22/2013. (VII. 19.) AB határozat
az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 152. § (1) bekezdése "a végrehajtható okirat csatolása nélkül" szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány elutasításáról
Az Alkotmánybíróság tanácsa az alapvető jogok biztosának jogszabály alaptörvény-ellenessége utólagos vizsgálatára irányuló indítványa tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 152. § (1) bekezdés "a végrehajtható okirat csatolása nélkül" szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
[1] 1. Az alapvető jogok biztosa 2013. május 2. napján az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 2. § (3) bekezdése és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) 152. § (1) bekezdésének "a végrehajtható okirat csatolása nélkül" szövegrésze alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál.
[2] 2. Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja alapján az Alkotmánybíróság - többek között - az alapvető jogok biztosának kezdeményezése alapján felülvizsgálja a jogszabályok Alaptörvénnyel való összhangját. Ennek megfelelően az Abtv. 24. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság a jogszabály Alaptörvénnyel való összhangját az alapvető jogok biztosának határozott kérelmet tartalmazó indítványa alapján akkor vizsgálja, ha az alapvető jogok biztosának álláspontja szerint a jogszabály alaptörvény-ellenessége fennáll. Jelen ügyben az alapjogi biztos indítványa azt kifogásolja, hogy az Art. végrehajtási szabályai értelmében a fizetési számlát vezető pénzforgalmi szolgáltató az adóhatóság hatósági átutalási megbízását az ügyben kiállított végrehajtható okirat csatolása nélkül köteles teljesíteni, amely így nincs összhangban az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes eljárás követelményével és egyidejűleg sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz fűződő jogot is.
[3] 2.1. Az alapjogi biztos indítványa szerint az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében a hatóságok részére előírt tisztességes eljárás követelményéből az következik, hogy a hatósági eljárásoknak és egyedi ügyintézéseknek az anyagi és eljárási jog rendelkezéseinek megtartásán túl az ügyféli jogok érvényesülésének hatékony elősegítését szükséges szolgálniuk. Az alapjogi biztos álláspontja értelmében "ellentétes a tisztességes eljárás követelményével az a jogszabály, amely tartalmilag ellehetetleníti az érintett ügyfél számára azt a jogot, hogy ügyéről teljeskörű és részletes tájékoztatást kapjon, vagy azt a lehetőséget, hogy jogainak és jogos érdekeinek védelmében felléphessen." Ennek megfelelően az alapjogi biztos a hatósági átutalási megbízások teljesítésével összefüggésben azt fejtette ki, hogy garanciális jelentősége van annak, hogy az adós számára a tartozása és annak jogcíme egyértelműen azonosítható legyen. Kizárólag az ilyen adatok megismerésének lehetőségét biztosító jogszabályi környezet segítheti elő az ügyféli jogok hatékony gyakorlását is. Az alapjogi biztos a kifogásolt jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben előadta, hogy a hatósági átutalási megbízásnak végrehajtható okirat, vagy más egyéb olyan okirat híján történő teljesítési kötelezettsége, amely nélkül nincs lehetőség az adós kétséget kizáró azonosítására, ellentétben áll az ügyféli jogok hatékony érvényesítésének elvével. Az ügyfélnek ilyen esetekben ugyanis nincsen lehetősége arra, hogy az átutalást teljesítő pénzforgalmi szolgáltatónál érdeklődjön a tartozás jogcíméről, hiszen az adóhatóság nem bocsátja a pénzforgalmi szolgáltató rendelkezésére a végrehajtható okiratot. E lehetőség biztosításának hiánya szintén az ügyféli jogok érvényesítésének elősegítése ellen hat, ami sérti az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésben foglalt alkotmányos szabályt.
[4] 2.2. Az alapjogi biztos szerint a támadott jogszabályi feltétel az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz fűződő jog hatékony érvényesülését is sérti. Ennek okául az alapjogi biztos azt adta elő, hogy az ügyfél a hatósági átutalás teljesítésekor nem ismerheti meg a követelés pontos megnevezését, jogcímét és esedékességét, így a végrehajtási eljárás során, az Art. 159. § (1) bekezdésében biztosított kifogás lehetőségét sem képes hatékonyan gyakorolni. Márpedig a jogorvoslati jog garantálása a jogorvoslatnak nemcsak formai, hanem tartalmi szempontú érvényesítésének lehetőségét is megkívánja, vagyis másként fogalmazva azt, hogy az ügyfélnek ténylegesen lehetősége legyen a jogszabályban biztosított jogorvoslat igénybevételére. Az alapjogi biztos következtetése szerint a hatósági átutalási megbízás során a végrehajtható okirat csatolásának hiánya az ügyfél jogorvoslati jogának gyakorlását akadályozza, így nincs összhangban az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében garantált alapvető jogból fakadó követelményékkel.
II.
[5] 1. Az Alaptörvénynek az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:
"XXIV. cikk (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. A hatóságok törvényben meghatározottak szerint kötelesek döntéseiket indokolni."
"XXVIII. cikk (7) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti."
[6] 2. Az Art. indítvány által támadott rendelkezései:
"152. § (1) A fizetési számlát vezető pénzforgalmi szolgáltató az adóhatóság hatósági átutalási megbízását a végrehajtható okirat csatolása nélkül köteles teljesíteni."
III.
[7] Az Alkotmánybíróság elsődlegesen azt a kérdést vonta vizsgálata alá, hogy az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében foglalt hatáskör-korlátozás nem zárja-e ki az alapjogi biztos által kifogásolt jogszabályi rendelkezés alkotmányossági vizsgálatát.
[8] 1. Az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pontja alapján az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok Alaptörvénnyel való összhangját. Ehhez képest az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésének első mondata felülvizsgálati korlátozást fogalmaz meg, amikor úgy rendelkezik, hogy "[m]indaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontjában foglalt hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg". Az Alaptörvény 37. cikk (5) bekezdése ezt a szabályt egészíti ki, amikor úgy fogalmaz, hogy "azon törvényi rendelkezések esetében, amelyek abban az időszakban léptek hatályba, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladta, ezen időszak tekintetében akkor is alkalmazni kell, ha az államadósság a teljes hazai össztermék felét már nem haladja meg." Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdés második mondata alapján pedig az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult vizsgálni és megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek. Az eljárási természetű alkotmányossági felülvizsgálat tehát a pénzügyi törvények esetében is lehetséges, a tartalmit viszont az Alaptörvény egyes jogokra korlátozza.
[9] Az alapjogi biztos az indítványában kifogásolt jogszabályi rendelkezésnek az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében foglalt hatósági ügyek tisztességes intézéséhez való joggal, illetve az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében garantált jogorvoslathoz fűződő joggal való összhangjának vizsgálatát kezdeményezte. Az Alkotmánybíróság éppen ezért saját hatáskörének vizsgálatakor az indítványban támadott törvény tárgyi hatályából indult ki. Az Art. 4. § (1) bekezdése határozza meg a törvény tárgyi hatályát, amely szerint a törvény szabályozási körébe tartozik a központi költségvetés és az elkülönített állami pénzalapok javára teljesítendő adóval, járulékkal és illetékkel összefüggő, valamint a költségvetési támogatásokkal kapcsolatos eljárás, feltéve, ha az állami adóhatóság jogköre annak megállapítása, beszedése, végrehajtása, visszatérítése, kiutalása vagy ellenőrzése. Ebből megállapítható, hogy az Art. szabályai olyan normák, amelyek formai értelemben nem tartoznak az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése által felsorolt törvényi előírások közé. Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a támadott rendelkezés tartalmát tekintve az Alkotmánybíróság alapjogvédelmi eszközrendszerének teljességét érintő hatásköri korlátozás alá tartozhat-e. Az Art. 152. § (1) bekezdése a törvénynek az adóigazgatási eljárás címet viselő VII. fejezetén belül a végrehajtási eljárás szabályait tartalmazó részben helyezkedik el és a végrehajtás foganatosításának módjáról tartalmaz rendelkezést. Ennek megfelelően az Art. indítványban támadott szakasza nem központi vagy helyi adónem tartalmával összefüggő, hanem végrehajtási eljárást érintő eljárásjogi jellegű kérdést szabályoz. Az Alkotmánybíróság ezek után arra a megállapításra jutott, hogy az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdése értelmében a vitatott törvényi rendelkezés alkotmányossági vizsgálatára attól függetlenül megállapítható az Alkotmánybíróság hatásköre, hogy az alapjogi biztos mely Alaptörvényben garantált jog sérelmére alapította indítványát, mert az Art. vitatott rendelkezése nem tartozik az Alkotmánybíróság hatásköréből kivett tárgyak közé. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság érdemben vizsgálta az alapjogi biztos indítványát.
IV.
[10] Az Alkotmánybíróság az indítványt nem találta megalapozottnak.
[11] 1. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 24. § (3) bekezdése alapján vizsgálta, hogy a kifogásolt jogszabályt az indítványban felhívott alkotmányos összefüggés alapján elbírálta-e már érdemben. Az Alkotmánybíróság az Art. 152. § (1) bekezdésében foglalt szabályt eddig nem értékelte érdemben. A 3011/2012. (VI. 21.) AB végzés tárgya ugyan kifejezetten az Art. 152. § (1) bekezdésének vizsgálata volt, ám az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a végrehajtási eljárásban rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőség igénybevételének elmaradása miatt visszautasította (Indokolás [4]-[5]), ezért "ítélt dolog" az ügyben nem volt megállapítható.
[12] Az Alkotmánybíróság eljárása során ugyanakkor észlelte, hogy korábban az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese már vizsgálta az Art. 152. § (1) bekezdésében foglalt szabályt. Az OBH 4325/2004. ügyszámon, 2004. december 22. napján elkészült jelentésében az országgyűlési biztos arra hívta fel a figyelmet, hogy álláspontja szerint az azonnali beszedési megbízás végrehajtható okirat csatolása nélkül történő teljesítése a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggő visszásság közvetlen veszélyét idézi elő. Az országgyűlési biztos helyettese azért jutott erre a következtetésre, mert meglátása szerint önmagában az azonnali beszedési megbízásnak a pénzforgalmi szolgáltató részére történő megküldése nem teremti meg annak lehetőségét, hogy a pénzforgalmi szolgáltató az adós személyét kétséget kizáróan azonosíthassa, vagyis magában rejti a tévedés lehetőségét. A rendelkezésre álló iratok hiányában az esetleges tévedéseket a pénzforgalmi szolgáltató nem tudja ellenőrizni és megakadályozni.
[13] 2.1. Az Alkotmánybíróság elsőként az alapjogi biztos jelen ügyben benyújtott indítványában előadott érvelésének azt a részét vonta értékelése alá, amely szerint a hatósági átutalási megbízásnak az annak alapjául szolgáló végrehajtható okirat csatolása nélkül történő teljesítési kötelezettsége sérti az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes eljárás követelményét. E körben az alapjogi biztos azt sérelmezte, hogy a végrehajtható okirat megküldésének hiánya egyúttal ellehetetleníti a számlatulajdonos kilétének pontos azonosítását. Éppen ezért a számlát vezető pénzforgalmi szolgáltató nem tud kétséget kizáróan meggyőződni az adós személyéről, és az ügyfél érdeklődése alapján sem tudja megadni a szükséges felvilágosítást a tartozás jogcíméről. A végrehajtható okirat csatolásának hiánya ily módon az adós jogainak érvényesülése ellen hat, ami viszont az alapjogi biztos álláspontja értelmében a tisztességes eljárás követelményének sérelmét idézi elő.
[14] 2.2. Az Alkotmánybíróság a kérdés megítélésekor elsődlegesen a végrehajtási eljárásnak, illetve az adók végrehajtásának szerepéből indult ki. A bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvénnyel (a továbbiakban: Vht.) a végrehajtás három típusát különíti el: a bírósági végrehajtást (a), a közigazgatási végrehajtást (b), és a közvetlen végrehajtást (c). A közigazgatási végrehajtás foganatosítása a végrehajtási joggal felruházott közigazgatási szervek, így többek között az állami adóhatóság hatáskörébe tartozik. Az Art. 144. § (1) bekezdése rendezi az adóvégrehajtás során alkalmazandó jogszabályok egymáshoz való viszonyát, amelynek értelmében az adóvégrehajtás során a Vht. rendelkezéseit szükséges alkalmazni, kivéve, ha maga az Art. eltérően rendelkezik. Az Alkotmánybíróság ennek alapján a végrehajtási jog tekintetében megfogalmazott alkotmányjogi elveket érvényesnek tekinti az adók végrehajtására irányuló eljárásban is.
[15] Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy az Alaptörvény B) cikkének (1) bekezdésében foglalt jogállamiság klauzulájában rejlő alkotmányos érték a bírósági és hatósági határozatok tiszteletben tartása, valamint a bírói és hatósági döntésekbe vetett közbizalomnak, illetve e döntések tekintélyének a megőrzése (7/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [31], illetve ezzel egyezően: EJEB, Taxquet kontra Belgium, [GC] (926/05), 2010. november 16., 90. bekezdés; EJEB Suominen kontra Finnország, (37801/97), 2003. július 1.; 36-37. bekezdések; EJEB Hirvisaari kontra Finnország, (49684/99), 2001. szeptember 27.; 30. bekezdés; legutóbb megerősítve: EJEB Sholokhov kontra Örményország és Moldova, (40358/05), 2012. július 31.; 67. bekezdés). Ez az igény ugyanakkor átfogja a kötelező erejű és végrehajtható határozatok akár önkéntes, akár jogszerű, állami kényszer árán történő teljesítését is. A bírósági vagy hatósági határozatokban előírtak kikényszerítése érdekében alkalmazható törvényes kényszerítő eszközöket, illetve e kényszerítő eszközök alkalmazásának rendjét a végrehajtási jog tartalmazza. A bírósági és hatósági határozatok teljesíthetősége, illetve annak hatékonysága tehát végső soron a végrehajtás rendszerétől függ. Ebből következik, hogy a végrehajtási jog bizonytalansága vagy erőtlensége egyúttal a bírósági és hatósági döntések tekintélyének erodálásához, vagyis másként fogalmazva, jogbizonytalansághoz, illetve a végrehajtást kérő alapjogainak sérelméhez vezethet. Ennek megfelelően az Alaptörvényben elismert jogbiztonság elvéből fakadó követelmény a hatékony, eredményes és az időszerű végrehajtás biztosítása [korábban hasonlóan fogalmazott a 309/E/2004. AB határozat, ABH 2004, 1828, 1833.].
[16] Ezzel az érveléssel áll összhangban a strasbourgi székhellyel működő Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: Bíróság) a nemzeti bíróságok határozatainak végrehajtásával összefüggésben kialakított értelmezése is, amelyet az Alkotmánybíróság a jogvédelem minimális mércéjeként fogad el (32/2012. (VII. 4.) AB határozat, Indokolás [41]; legutóbb megerősítve: 8/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [48]). A Bíróság a csernobili nukleáris katasztrófával összefüggő kártérítési ügyekben adott értelmezése szerint az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 6. Cikk (1) bekezdésében elismert bírósághoz fordulás joga meddő lenne, ha egyúttal nem fogná át azt az igényt is, hogy a kötelező erővel rendelkező és végrehajtható bírósági vagy hatósági határozatban előírtaknak a valóságban is érvényt lehessen szerezni. A kötelező erejű és végrehajtható határozatokban foglaltak teljesíthetetlensége vagy kikényszerítésének elmaradása csakúgy, mint a végrehajtásának ésszerűtlen késleltetése, elhúzódása sérti az Egyezményben 6. Cikk (1) bekezdésében megfogalmazott követelményrendszert. A Bíróság olvasatában a szerződő országok végrehajtási jogszabályainak összetettsége nem mentesítheti az államokat azon kötelességük alól, hogy mindenki számára garantálják az Egyezmény 6. Cikk (1) bekezdésében rejlő, kötelező erejű és végrehajtható ítéletek ésszerű időn belül történő kikényszerítését. Éppen ezért az Egyezményből fakad az a kötelesség is, hogy a szerződő államok a végrehajtási rendszerüket úgy szervezzék meg, amely képes az Egyezményből fakadó követelményeknek hatékonyan eleget tenni (EJEB, Burdov kontra Oroszország, (33509/04), 2009. január 15., 65-70. bekezdések; ezzel egyezően lásd még: EJEB Edoardo Palumbo kontra Olaszország (15919/89), 2000. november 30., 34-48. bekezdések, Immobiliare Saffi kontra Olaszország, [C] (22774/93), 1999. július 28., 62-75. bekezdések; Lo Tufo kontra Olaszország, [GC] (64663/01), 2005. április 21., 53-55. bekezdések). Hasonló állásfoglalást tartalmaz az Egyesült Nemzetek Szervezete Emberi Jogi Tanácsának különmegbízottja által készített jelentés is, amelynek értelmében a kötelező erejű hatósági döntések végrehajtásának erőtlensége, vagy bizonytalansága a bírói hatalom tekintélyének fokozatos erodálásához és meggyengüléséhez vezet (lásd: ENSZ Emberi Jogi Tanács A/HRC/11/41/Add.2 számú, 2009. március 23-án kelt jelentése, elérhető:
http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G09/126/50/PDF/G0912650.pdf). Mindennek megfelelően az Alkotmánybíróság arra a felismerésre jutott, hogy a végrehajtási jog akkor felel meg a nemzetközi jog elvárásainak, ha szabályai elsődlegesen a végrehajtást kezdeményező érdekeit szem előtt tartva, a végrehajtható határozatban foglaltak gyors és hatékony teljesítését segítik elő.
[17] Ezzel egyidejűleg a végrehajtási jog akkor maradhat jogállami keretek között, ha a végrehajtást kezdeményező érdekei meghatározóan érvényesülhetnek ugyan, de nem válnak kizárólagossá. Másként fogalmazva a jogerős és végrehajtható határozat kikényszerítése nem jogon kívül történik, hanem a jog által szabályozott rendet követi. A jogállami keretek között működő végrehajtási jog célja nem az adós ellehetetlenítése, hanem az, hogy lehetőséget nyújtson arra, hogy a kötelező erejű hatósági határozatban foglaltaknak a legegyszerűbb, leggyorsabb és leghatékonyabb módon érvényt lehessen szerezni. Ennek megfelelően a végrehajtási jognak kellő egyensúlyokat és garanciákat szükséges tartalmaznia ahhoz, hogy mind az adós, mind a végrehajtást kezdeményező érdeke megfelelően érvényesülhessen, illetve a téves vagy törvénysértő végrehajtási cselekmények megelőzhetőek, kiküszöbölhetők és hatékonyan orvosolhatóak legyenek. A megfelelő egyensúlyokat és garanciákat nélkülöző végrehajtási jog, amely egyúttal egyoldalúan előnyben részesíti egyik vagy másik fél érdekeit, ellentétben áll mind a tisztességes eljárás követelményével, mind a jogorvoslathoz való joggal [korábban hasonlóan fogalmazott a 46/1991. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1991, 211, 212-213.]. Így az adós kiszolgáltatott helyzete, vagy a végrehajtás teljes és azonnali foganatosítása következményeként az adós kiszolgáltatottá válása kellő igazolásul szolgálhat ahhoz, hogy a végrehajtási jog az adós érdekeit is figyelembe vegye és képviselje. Ezt juttatja kifejezésre a Vht. 7. § (1) és (2) bekezdéseiben meghatározott, a végrehajtás arányos és fokozatos alkalmazásának elve, valamint a Vht. 8. § (2) bekezdésében előírt általános szabály, amelynek értelmében végrehajtási kényszer arányos, illetve fokozatos alkalmazása céljából a végrehajtást kérő rendelkezésétől el lehet térni. Ilyen okok alapján nyerhetnek alkotmányos igazolást a végrehajtási jog adósvédelmi szabályai is. Ezek között említhető a végrehajtás alól mentességet élvező munkabérrész [Vht. 61. § (2) bekezdése és a Vht. 62. § (1)-(3) bekezdései], a végrehajtás alól mentes vagyontárgyak pontosan meghatározott köre (Vht. 89-96/B. §§), avagy a kilakoltatási moratórium intézménye. (Vht. 182/A. §) Az adósvédelem további garanciális szabályait tartalmazza az Art. 154-155. §§, amely az üzleti célra használt gépjármű lefoglalását megelőzően hat hónapos moratóriumot biztosít, míg az ingatlan végrehajtását kizárólag egy meghatározott összeg feletti tartozás esetén engedi.
[18] Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően arra a felismerésre jutott, hogy a bírói és hatósági határozatok végrehajtását szolgáló eljárás olyan önálló eljárás, amely az alapeljáráshoz szervesen kapcsolódó eljárás (ezt erősíti a jogirodalom álláspontja is, lásd: Vida István, A bírósági végrehajtás, 1996, 278. oldal). Éppen ezért a végrehajtási eljárás a sajátosságaiból fakadó eltérésekkel ugyan, de osztozik a bírósági, illetve hatósági eljárások garanciáiban is. Mindebből pedig a jogalkotóval szemben az az elvárás fakad, hogy a megfelelő eltérésekkel a végrehajtási jog szabályait is az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, valamint az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében, illetve az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében meghatározott tisztességes eljárás követelményrendszerét kielégítő módon szükséges kialakítani. Ezt az értelmezést támogatja a Bíróság álláspontja is, amelynek értelmében bármely nemzeti bíróság ítéletének végrehajtása az alapeljárás szerves részének tekintendő, és egyúttal az Egyezményben garantált tisztességes eljárás jogának védelmét élvezi (EJEB, Golder kontra Egyesült Királyság, (4451/70), 1975. február 21., 34-36. bekezdések; megerősítve: Hornsby kontra Görögország, (18357/91), 1997. március 19., 40. bekezdés; legutóbb megerősítve: EJEB, Vukelic kontra Montenegró, (58258/09); 2013. június 4., 95-96. bekezdések). Függetlenül attól, hogy a végrehajtást magánféllel, avagy állami szervvel szemben szükséges foganatosítani, annak teljesítése az állami végrehajtási apparátust terhelő kötelezettség, elmaradása pedig sérti az Egyezmény 6. Cikk (1) bekezdésében biztosított jogot. (EJEB, Felbab kontra Szerbia, (14011/07), 2009. április 14. 62. bekezdés, legutóbb megerősítve: EJEB, Vukelic kontra Montenegró, (58258/09), 2013. június 4.; 96. bekezdés) Mint az európai közrend és az emberi jogok védelmére életre hívott nemzetközi szerv, a Bíróság folyamatosan figyelemmel követi, hogy a szerződő felek az Egyezmény érvényesülését elősegítik-e. Ennek megfelelően a Bíróság igényt formál arra is, hogy nemzeti bíróság döntéseit követő végrehajtási eljárásokat saját vizsgálódási körébe vonja és az Egyezményben foglalt jogok és szabadságok érvényesülését garantálja (EJEB, Bianchi kontra Svájc, (7548/04), 2006. június 22., 93. bekezdés; megerősítve: EJEB, Neulinger és Shuruk konra Svájc, [GC] (41615/07), 2010. július 6., 133. bekezdés).
[19] 2.3. A hatályos szabályozás szerint az adóigazgatási eljárás végrehajtási szakaszának megkezdéséről az Art. 150. § (1) és (3) bekezdései rendelkeznek. Ennek értelmében az adóhatóság az adótartozás behajtása érdekében a végrehajtható okirat alapján a végrehajtás iránt haladéktalanul intézkedik. A végrehajtási eljárás a végrehajtási cselekmény foganatosításával veszi kezdetét. Az adóhatóság a követelést az adós végrehajtás alá vonható vagyontárgyain hajthatja be, vagyis végrehajtást vezethet az adós munkabérére és fizetési számlájára, illetve ingó vagy ingatlan vagyonára (Art. 152-158. §§). Az adóhatóság a fizetési számlára vezetett végrehajtást hatósági átutalási megbízás útján foganatosítja (Art. 152. §).
[20] Az Alkotmánybíróság az indítványban előadott alkotmányjogi kérdés megítéléséhez áttekintette a bankszámlára történő adóhatósági végrehajtás, illetve a hatósági átutalási megbízás teljesítésére vonatkozó jogi szabályozás előzményeit és célját. Első ízben a korábban hatályban volt adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény, az adóvégrehajtási részének átfogó újraszabályozását követően, a 2003. január 1. napjától hatályba lépett 94. § (1) bekezdése szabályozta a jogintézményt. Az adóvégrehajtásnak a Vht.-vel közel egyidejű újraszabályozását a követelések időszerű és nagyobb hatékonysággal történő behajtása iránt megfogalmazódó igény indokolta (erről lásd az adókról, járulékokról és egyéb költségvetési befizetésekről szóló törvények módosításáról rendelkező 2002. évi XLII. törvény 225. §-ához fűzött részletes indokolást). A rendelkezés értelmében a bankszámlát vezető hitelintézet az adóhatóság azonnali beszedési megbízását a végrehajtható okirat csatolása nélkül köteles teljesíteni. Az azonnali beszedési megbízás fogalmát és tartalmi elemeit a pénz- és elszámolás forgalom, valamint a pénzfeldolgozás szabályairól szóló 9/2001. (MK 147.) MNB rendelkezés 19-23. §§ határozták meg. Az MNB rendelkezés 13. §-a az azonnali beszedési megbízást a belföldi pénzforgalmi fizetések egy fajtájaként szabályozta, amelyet többek között törvény felhatalmazása alapján lehetett foganatosítani. Az azonnali beszedési megbízás pontos kellékeit a pénzforgalmi nyomtatványok technikai jellemzőit tartalmazó melléklet határozta meg.
[21] Jelenleg az Art. 152. § (1) bekezdése a törvény megalkotásától számítva lényegében változatlan tartalommal szabályozza az azonnali beszedési megbízás útján történő végrehajtást, majd a hatósági átutalási megbízást, ami 2009. november elsejét követően az azonnali beszedési megbízás szerepét vette át. E szabály értelmében a fizetési számlát vezető pénzforgalmi szolgáltató az adóhatóság hatósági átutalási megbízását a végrehajtható okirat csatolása nélkül köteles teljesíteni. A hatósági átutalási megbízás fogalmát és főbb tartalmi elemeit jelenleg a pénzforgalmi szolgáltatás nyújtásáról szóló 2009. évi LXXXV. törvény (a továbbiakban: Pft.) 63-64. §§, valamint a Magyar Nemzeti Bank elnökének a pénzforgalom lebonyolításáról szóló 18/2009. (VIII. 6.) MNB rendelete (a továbbiakban: Rendelet) 31. §-a határozzák meg. Ezek szerint az adóvégrehajtási eljárásban a pénzkövetelést a hatósági átutalási megbízás kibocsátására jogosult kezdeményezése alapján hatósági átutalással szükséges teljesíteni [Pft. 64. § (1) bekezdés]. Az elektronikus úton benyújtott hatósági átutalási megbízás tartalmazza a kedvezményezett nevét és pénzforgalmi jelzőszámát, a fizető fél nevét és pénzforgalmi jelzőszámát, a bizonylatszámot és a közlemény rovatot, amely az átutalás jogalapját jelöli (Rendelet 3. számú mellékletének 2. számú mintája). Mindezek alapján megállapítható, hogy a hatósági átutalási megbízás intézménye az adók, illetve az adók módjára behajtandó köztartozások végrehajtásának legegyszerűbb eszköze.
[22] 3.1. A végrehajtási jog, így a Vht. és az Art. rendszerében az adós pénzforgalmi szolgáltatójánál benyújtott hatósági átutalási megbízás képes biztosítani a követelések legegyszerűbb és leggyorsabb behajtását, hiszen az ingók és ingatlanok végrehajtás alá vonásától eltérően a végrehajtást kezdeményező számára azonnali kielégítést nyújt (Vht. 82/A. §, illetve Art. 152. §). Éppen ilyen okok alapján a hatósági átutalási megbízás útján foganatosított végrehajtás felel meg leginkább a pénzkövetelések időszerű és hatékony behajtása tekintetében a fentiekben részletesen bemutatott igénynek. A jelen indítvány alapján vizsgálandó kérdés tehát az, hogy a végrehajtható okirat pénzforgalmi szolgáltató részére történő megküldésének hiánya ellentétben állhat-e az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében meghatározott tisztességes eljárásból fakadó követelményekkel, vagyis egyoldalú előnyben részesíti-e a végrehajtást kérő érdekeit, és ezzel egyidejűleg ellehetetleníti-e az adós jogos érdekeinek érvényesítését.
[23] Végrehajtási eljárás az Art. 150. § (3) bekezdése értelmében végrehajtható okirat alapján indul. A végrehajtható okirat célja többek között az adós és tartozásának pontos azonosíthatósága. A végrehajtható okiratok fajtáit az Art. 145. § (1) bekezdésének a)-f) pontjai határozzák meg. Ezek szerint végrehajtható okirat a fizetési kötelezettséget meghatározó jogerős hatósági határozat (1), a fizetendő adót tartalmazó adóbevallás (2), az adózóval közölt adóhatósági adómegállapítás (3), bírósági eljárási illetéket megállapító bírósági határozat (4), az egészségügyi szolgáltatási járulék kötelezettséget tartalmazó bejelentés (5), behajtási eljárás során a behajtást kérő megkeresése (6). Ez utóbbi esetben az adóhatóság az adók módjára behajtandó köztartozást megállapító szerv végrehajtási megkeresése alapján jár el. (Art. 161. §) Megállapítható, hogy a 2. és az 5. pontokban felsorolt végrehajtható okiratfajtát maga az adós állítja ki, míg az 1., a 3., és a 4. pontokban írt okiratok pedig olyan hatósági vagy bírósági eljárás eredményeként születnek, amelynek során az adósnak a határozatok közlésére vonatkozó szabályok szerint lehetősége van az okirat megismerésére. A 6. pontban írt okirattípus pedig olyan köztartozásokat, valamint bírósági és igazgatási szolgáltatás díjakat fed, amelyet a törvény adók módjára behajtandó köztartozásnak minősít [Art. 4. § (2) bekezdés]. Az adók módjára behajtandó köztartozások esetében a végrehajtási eljárás megindításának alapja a behajtást kérő megkeresése. Az Art. 160. § (2) bekezdése határozza meg azokat a kötelező kellékeket, amelyeket a végrehajtási megkeresés tartalmaz. Ennek megfelelően a megkereső feladata, hogy közölje többek között a fizetési kötelezettséget elrendelő határozat (végzés) számát, illetve jogerőre emelkedésének időpontját. Az Art. 160. § (3) bekezdése pedig úgy fogalmaz, hogy az adóhatóság kizárólag pontosan közölt adatok alapján indíthatja meg a végrehajtási eljárást. Mindezekből arra a következtetésre lehet jutni, hogy az adók módjára behajtandó köztartozások végrehajtása is kizárólag abban az esetben indítható meg, ha az adósnak már lehetősége nyílt az alapeljárásban hozott, fizetési kötelezettségről szóló határozat megismerésére. Megállapítható tehát, hogy a hatósági átutalási megbízás kibocsátását megelőzően az adósnak már lehetőségében állt megismerni a végrehajtható okiratot. Így az indítványban foglaltakkal szemben az adós nem a végrehajtás foganatosításakor értesül először tartozásának összegéről és annak jogcíméről.
[24] Az Alkotmánybíróság e körben jegyzi meg, hogy a kifogásolt szabályozás nem lehetetleníti el és nem is csorbítja az adós tájékozódási lehetőségeit. Az adóvégrehajtási eljárásban ugyanis az egyes végrehajtási cselekményekről elsősorban nem az adós számláját vezető pénzforgalmi szolgáltató, hanem a végrehajtást foganatosító adóhatóság köteles számot adni. A pénzforgalmi szolgáltató a végrehajtási eljárásban egyéb érdekeltként vesz részt, és ehhez igazodóan helytállási kötelezettséggel akkor tartozik, ha az átutalási megbízással kapcsolatos kötelességét elmulasztja teljesíteni (Art. 153. §). Ennek megfelelően az adós pénzforgalmi szolgáltatójának szerepe a végrehajtási eljárásban a végrehajtást foganatosító felhívásának tartalmi vizsgálatára, helytállóságának ellenőrzésére, a felhívásnak a végrehajtható okirattal való összevetésére nem terjedhet ki. Az indítványban felhívott Art. 1. § (5) bekezdésében foglalt alapvető eljárási szabály is ezt a felfogást képviseli, amikor az adóhatóság kötelességeként írja elő a törvények megtartásához, az adóbefizetés rendjéhez, illetőleg az adózó jogainak érvényesítéséhez szükséges tájékoztatás nyújtását. Ezt erősíti az Art. 152. § (2) bekezdésében előírt azon szabály is, amely az adóhatóság tévedésekor a jogosulatlanul beszedett adó késedelmi pótlékkal megegyező kamattal növelt visszatérítési kötelezettségét írja elő. E szabály szerint "[h]a az adóhatóság a hatósági átutalási megbízást nem valós tartalmú végrehajtható okirat alapján, végrehajtható okirat hiányában vagy végrehajtható okirat birtokában, de az esedékesség időpontja előtt nyújtotta be, a hatósági átutalási megbízás teljesítése napjától a jogosulatlanul beszedett adó, költségvetési támogatás visszatérítése napjáig a késedelmi pótlékkal azonos mértékű kamatot fizet." Az Alkotmánybíróság ebből következően arra az álláspontra jutott, hogy a hatósági átutalási megbízás az Art. rendszerében kellő garanciákkal együttesen érvényesül, illetőleg nem tekinthető olyan szabálynak sem, amely az adós érdekét egyoldalúan figyelmen kívül hagyná és így összeegyeztethetetlen lenne az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében foglalt, a hatósági ügyek tisztességes intézéséhez fűződő jogból fakadó követelményekkel. E követelmények érvényesülését nem befolyásolja a pénzforgalmi szolgáltató azon kötelezettsége, hogy a hatósági átutalási megbízást a végrehajtható okirat csatolása nélkül köteles teljesíteni. A hatósági átutalási megbízás Rendeletben szabályozott tartalma ugyanis kellő részletességgel tartalmazza mindazokat az adatokat, amelyek ahhoz szükségesek, hogy az adós személyét az adós számláját vezető pénzforgalmi szolgáltató pontosan azonosíthassa. További ellenőrzési vagy felülvizsgálati jogosultság, illetve kötelezettség pedig nem hárul a pénzforgalmi szolgáltatóra. Az Alkotmánybíróság itt jegyzi meg azt is, hogy a végrehatható okirat megbízáshoz történő csatolása az esetek legnagyobb részében alkotmányjogi szempontból aggályos lenne, mert a végrehajtható okirat adótitkot tartalmaz, amelynek megismerésére a pénzforgalmi szolgáltató nem jogosult. Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy az intézmény eleget tesz a Bíróságnak az Egyezmény 6. Cikk (1) bekezdésének értelmezéséhez kapcsolódó gyakorlatából kiolvasható elvárásoknak, hiszen találkozik a követelések legegyszerűbb és leghatékonyabb behajtásához fűződő igénnyel is.
[25] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság elutasította az Art. 152. § (1) bekezdése "a végrehatható okirat csatolása nélkül" szövegrészének az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésére tekintettel történő megsemmisítésére irányuló indítványt.
[26] 4.1. Az Alkotmánybíróság ezek után az indítványnak azt a részét vonta értékelés alá, amely szerint a végrehajtható okirat pénzforgalmi szolgáltatók részére történő megküldésének hiánya akadályozza az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jog hatékony érvényesülését. Az Alaptörvény felhívott szabálya mindenkinek jogot biztosít ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti. Az Alkotmánybíróság állandósult gyakorlata értelmében a jogorvoslathoz fűződő jog azt kívánja meg, hogy valamennyi, az érintett jogát vagy jogos érdekét (helyzetét) érdemben befolyásoló határozat felülvizsgálata érdekében legyen lehetőség más szervhez, vagy azonos szerv magasabb fórumához fordulni. Az Alaptörvény megköveteli, hogy a jogorvoslati jog nyújtotta jogvédelem hatékony legyen, vagyis ténylegesen érvényesüljön és képes legyen a döntés által okozott sérelem orvoslására. A jogorvoslat jogának hatékony érvényesülését számos tényező befolyásolhatja, így többek között a felülbírálati lehetőség terjedelme, a jogorvoslat elintézésére meghatározott határidő, vagy a sérelmezett határozat kézbesítésének szabályai és megismerhetőségének tényleges lehetősége. Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy a jogorvoslati jog hatékony gyakorlásával függ össze a sérelmezett határozat indokainak teljes bemutatása, illetve a határozat alapjául szolgáló iratok és bizonyítékok megismerésének lehetősége is. A jogorvoslati jog hatékony gyakorlására ugyanis kizárólag a bíróság vagy hatóság döntését alátámasztó indokok ismeretében nyílik valódi lehetőség (erről lásd: 7/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [32]; valamint ezzel egyezően: EJEB, Hadjianastassiou kontra Görögország, [C] (12945/87); 1992. december 16., 33. bekezdés; EJEB, Baucher kontra Franciaország, (53640/00), 2007. július 24., 47-51. bekezdései; legutóbb megerősítve: EJEB, Chorniy kontra Ukrajna, (35227/06), 2013. május 16.; 39-43. bekezdései).
[27] 4.2. Az adóvégrehajtás foganatosítása során az Art. biztosítja a jogorvoslat lehetőségét. Az Art. 159. § (1) bekezdése szerint az adóvégrehajtó törvénysértő intézkedése, vagy intézkedésének elmulasztása ellen az adós, a behajtást kérő, illetőleg az, akinek a végrehajtás a jogát vagy jogos érdekét sérti, a végrehajtást foganatosító elsőfokú adóhatóságnál végrehajtási kifogást terjeszthet elő. Erre az intézkedés vagy annak elmaradásának tudomására jutásától számított nyolc napon belül, de legfeljebb a sérelmezett ok bekövetkeztétől számított hat hónapon belül van lehetőség. A további végrehajtási cselekményekre halasztó hatályú végrehajtási kifogást a végrehajtást foganatosító adóhatóság felettes szerve tizenöt napon belül bírálja el, kivéve, ha a kifogásnak már a végrehajtást foganatosító adóhatóság maradéktalanul helyt ad [Art. 159. § (1)-(3) bekezdései]. Az Art. ezen kívül az adóvégrehajtási eljárásban önálló fellebbezési lehetőséget biztosít a visszatartási jog gyakorlásáról hozott, illetőleg a végrehajtási kifogást elbíráló végzéssel szemben is [Art. 136. § (3) bekezdés g)-h) pontok]. A helyes értelmezés szerint pedig az Art. 136. § (1) bekezdésén keresztül fellebbezési lehetőség nyílik a végrehajtási eljárásban hozott fizetési kötelezettséget megállapító határozatokkal szemben is, így többek között a pénzforgalmi szolgáltató vagy munkáltató helytállási kötelezettségét megállapító (Art. 153. §), a vételár különbözet megfizetésére kötelező [Art. 156. § (4) bekezdés, Art. 156/A. § (11)-(12) bekezdései, illetve az Art. 156/F. § (1) bekezdése és a 156/G. § (8) bekezdése], valamint a megkeresőnek a meg nem térített végrehajtási költségért fennálló felelősségét megállapító [Art. 161. § (5) bekezdés] határozatokkal szemben.
[28] A jogorvoslat e szabályrendszere egyfelől nemcsak a törvénysértő vagy téves intézkedésekkel szembeni jogorvoslást, de az intézkedés elmulasztásával, vagy a végrehajtás indokolatlan késlekedésével szemben is védelmet nyújt. E szabályozással áll összhangban a Bíróság által megfogalmazott azon követelmény, amely szerint jogorvoslatnak ténylegesen és a jog szerint is hatékonyan szükséges működnie. Az eljárások időszerűségének garantálása pedig leghatékonyabban az elhúzódás megakadályozása érdekében biztosított jogorvoslattal érhető el (EJEB, Scordino kontra Olaszország, [GC] (36813/97), 2006. március 29., 183. bekezdés; EJEB, Lositsky kontra Oroszország, (24395/02), 2006. december 14., 29-31. bekezdései; EJEB, Isakov kontra Oroszország, (20745/04), 2008. június 19., 21-22. bekezdései; EJEB, Burdov kontra Oroszország, (33509/04); 2009. január 15., 96-100. bekezdései). Másfelől a szabályozás lehetőséget ad arra is, hogy a végrehajtó törvénysértő intézkedése ellen nem csak az adós, hanem más olyan érdekelt is kifogást terjeszthessen elő, akinek az intézkedés jogát vagy jogos érdekét sérti. Az adóvégrehajtási kifogás intézményének igénybevétele így azok számára is biztosított, akikkel szemben a végrehajtási cselekményt tévesen foganatosították.
[29] A végrehajtási kifogás intézményének igénybevétele akkor felel meg a jogorvoslati jog hatékonyságához kapcsolódó követelménynek, ha az adós megismerheti mind a végrehajtási cselekmény foganatosításának alapjául szolgáló okiratot, mind pedig az ügy iratait. Amint azt az Alkotmánybíróság korábban már kifejtette, az Art. 1. § (5) bekezdésében foglalt szabályra is figyelemmel az adós számára mindenképpen biztosított a hatósági átutalási megbízás alapjául szolgáló végrehajtható okirat megismerésének lehetősége. Adóigazgatási eljárás esetén az ügy iratainak megismerését pedig az Art. 100. § (3) bekezdése teszi lehetővé, míg más hatósági vagy bírósági eljárás esetében az adott eljárásra irányadó szabályok szerint biztosított az iratok megismerésének lehetősége. Ebből következően a jogorvoslat jogának hatékony érvényesülését nem befolyásolja az indítványban kifogásolt szabály, amely szerint a pénzforgalmi szolgáltató a hatósági átutalási megbízás mellékleteként nem kapja meg a megbízás alapjául szolgáló végrehajtható okiratot.
[30] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megítélése szerint a hatályos szabályozási környezet alapján nem állapítható meg, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz fűződő jog hatékony érvényesülése sérülne. Az Alkotmánybíróság ebből következően az alapjogi biztos indítványát a jogorvoslati jog sérelmére alapított részében is elutasította.
[31] Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdés második mondata alapján rendelte el.
Budapest, 2013. július 15.
Dr. Kovács Péter s. k.,
tanácsvezető alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: II/696/2013.