KMKv 2018.2 A Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiumának 2/2018. (IX.17.) KMK véleménye

- a földforgalmi ügyek egyes kérdéseiről -

A Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiuma a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Bszi.) 27. § (1) bekezdése alapján a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (Földforgalmi tv.) és a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (Fétv.) rendelkezéseinek értelmezéséről az egységes ítélkezési gyakorlat előmozdítása érdekében a következő kollégiumi véleményt alkotta:

1. A jegyző által elkövetett jogszabálysértések kiküszöbölésére a képviselő-testület nem jogosult, erre a mezőgazdasági igazgatási szerv előtti eljárásban van lehetőség.

2. A mezőgazdasági igazgatási szerv nem jogosult állásfoglalás kiadására, az a földbizottság/Agrárkamara feladata. A mezőgazdasági igazgatási szerv az adás-vételi szerződés hatósági jóváhagyásáról vagy annak megtagadásáról dönt.

3. Az Agrárkamara eljárási és anyagi jogi kifogásokra is alapíthatja keresetét. Kifogásainak a Földforgalmi tv. 23-25. §-ában foglalt feladatköréhez kell kapcsolódnia.

4. Az adás-vételi szerződés hatósági jóváhagyása - mérlegelési jogkörben eljárva - akkor tagadható meg, ha a föld forgalmi értéke és a vételár aránytalansága mellett az is megállapítható, hogy az aránytalansággal a vevő elővásárlási jogosultat elővásárlási jogának gyakorlásától visszatart.

5. A haszonbérleti szerződés jóváhagyása - mérlegelési jogkörben eljárva - akkor tagadható meg, ha a haszonbér értékének aránytalansága mellett az is megállapítható, hogy a haszonbérlő előhaszonbérletre jogosultat tart távol ezen jogának gyakorlásától.

6. Az elővásárlásra jogosult ügyfél a jóváhagyási eljárás I. és II. (mindkét) szakaszában. A kereshetőségi joga jogainak és jogos érdekének érintettségétől függ.

***

[1] A termőföldre vonatkozó adásvételi szerződést joghatályosan - a jegyző útján - hirdetményi formában kell közölni az elővásárlásra jogosultakkal. Az elővásárlásra jogosult az adásvételi szerződést elfogadó, vagy az elővásárlási jogról lemondó jognyilatkozatát a jegyzőnek személyesen adja át (Lemondásnak kell tekinteni, ha az elővásárlásra jogosult a megjelölt határnapig nem nyilatkozik.). Az elfogadó nyilatkozat átvételekor a jegyző a Földforgalmi tv. 21. § (4) bekezdésében foglaltak alapján ellenőrzi az elővásárlásra jogosult adatait, és azt, hogy a jognyilatkozat az elővásárlásra jogosulttól származik. A nyilatkozattételre nyitva álló határidő leteltét követő nyolc napon belül a jegyző - iratjegyzék készítése mellett - az adásvételi szerződést a jognyilatkozatokkal együtt megküldi a mezőgazdasági igazgatási szerv részére jóváhagyás céljából.

A jegyzői eljárás lényegében a mezőgazdasági igazgatási szerv eljárását megelőző, előkészítő tevékenységnek minősül. A Földforgalmi tv. 23. §-a szerinti vizsgálat szükségszerűen érinti a jegyzői tevékenységet. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) garanciális szabályainak érvényesítése a jegyző eljárási cselekményei vonatkozásában is az adás-vételi szerződés jóváhagyására irányuló hatósági eljárás keretében kell, hogy történjen, ily módon az eljárás jogszerűsége iránti felelősség megbontatlan marad. Ezért a jegyzői eljárás hibáinak kijavítására nem a képviselő-testület jogosult, hanem arra a mezőgazdasági igazgatási szerv előtti eljárásban van lehetőség.

[2] A Földforgalmi tv. 7. § (1) bekezdése alapján termőföld tulajdonjogának átruházásáról szóló szerződést - ha törvény eltérően nem rendelkezik - a mezőgazdasági igazgatási szerv hagyja jóvá. A Fétv. 27. § (1) bekezdés alapján termőföld tulajdonjogának megszerzésére irányuló szerződés hatósági jóváhagyására vonatkozó eljárásra - a Földforgalmi tv.-ben és a Fétv.-ben foglalt eltérésekkel és kiegészítésekkel - a Ket., illetve a 2018. január elsejét követően indult hatósági ügyekben az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (Ákr.) rendelkezéseit kell alkalmazni.

A "jóváhagyási eljárás I. szakaszában" a mezőgazdasági igazgatási szerv a részére megküldött okiratok közül az adásvételi szerződést és az elfogadó nyilatkozatokat először kizárólag azok tartalma és alaki kellékei alapján érvényességi és hatályosulási feltételeknek való megfelelés szempontjából vizsgálja meg. Ennek során

- az adásvételi szerződés jóváhagyását - a Földforgalmi tv. 23. § (1)-(2) bekezdése alapján megtagadja, vagy

- több elővásárlásra jogosult esetén megkeresi a helyi földbizottságot/az Agrárkamara területi szervét állásfoglalásának beszerzése céljából. (Földforgalmi tv. 23. § (3), (5) és (6) bekezdés).

A helyi földbizottság/Agrárkamara területi szerve a Földforgalmi tv. 24. § (1) bekezdésében meghatározott határidőn belül vagy állásfoglalást ad ki, vagy hallgat. A határidő eredménytelen eltelte esetén a mezőgazdasági igazgatási szerv a Földforgalmi tv. 26. §-a szerinti felhívással élhet, 2018. január elsejét követően a felhívás kibocsátásával egyidejűleg az eljárást felfüggesztheti az állásfoglalás beérkezéséig. (Fétv. 36. § (1) bekezdés).

A mezőgazdasági igazgatási szerv nem jogosult állásfoglalás kiadására, az a földbizottság/Kamara feladata. Ez következik: a Földforgalmi tv. 24. §-ából és a Fétv. 36. § (1) bekezdéséből és 103. §-ából. Az ezzel ellentétes értelmezés hatáskör elvonást eredményezne.

A földbizottság/Kamara állásfoglalását a 17/2015.(VI.5.) AB határozat (továbbiakban: AB határozat) rendelkező részének 2. pontjából következően ("a törvényben megkövetelt értékelést olyan részletességgel tartalmazza, hogy annak okszerűsége érdemben is elbírálható legyen a hatósági eljárásban") indokolni kell. Az állásfoglalás ellen a Fétv. 103/A. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület előtt kifogás terjeszthető elő. A képviselő-testület (hatósági) döntését a Ket. 72. § (1) bekezdése, illetve az Ákr. 81. § (1) bekezdése szerint indokolni kell. Az indokolás során a Fétv. 103/A. § (2) bekezdése az iránymutató, mely a Földforgalmi tv. 23-25. §-ára hivatkozik. Egyedileg ítélhető meg, hogy a hiányos tartalmú földbizottsági/kamarai állásfoglalás után a képviselő-testület döntése milyen tartalommal fogadható el kellően indokoltnak, felülbírálatra alkalmasnak. A képviselő-testület határozata a Ket. 73/A. §-a szerint alaki jogerővel bír, illetve az Ákr. 82. § (1) bekezdése alapján végleges.

2018. január elsejét megelőzően a hivatkozott AB határozat alapján, 2018. január elsejét követően a Fétv. 103/D. §-ából következően a képviselő-testület kifogást elbíráló határozata - mint közbenső érdemi döntés - ellen bírósági felülvizsgálat vehető igénybe. A bíróság a felülvizsgálat során a földbizottság/Kamara döntését nem, csak a képviselő-testület határozatát helyezheti hatályon kívül, és csak a képviselő-testületet kötelezheti új eljárásra.

A "jóváhagyási eljárás II. szakaszában" a mezőgazdasági igazgatási szerv az adásvételi szerződést

- jóváhagyja a Földforgalmi tv. 30. §-a szerint, vagy

- a jóváhagyást a Földforgalmi tv. 27. § alapján megtagadja.

A mezőgazdasági igazgatási szervet csak a Földforgalmi tv. 27. § (1) bekezdés a) pontja szerinti esetben köti a helyi földbizottság/kamara állásfoglalása. A Földforgalmi tv. 27. § (2) bekezdése szerinti esetekben a támogató állásfoglalás ellenére meg kell tagadnia, a 27. § (3) bekezdésében foglalt esetekben pedig megtagadhatja a szerződés jóváhagyását.

A Földforgalmi tv. 27. § (2) és (3) bekezdésében hivatkozott, "az adás-vételi szerződés jóváhagyását támogató helyi földbizottsági állásfoglalás" alatt érteni kell a kamara és a képviselő-testület támogató állásfoglalást is, de nem értendő alatta a bíróság ítélete. A bírósági jogorvoslat folytán hozott ítélet esetén a perbeli jogvita tekintetében ugyanis beáll az anyagi jogerő (Bszi. 6. §), így azt a mezőgazdasági igazgatási szerv nem változtathatja meg.

A mezőgazdasági szakigazgatási szerv döntési lehetőségei a Földforgalmi tv. 27-30. §-ai tükrében:

■ Ha egy támogatott és egy nem támogatott személy (vevő, elővásárlásra jogosult) van, a mezőgazdasági igazgatási szerv a támogatás ellenére megtagadja a jóváhagyást, ha a Földforgalmi tv. 24. § (2) bekezdés, vagy a Földforgalmi tv. 27. § (1) bekezdés a) pontja szerinti megtagadási okot észlel, illetve megtagadhatja a jóváhagyást a Földforgalmi tv. 27. § (3) bekezdés alapján.

■ Ha két támogató állásfoglalással rendelkező személy van, és az egyikkel szemben megtagadási ok áll fenn, akkor a másikkal jóváhagyja az adásvételi szerződést (a Földforgalmi tv. 30. § (1) bekezdés).

■ Ha kettőnél több támogatással rendelkező, azonos ranghelyen álló személy (vevő, elővásárlásra jogosult) van és nincs megtagadási ok, az eladó választ és a mezőgazdasági igazgatási szerv az ő vonatkozásában hagyja jóvá a szerződést (Földforgalmi tv. 29. § (2) bekezdés és 30. §).

■ Ha kettőnél több támogatással rendelkező, azonos ranghelyen álló személy (vevő, elővásárlásra jogosult) van és nincs megtagadási ok, és az eladó felhívás ellenére, határidőben nem nyilatkozik (nem választ), akkor a mezőgazdasági igazgatási szerv választ és a választottja vonatkozásában hagyja jóvá a szerződést (Földforgalmi tv. 29. § (3) bekezdés).

■ Ha csak olyan személy (vevő, vagy elővásárlásra jogosult) van ("marad") a mezőgazdasági igazgatási szerv előtti eljárásban, aki nem rendelkezik támogató állásfoglalással (vagy vele szemben utóbb megtagadási okot észlel a hatóság), akkor csak megtagadó döntés hozható (Földforgalmi tv. 27. § (1) a) aa) pont és (2) bekezdés a) pont).

A Fétv. 37. § (1) bekezdése alapján a föld tulajdonjogának megszerzésére irányuló jogügylet jóváhagyására irányuló eljárásban a mezőgazdasági igazgatási szerv döntésének - az Ákr.-ben meghatározottakon túl - tartalmaznia kell a helyi földbizottság megnevezését, a helyi földbizottság elnökének nevét, a helyi földbizottság állásfoglalását, illetve állásfoglalásának kiadása hiányában ennek tényét. A Földforgalmi tv. 30. § (5) bekezdésében foglaltaknak megfelelően a mezőgazdasági igazgatási szerv döntésével szemben jogorvoslatként csak a döntés bírósági felülvizsgálata kezdeményezhető. (A mezőgazdasági igazgatási szerv elsőfokú határozatával szemben nincs helye fellebbezésnek a Fétv. 38. §-a alapján.) A mezőgazdasági igazgatási szerv határozatának bírósági felülvizsgálata során hozott elsőfokú ítélet ellen a Fétv. 39. §-a alapján - kivéve a mezőgazdasági igazgatási szerv hatósági bizonyítványa ellen indított közigazgatási perben hozott elsőfokú ítéletet - fellebbezésnek van helye.

[3] A Magyar Agrár- Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamaráról szóló 2012. évi CXXVI. törvény (Kamarai tv.) 13/A. § (2) bekezdése szerint a Fétv. 103. §-a alapján a helyi földbizottság feladatkörében eljáró kamarát a helyi földbizottság állásfoglalása ellen előterjesztett kifogás elbírálására irányuló eljárásban - ideértve a jogorvoslati eljárásokat is - az ügyfél jogállása, továbbá a kifogás elbírálásról szóló döntés bírósági felülvizsgálata vonatkozásában keresetindítási jog illeti meg (erről ld. a 2/2017. (X.2.) KMK véleményben írtakat). A Kamarai tv. 13/A. §-át - az 59. § (1) bekezdése értelmében - a Kamarai tv. módosításáról szóló 2017. évi XLI. törvény hatályba lépésekor (2017. május 18-án) folyamatban levő ügyekben és folyamatban levő jogorvoslati eljárásokban is alkalmazni kell. Erre figyelemmel és az AB határozat 56. pontjában nevesített közvetett magánjogi érdek ellenére az Agrárkamarát - törvényi rendelkezés folytán - perindítási jogosultság illeti meg a jóváhagyási eljárás I. szakaszában hozott képviselő-testületi döntés nyomán meginduló közigazgatási perben, de a II. szakaszban hozott döntés elleni bírósági felülvizsgálati eljárásban nem.

Az Agrárkamara a Földforgalmi tv. 23-25. § körében anyagi jogi és akár ehhez kapcsolódóan eljárásjogi okból is vitathatja a képviselő-testületi döntés jogszerűségét. Azt esetről-esetre kell megvizsgálni, hogy pl. a kamara eljárása, annak hibája, hiányossága miként járult hozzá a képviselő-testületi eljárás esetleges fogyatékosságához. A kereshetőségi jog anyagi jogi kérdés, amelyben a bíróságnak érdemben állást kell foglalnia. Ilyenkor azt vizsgálja, hogy a fél és az igény állapotába jutott alanyi jog között van-e és milyen a kapcsolat. Az Agrárkamara kereshetőségi joga - ahogy más közigazgatási perekben is eljáró felperesek esetében - nem általánosságban, hanem konkrét és feladatához kapcsolódó jogsértés mentén áll fenn. Az erről való döntés az ügy érdeméhez tartozik, ítéletben bírálandó el.

A hatósági jóváhagyás tárgyában hozott döntés (jóváhagyási eljárás II. szakasz) bírósági felülvizsgálata iránti eljárásban az Agrárkamara - a 2/2017. (X. 2.) KMK véleményben foglaltaknak megfelelően - beavatkozóként/érdekeltként részt vehet.

A Kamarai tv. 13/A. §-a speciális rendelkezésként tér el a Fétv. 27. § ügyfél fogalmától. A Fétv. 103. § (2) bekezdése az Agrárkamara területi szervéhez telepíti a földbizottság helyett az állásfoglalás kiadását. A Kamarai tv. alapján azonban egyértelmű, hogy a felperes és a beavatkozó/érdekelt csak az Agrárkamara mint jogi személyiséggel rendelkező szerv lehet. 2018. január elseje után a Kp. hatálya alá tartozó ügyekben sincs ebben a körben változás, mert a Kp. 17. §-ához képest speciális rendelkezést tartalmazó Kamarai tv. 13/A. § alapján továbbra is az Agrárkamara (és nem a területi szerve) járhat el.

[4] A Földforgalmi tv. 24. § (2) bekezdésében meghatározott szempontok alapján adja ki támogató vagy támogatást megtagadó állásfoglalását a helyi földbizottság/kamara. A támogató állásfoglalás ellenére a mezőgazdasági igazgatási szerv megtagadhatja az adás-vételi szerződés jóváhagyását a Földforgalmi tv. 27. § (3) bekezdés a) pontja alapján. Mind a földbizottsági/kamarai, mind a mezőgazdasági igazgatási szerv döntésénél kijelenthető, hogy az állásfoglalás és a hatósági jóváhagyás megtagadásához nem elegendő annak megállapítása, hogy a föld forgalmi értékéhez képest a vételár aránytalan, mert a Földforgalmi tv. 24. § (2) bekezdés d) pontja szerint az értékaránytalanság csak az egyik feltétel, és emellett teljesülnie kell annak a kitételnek is, hogy a vevő az elővásárlási jogosultat elővásárlási jogának gyakorlásától visszatart. A Földforgalmi tv. 24. § (2) bekezdés d) pontja tehát konjunktív feltételt tartalmaz.

[5] A haszonbérleti szerződés hatósági jóváhagyása során a mezőgazdasági igazgatási szerv megtagadhatja a hatósági jóváhagyást a Földforgalmi tv. 53. § (2) bekezdés a) pontja alapján, ha azt állapítja meg, hogy a haszonbér aránytalan és a haszonbérlő azzal előhaszonbérletre jogosultat tart távol az előhaszonbérleti jog gyakorlásától. A Földforgalmi tv. 53. § (2) bekezdés a) pontja is konjunktív feltételeket tartalmaz, kizárólag az aránytalanság megállapítása nem alapozhatja meg a hatósági jóváhagyás megtagadását. A haszonbér aránytalansága szakkérdés, - szakértelem és kellő adatok hiányban - a kamara e körben beszerzett állásfoglalására nem alapozható megtagadó döntés.(Kfv.III.37.289/2017/5., Kfv.II.37234/2017/5., Kfv.II.37.290/2017/6.)

[6] A Fétv. 27. § (2) bekezdés c) pontja alapján az elővásárlási jogosult - függetlenül attól, hogy tett vagy sem nyilatkozatot, illetve támogatták-e vagy sem a tulajdonszerzését - ügyfélnek minősül. Az elővásárlásra jogosult kereshetőségi joga jogának és jogos érdekének közvetlen érintettsége alapján ítélhető meg. Többek közt e körben értékelhető, hogy élt-e az elővásárlási jogával. Az elővásárlási joggal élő elővásárlásra jogosult kereshetőségi joggal is rendelkezik, mivel a mezőgazdasági igazgatási szerv rá nézve is folytat vizsgálatot (Földforgalmi tv. 28. § visszautalva a 25. §-ra, Pp. 327. § (1) bekezdés a) pont, Kp. 17. § a) pont).