hogy átlagosan 5000 lakosra jusson egy gyógyszertár. E rendelkezések szabályozzák azt is, hogy az új és a már működő gyógyszertárak között minimálisan 250, illetve 300 méter távolság legyen. A működési körzettel - és ezáltal a törvény által tervezett gyógyszerellátással - összefüggő szabály az a 3. § (4) bekezdés c) pontjában foglalt rendelkezés, hogy ha az új gyógyszertár létesítését nem az önkormányzat kezdeményezi, akkor a kérelemnek az önkormányzat véleményét is tartalmaznia kell, illetve, hogy a kérelemhez csatolni kell a 3. § (5) bekezdés a) és ba) pontja szerinti térképvázlatot.
A Gytv. 10. §-a a működés megkezdéséhez szükséges engedély iránti kérelem benyújtását határidőhöz köti (feltehetően, hogy a gyógyszertár kiszámítható időn beiül kezdje meg működését) illetve, a 11. §-a működési engedély visszavonásáról szól olyan esetekben is, ha az ott meghatározott típusú gyógyszertárak a létesítési engedély jogerőre emelkedésétől számított egy éven belül nem kezdik meg a működésüket. [Az indítványozó által megjelölt 11. § (2) bekezdés a) és ba) pontok, (3) bekezdés.] A törvény - gyógyszertári hálózat kialakításával kapcsolatos - koncepciójának része, hogy a törvény 13. §-a magát az árversenyt is tiltja a gyógyszertárak között.
A személyi jog jogintézményét meghatározó, a gyógyszertári hálózat törvényileg tervezett és egymásra épülő rendjét előíró, valamint az árversenyt tiltó szabályokból fakad - tulajdonképpen mint következmény - a Gytv. 36. §, amely tiltja, hogy a betéti társaság kivételével gyógyszertárat gazdasági társaság nem működtethet. E rendelkezések is azt a szándékot tükrözik, hogy a gyógyszertárak folyamatos működtetése elsősorban a szakma és ne a profit szempontjai szerint történjen.
Az indítványozó valamennyi felsorolt rendelkezés megsemmisítését kéri.
A közforgalmú gyógyszertárak működési körzetére, létesítésére vonatkozó szabályok - amely utóbbit az indítványozó egészében is támad azzal, hogy magát a létesítési engedély [3. § (1) bekezdés a) pont] szükségességének alkotmányosságát vitatja - és a fentebb felsorolt egyéb rendelkezések a versenyszabadságot - ténylegesen korlátozzák. A közforgalmú gyógyszertár létesítésekor figyelembe veendő működési körzet azt a törvényhozói szándékot tükrözi, hogy a gyógyszertári hálózat tervezett és stabil legyen. Ez a szándék a fiókgyógyszertárra, kézigyógyszertárra és intézeti gyógyszertárra vonatkozó - fent bemutatott - szabályokban (a létesítésükre és működésükre vonatkozóan korlátokat állító rendelkezésekben) is megjelenik.
Tehát a törvény mintegy adminisztratív eszközökkel igyekszik elérni, hogy a gyógyszerellátás, a gyógyszertári hálózat alapvetően a közforgalmú gyógyszertárakra épüljön, a már működő és új gyógyszertárak, mint sajátos vállalkozások lehetőleg fennmaradjanak, és a lakosság gyógyszerellátása biztosított legyen. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az ilyen jellegű szabályok - mivel a szabad versenyt valóban megkötik - a gazdasági élet más területein alkotmányellenességre vezethetnek. A gyógyszerellátás, a gyógyszerészeti tevékenység specialitásait, az e téren felvállalt állami felelősséget figyelembe véve azonban az alkotmányellenesség az Alkotmány 9. §-a alapján nem állapítható meg. A törvény a gyógyszerek kiszolgáltatását - a gyógyszerforgalom biztonságának és kiszámíthatóságának garantálása érdekében - a gyógyszertárak monopóliumává tette, e rendszerben központi helyet a közforgalmú gyógyszertár foglal el. A gyógyszertárakra a törvény egyben kötelezettséget is rótt: a gyógyszerellátás megfelelő színvonalú biztosítását. Ha e kötelezettségének a gyógyszertár vezetője nem tesz eleget, a törvény értelmében az állam fellép: a Gytv. 34_35. §-ai szerint az ÁNTSZ a közforgalmú gyógyszertár vezetésére hatósági vezetőt rendel ki.
Tehát megállapítható ugyan, hogy a gyógyszertárak üzemeltetését a Gytv. szabályai részben kivonták a versenyszférából, e tevékenységi körre egy sajátos monopóliumot hoztak létre, viszont az Alkotmánybíróság megítélése szerint az állam nem lépte túl az alkotmányos kereteket akkor, amikor az Alkotmány 70/D. §-ába foglalt jog érvényesülésével is összefüggésben a szabad versenyt e területen a Gytv. fent bemutatott szabályai szerint korlátozza.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint nem ütközik a versenyszabadság elvével, mint államcéllal az, hogy a gyógyszertári tevékenység körében a törvényalkotó a szabad versenynek - a fentiek szerint - korlátot szabott.
Az Alkotmánybíróság az 1-3. pontokba foglalt indokok alapján a Gytv. 2. § f) és h) pontjai, 3. § (1) bekezdés a) pontja, (2) bekezdése, (4) bekezdés b) és c) pontjai, (5) bekezdés a) és ba) pontjai, 4. §-a, 5. § (1)-(3) bekezdései, 6. §-a, 7. 6 (2)-bekezdései. 8. S (2)-(3) bekezdései 9. § (1)-(2) és (5)-(7) bekezdései, 10. § (1) bekezdés a) és b) pontjai, 11. § (2) bekezdés a) és ba) pontjai, (3) bekezdése, 13. §-a, III. Fejezete (15-től 26-ig terjedő §-ai) 29. §, 32. §, 36. §. 40. §, megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasította.
IV.
Az egyik indítványozó külön is vizsgálni és megsemmisíteni kéri a Gytv. 3. § (4) bekezdés b) pontját, és 16. § (1) bekezdését, mert e szabályok a Kamarának csupán véleményezési jogot biztosítanak. A Gytv. 3. § (4) bekezdés b) pontja szerint új gyógyszertár létesítésére irányuló kérelemnek tartalmaznia kell "a Magyar Gyógyszerész Kamara ... véleményét a gyógyszertár létesítéséről", a 16. § (1) bekezdés értelmében "Személyi jog - ha e törvény másként nem rendelkezik - csak országos pályázat alapján a Kamara véleményének beszerzése után engedélyezhető". Az indítványozó szerint az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésébe foglalt egészséghez való jogot, illetve a (2) bekezdésben ezzel kapcsolatban meghatározott állami kötelezettséget sérti, hogy a Kamarának nincs "erősebb" jogosítványa. Az indítványozó úgy véli, hogy ezáltal a gazdasági-üzletpolitikai szempontok kerültek előtérbe a szakmai követelmények rovására.
Az Alkotmánybíróság e határozat III. pontjában részletesen bemutatta, illetve elbírálta azt, hogy a gyógyszertárak létesítésére és működésére vonatkozó szabályok - az indítványozó állításával ellentétben - a szakmai színvonal biztosítása érdekében milyen módon szorítják vissza a gazdasági-üzletpolitikai szempontokat, helyezik korlátok közé a gyógyszerészeti tevékenységet, E helyen az Alkotmánybíróság így csak azzal foglalkozott, hogy kihat-e az Alkotmány 70/D. §-ának érvényesülésére a Gytv. 3. § (4) bekezdés b) pontjában és 16. § (1) bekezdésében foglalt kamarai jogosítvány.
Akár az új gyógyszertár létesítésénél, akár a személyi jog engedélyezésére irányuló eljárás során a Gytv. az engedélyező hatóság döntése előtt - ami a hatályos szabályok szerint az OTH - előírja a Kamara véleménye beszerzésének kötelezettségét. E vélemény az OTH által kialakítandó döntés egyik szempontja.
Abból, hogy az OTH által kiadható létesítési engedélyhez csupán a Kamara véleménye és nem egyetértése szükséges, egyáltalán nem következik, hogy az adott (új) gyógyszertár a szakmai követelményeket nem elégíti ki, és ezáltal sérül az Alkotmány 70/D. §-a. A szakmai színvonal biztosítására nem önmagában ez a szabály, hanem a Gytv. egésze szolgál. Ahhoz, hogy egy (új) gyógyszertár jogszerűen működjön, a Gytv.-n túl meg kell felelnie más jogszabályoknak, így a gyógyszertárak működési, szolgálati és nyitvatartási rendjéről szóló 15/1997. (VI. 20.) NM rendeletnek is. Tehát a szakmai követelmények a normatív szabályozáson keresztül érvényesülnek, így nincs kényszerítő oka annak, hogy a Kamara e tekintetben a véleményezésnél "erősebb", egyetértési joggal rendelkezzék. Egyébiránt pedig a szakmai szempontok érvényesítését szolgálják a Magyar Gyógyszerész Kamaráról szóló 1994. évi LI. törvény rendelkezései is. E törvény 2. § (2) bekezdésébe foglalt, a Kamara feladat- és hatásköreit meghatározó rendelkezések között a külső szervek által meghozandó normatív és egyedi döntések tekintetében [2. § (2) bekezdés b) pont] a Kamarának alapvetően nem egyetértési, hanem véleményezési joga van.
Az indítványozó vizsgálni kéri a személyi jog engedélyezésénél meglévő kamarai véleményezési jogot is. Az Alkotmány 70/D. §-ának sérelme e tekintetben sem állapítható meg. A Gytv. pontosan meghatározza, hogy a személyi jog engedélyezését kezdeményező pályázónak milyen szakmai követelményeknek kell megfelelnie. Csak e követelményekkel rendelkező pályázóra vonatkozik a Gytv. 16. § (1) bekezdésbe foglalt kamarai véleményezési jog. Abban az esetben, ha gyógyszerellátási érdekből - máűs eredményes pályázat hiányában - szakmai gyarkorlattal, vagy szakirányú gyakorlattal nem rendelkező személy részére engedélyezi az OTH a személyi jogot, az OTH ezen döntéséhez a Gytv. 17. § (5) bekezdése szerint már a Kamara egyetértése szükséges. Tehát a kivételes, a szakmai követelményekből engedő döntés nem hozható meg, ha azzal a Kamara nem ért egyet.
Az indítványozó - amikor azt állítja, hogy a Kamara által képviselt szakmai szempontok háttérbe szorulnak - figyelmen kívül hagyja továbbá a Gytv. 33. §-át. E rendelkezés rögzíti, hogy a gyógyszertárak felügyelete állami feladat, a szakmai felügyeletet az ÁNTSZ gyakorolja. A Gytv. 33. § (3) és (4) bekezdése az ÁNTSZ és a Kamara együttműködéséről szól. A (3) bekezdés szerint az ÁNTSZ a szakmai felügyelet keretében megtett intézkedésekről a Kamarát tájékoztatja, a (4) bekezdés éltelmében pedig a Kamara maga is jogosult szakmai ellenőrzést tartani a gyógyszertárban, ha ezt egyébként a Kamara valamely szerve által folytatott eljárás szükségessé teszi.
Tehát az üzemelő gyógyszertárak szakmai színvonalának folyamatos, a Kamara szempontjait is figyelembe vevő biztosítása - az indítványozó állításával ellentétben - a Gytv.-ben szabályozást nyert; ott pedig ahol erősebb garancia szükséges, a Gytv. a Kamarának - a fentiek szerint - egyetértési jogot biztosít.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Gytv. 3. § (4) bekezdés b) pontjának, és 16. § (1) bekezdésének - az Alkotmány 70/D. § sérelmére alapított - megsemmisítése iránti kérelmet elutasította.
V.
Az egyik indítványozó szerint a Gytv. 39. §-a sérti "az adásvételi szerződés feleinek jogegyenlőségét, illetve a vállalkozó döntési szabadságát". A beadvány tartalmából kivehetően az indítványozó az Alkotmány 9. és 70/A. §-ai szempontjából kezdeményezi a vizsgálatot.
A Gytv. 39. §-a szerint:
"(1) A megszűnt személyi jog helyébe engedélyezett új személyi jog jogosultja köteles a korábbi személyi jog jogosultjának, illetőleg örökösének kezdeményezésére a közforgalmú gyógyszertár működtetéséhez szükséges - külön jogszabályban előírt - berendezését, felszerelését és készletét átvenni, azok forgalmi értékét megtéríteni.
(2) Ha az új személyi jogot olyan településen felállítandó közforgalmú gyógyszertárra tekintettel engedélyezték, amelyben fiókgyógyszertár vagy kézigyógyszertár működik, az új személyi jog jogosultja köteles - a fiókgyógyszertárat, illetőleg a kézigyógyszertárat működtető kezdeményezésére - azok berendezését, felszerelését és készletét átvenni és forgalmi értéküket megtéríteni.
(3) A (2) bekezdés rendelkezései értelemszerűen irányadók akkor is, ha fiókgyógyszertárat olyan településen létesítenek, ahol kézigyógyszertár működik."
A Gytv. 39. §-ának (1) bekezdése a külön jogszabályban előírt berendezés, felszerelés és készlet átvételére vonatkozik. A berendezés és felszerelés tekintetében külön jogszabály a gyógyszertárak működési, szolgálati és nyitvatartási rendjéről szóló 15/1997. (VI. 20.) NM rendelet (a továbbiakban R1.). Az R1. 3-10. §-ai, illetve 1. számú melléklete szól a közforgalmú gyógyszertárak berendezéséről, felszerelési és eszközlistájáról. A készlet tekintetében a közforgalmú gyógyszertárban forgalmazható termékekről szóló 43/1996. (XI. 29.) NM rendelet (a továbbiakban R2.) az irányadó, amelynek 4. §-a határozza meg a kötelezően készletben tartandó termékeket (1. számú melléklete a kizárólag gyógyszertárban forgalmazható, 2. számú melléklete pedig a gyógyszertárban is forgalmazható termékeket.)
A Gytv. 39. § (2)-(3) bekezdései az (1) bekezdés rendelkezésein alapszanak, hasonló szabályt tartalmaznak a fiókgyógyszertár és a kézigyógyszertár tekintetében.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a Gytv. 39. § (1) bekezdése nem áll ellentétben az Alkotmány 9. § (2) bekezdésével és a 70/A. § (1) bekezdésével sem.
1. Az Alkotmánybíróság e határozatában már kifejtette, hogy nem sérti az Alkotmány 9. § (2) bekezdésébe foglalt vállalkozáshoz való jogot, ha az állam a gyógyszerellátást nem a hagyományos vállalkozási forma keretében kívánja biztosítani és ezért korlátot állít mind a szabad verseny, mind pedig az adott vállalkozás gyakorlása elé. A Gytv. 39. § (1) bekezdésében megfogalmazott, a berendezés, felszerelés és készlet átvételére irányadó szabályok a vállalkozás szabad megválasztását egyáltalán nem érintik, a vállalkozás gyakorlása korlátozásának megítélésénél pedig figyelembe kell venni, hogy a 39. § (1) bekezdés rendelkezései csak a gyógyszertár működtetéséhez jogszabály szerint elengedhetetlen berendezésre, felszerelésre, és készletre vonatkoznak. Az új személyi jog jogosultjának e tekintetben egyébként sem szabad a döntése, hiszen az R1. és R2. által előírt eszközöknek a gyógyszertár működtetése során rendelkezésre kell állni. A vállalkozás gyakorlása elé állított ezen korlátozások, a megfelelő színvonalú, biztonságos gyógyszerellátás biztosítása érdekében elfogadhatók. E törvényi rendelkezés továbbá nem zárja ki, hogy az új személyi jog jogosultja az ezen túlmenő berendezését, felszerelését, készletét máshonnan beszerezze, és saját elképzelései szerint döntsön - a jogszabályi keretek között - a gyógyszertár kialakításáról. Mindezek miatt az Alkotmány 9. § (2) bekezdésének sérelme nem állapítható meg.
2. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. §-ban foglalt tilalmakat és elveket több határozatában és több szempontból értelmezte. A 21/1990. (X. 4.) AB határozat szerint. "Az a kérdés, hogy a megkülönböztetés az alkotmányos határok között maradt-e, csakis a mindenkori szabályozás tárgyi és alanyi összefüggésében vizsgálható ... Az egyenlőségnek az adott tényállás lényeges elemére nézve kell fennállnia. Ha azonban adott szabályozási koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamely csoportra, ez a megkülönböztetés tilalmába ütközik, kivéve ha az eltérésnek kellő súlyú alkotmányos indoka van. (ABH 1990, 73., 77-78.) Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az azonos helyzetben lévők között nem alapjogok tekintetében tett megkülönböztetés csak akkor tekinthető alkotmányellenesnek, ha nincs ésszerű indoka, tehát önkényes [16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58., 62., 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.].
A bemutatott értelmezések alapján töretlen az Alkotmánybíróság gyakorlata abban, hogy amikor az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme a kérdés - és a megkülönböztetés nem alapjogra vonatkozik -, egyrészt azt vizsgálja, hogy a jogalkotó összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között tett-e megkülönböztetést, másrészt azt, hogy az összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok közötti különbségtételnek van-e tárgyilagos megítélés szerint ésszerű indoka.
A gyógyszerészeti tevékenység önálló szabályozás tárgya, amelyet a jelen határozatban vizsgált Gytv. tartalmaz. A Gytv. szabályozási koncepcióján belül, a 39. §-ba foglalt, a gyógyszertár működéséhez szükséges berendezés, felszerelés és készlet átvételének rendje valamennyi érintettre azonosan vonatkoznak. A gyógyszertárak üzemeltetésének Gytv.-ben foglalt szabályai (így a 39. § is) és a gazdaság egyéb területeire irányadó más törvényi rendelkezések (így az adás-vétel általános előírásai) különböző szabályozási koncepciót képviselnek, így a 70/A. § szempontjából összehasonlíthatatlanok.
A Gytv. 39, §-a nem a hagyományos értelemben vett "adás-vételt" szabályozza, hanem a jogszabályban előírt berendezés, felszerelés, és készlet jogi sorsát rendezi. Azokét a minimális eszközökét, amelyek nélkül gyógyszertár nem üzemeltethető. Ez a szempont irányadó a korábbi és az új személyi jog jogosultjára egyaránt. A gyógyszerészeti tevékenység speciális jellegét figyelembe vevő szabályozás része, a személyi jog "váltásakor" a folyamatosság biztosítása. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint - a Gytv. szabályrendszerének egészét figyelembe véve - ésszerű indokon nyugszik, hogy a Gytv. 39. §-a a berendezés, felszerelés és készlet átvételekor a megállapodást kívánja ösztönözni, s ennek érdekében az új személyi jog jogosultjának - erre irányuló kezdeményezés esetén - előírja az átvételi kötelezettséget.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. §-ának sérelmét a Gytv. 39. §-a vonatkozásában nem állapította meg.
VI.
1. Az Alkotmánybíróság végül a Gytv. - záró és átmeneti rendelkezései között található - 44. § (1) és (2) bekezdéseit érintő indítványokat bírálta el. A Gytv. 44. § (1) és (2) bekezdését az egyik indítványozó azért sérelmezi, mert nem felel meg "az Alkotmány vállalkozásokra vonatkozó szabályainak", míg a 44. § (2) bekezdését a másik indítványozó az Alkotmány 70/D. §-a sérelme miatt támadja.
A Gytv. hatályos szövege szerint:
"44. § (1) A törvény hatálybalépésekor engedély alapján magángyakorlatot folytató gyógyszerésznek - ha a magángyakorlat keretében gyógyszertárat működtet - a hatálybalépést követő egy éven belül kérnie kell a személyi jog engedélyezését. A személyi jogot ebben az esetben országos pályázat kiírása nélkül engedélyezi az OTH. Megszűnik az így engedélyezett személyi jog, ha a személyi jog jogosultja a közforgalmú gyógyszertárakra e törvényben és e törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabályokban előírt feltételeket a hatálybalépést követő öt éven belül nem teljesíti.
(2) A törvény hatálybalépésekor működő és az (1) bekezdés hatálya alá nem tartozó közforgalmú gyógyszertárak esetén a személyi jogot pályázat kiírása nélkül az OTH annak, a gyógyszertár vezetésére jogosult gyógyszerésznek engedélyezi, akivel a gyógyszertár-tulajdonos önkormányzat a gyógyszertár működtetésére szerződést köt, vagy akire a jogszabályokban foglaltaknak megfelelően a tulajdonjogot átruházza (a továbbiakban: privatizáció)."
A Gytv. hatályba lépése óta a 44. § több ízben változott. Az (1) bekezdése - amely a törvény hatálybalépésekor működő "magángyógyszertárak" jogi sorsát rendezi - annyiban módosult (az 1999. évi LIII. törvény által), hogy az engedélyező hatóság nem a miniszter, hanem az OTH.
A 44. § (2) bekezdés eredeti szövege - amely a "magángyógyszertárnak" nem minősülő (privatizálandó) gyógyszertárakra vonatkozik - jelentősebb változáson ment át. E rendelkezésben nemcsak az engedélyező hatóság változott meg, hanem az annak döntését befolyásoló eljárás is. A Gytv. korábbi - és az indítvánnyal támadott - szövege szerint a személyi jogot pályázat kiírása nélkül annak kell engedélyezni, akit az Állami Vagyonügynökség privatizációs eljárása keretében a közforgalmú gyógyszertárra kiírt pályázat nyertesének nyilvánít. Az 1995. évi CXVIII. törvénnyel történő módosítás következtében e szöveg akként változott, hogy annak kell engedélyezni, akivel a gyógyszertár-tulajdonos önkormányzat a gyógyszertár működtetésére szerződést köt, vagy akire a jogszabályokban foglaltaknak megfelelően a tulajdonjogot átruházza.
Az Alkotmánybíróság e határozatában már utalt rá, hogy a törvényalkotó a személyi jog jogintézményén keresztül kívánta megvalósítani - többek között - a centralizált gyógyszertári struktúra lebontását, és a már elkezdődött magánosítás befejezését. A Gytv. 44. § (1) bekezdése ezt tükrözi. A Gytv. e szabálya a hatálybalépésekor már működő magángyakorlatot folytató gyógyszerészeknek lehetőséget biztosít, hogy gyógyszertári vállalkozásuk továbbra is fennmaradjon; sőt, ötéves "türelmi időt" is boiztosít az új feltételeknek való megfelelésére. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint e rendelkezés nem áll az Alkotmány 9. § (2) bekezdésébe foglalt vállalkozáshoz való joggal ellentétben, hanem épp ellenkezőleg, annak érvényesülését segíti elő. A pályázat kiírása nélkül megszerezhető személyi jog ebben az esetben a gyógyszerészeti vállalkozások védelmét szolgálja.
A Gytv. 44. § (2) bekezdésével szemben megfogalmazott indítványozói érvek szerint a szakmai színvonal az önkormányzati érdekek miatt háttérbe kerül, s ezáltal sérül az Alkotmány 70/D. §-a. Az indítvány benyújtásának idején a 44. § (2) bekezdésének hatályos szövege az Állami Vagyonügynökség privatizációs eljárását írta elő. Az indítványozó e szabály alapján jutott arra a következtetésre, hogy a gyógyszertárak privatizációja során "rendezetlenség" uralkodik, de a hatályos szöveg ismeretében is fenntartotta kérelmét.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a Gytv. 44. § (2) bekezdése nem áll ellentétben az Alkotmány 70/D. §-ával. Az Alkotmánybíróság e határozatában részletesen elemezte a gyógyszertári struktúra Gytv.-ben kialakított rendjét. Ennek egyik eleme az önkormányzatok bevonása a közforgalmú gyógyszertári rendszer kialakításába, (Így a gyógyszertár székhelye szerinti települési önkormányzat képviselő-testülete kezdeményezheti a személyi jogra vonatkozó pályázat kiírását; a személyi jog elnyeréséről az önkormányzatot értesíteni kell; ha nem az önkormányzat kezdeményezte az új gyógyszertár létesítését az önkormányzatnak véleményezési joga van stb.) A Gytv. 44. § (2) bekezdése az önkormányzati tulajdonú gyógyszertárak privatizálásáról szól. A Gytv. tehát a többféle irányultságú érdekek között kíván a normatív szabályozással elérhető módon egyfajta konszenzust teremteni.
A törvény 44. § (2) bekezdése alapján az "önkormányzati gyógyszertár" privatizálása során megszerezhető személyi jog ugyanakkor nem nélkülözi a szakmai garanciákat. A törvény eredeti, és hatályos szövege egyaránt feltételül szabja, hogy a személyi jog eleve csak a "gyógyszertár vezetésére jogosult gyógyszerésznek" engedélyezhető. Ennek szabályait a törvény 27. §-a tartalmazza. A 27. § (2) bekezdés szerint: "Gyógyszertár vezetésére az a gyógyszerész jogosult, aki
a) magyar egyetemen gyógyszerész diplomát szerzett, vagy külföldi egyetemen szerzett gyógyszerészi diplomáját honosították vagy egyenértékűvé nyilvánították,
b) a külön jogszabályban meghatározott szakképesítéssel rendelkezik,
c) a Kamara tagja,
d) a gyógyszerészek országos nyilvántartásába felvételt nyert."
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint e szabályok elegendő garanciát tartalmaznak az Alkotmány 70/D. §-ába foglalt egészséghez való jog érvényesülésére.
A törvény hatálybalépésekor már működő közforgalmú gyógyszertárak jogi sorsának rendezése egyfajta törvényhozói kötelezettségnek is tekinthető. E kötelezettséget is figyelembe véve az Alkotmánybíróság szerint a Gytv. 44. § (1) és (2) bekezdéseibe foglalt szabályok önmagukban nem tették lehetetlenné a vállalkozóvá válást a gyógyszerészeti tevékenység tekintetében, a törvény más rendelkezései - pl. az új gyógyszertár létesítésének szabályai - éppen ennek feltételeit fogalmazzák meg. A Gytv. hatálybalépése óta eltelt idő, azaz a törvénynek a gyakorlatban való hatályosulása is ezt támasztja alá.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Gytv. 44. § (1) és (2) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat is elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság a Gytv. 7. § (1) bekezdése valamint a 44. § (3) és (6) bekezdése tekintetében az eljárást - az alábbi indokok alapján - megszüntette.
2.1. A Gytv. 7. § (1) bekezdésére előterjesztett indítványt az indítványozó az 1999. évi LIII. törvény módosítására tekintettel visszavonta. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 20. §-a értelmében az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el. Mivel az indítványozó kérelmét a Gytv. 7. § (1) bekezdése tekintetében nem tartotta fönn, az Alkotmánybíróság az erre vonatkozó eljárást megszüntette.
2.2. A másik indítványozó vizsgálni és megsemmisíteni kérte a Gytv. indítvány benyújtásakor hatályos 44. § (3) és (6) bekezdését. A 44. § (3) bekezdését a Gytv.-be a Gytv.-t módosító 1994. évi LIX. törvény iktatta be. A Gytv. 44. § (3) bekezdése akképpen rendelkezett, hogy "A privatizációs eljárás befejezéséig, de legkésőbb 1995. december 31-ig az (1) bekezdés hatálya alá nem tartozó közforgalmú gyógyszertár fenntartója, illetve működtetője a gyógyszertári központ (a továbbiakban: kezelő).", a (6) bekezdés pedig úgy szólt, hogy "A személyi jog elnyeréséig a gyógyszertár fenntartásáról és működtetéséről a (2) bekezdésben meghatározott pályázat nyertese gondoskodik."
A Gytv. 44. §-át módosította, és egyben számozását is megváltoztatta az 1995. évi CXVIII. törvény, illetve később módosult e szakasz az 1999. évi LIII. törvény által is. A módosítások következtében a Gytv. 44. §-ának hatályos szabályai nem tartalmazzák az indítványozó által megjelölt rendelkezéseket. Az Alkotmánybíróság nem hatályos jogszabály alkotmányosságát csak a konkrét normakontroll két esetében, az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés, és a 48. §-a szerinti alkotmányjogi panasz eseteiben vizsgálja (lásd pl.: 807/B/1994. AB végzés ABH 1998, 1112., 298/B/1993. AB végzés ABH 1999, 818.). Tekintettel arra, hogy a jelen indítvány az Abtv. 38- § (1) bekezdése, vagy az Abtv. 48. §-a szerinti hatáskörben nem bírálható el, ezért az Alkotmánybíróság a hatályát vesztett jogszabályi rendelkezés tekintetében is megszüntette az eljárást.
Budapest, 2000. november 13.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró