KMKv 2017.2 A Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiumának 2/2017. (X. 2.) KMK véleménye
a Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamara perbe történő beavatkozásáról, illetve a perbe érdekeltként történő belépéséről
A Kúria Közigazgatási-Munkaügyi Kollégiuma a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény 27. § (1) bekezdése alapján a földforgalmi ügyek keretében a Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamara perbeli részvételével összefüggésben az egységes ítélkezési gyakorlat előmozdítása érdekében a következő kollégiumi véleményt alkotta:
A helyi földbizottság vagy az annak feladatát a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény 103. §-a alapján ellátó Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamara a földforgalmi ügyben hozott közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt indult perbe beavatkozhat, illetve a perbe érdekeltként beléphet.
A bíróságnak a helyi földbizottságot vagy az annak feladatát ellátó Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamarát értesítenie kell a beavatkozás, illetve az érdekeltként történő perbelépés lehetőségéről.
***
1. Az ügyféli pozíció
1.1. Jogviszonyon alapuló ügyféli pozíció
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 15. § (1) bekezdése alapján ügyfél az a természetes vagy jogi személy, továbbá jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti, akit hatósági ellenőrzés alá vontak, illetve akire nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz.
A 2018. január 1-jétől hatályos általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) 10. § (1) bekezdése a korábbihoz képest annyiban más, hogy immáron törvényi szintre emelve a joggyakorlatot közvetlen érintettséget követel meg: ügyfél az a természetes vagy jogi személy, egyéb szervezet, akinek (amelynek) jogát vagy jogos érdekét az ügy közvetlenül érinti, akire (amelyre) nézve a hatósági nyilvántartás adatot tartalmaz, vagy akit (amelyet) hatósági ellenőrzés alá vontak.
A Legfelsőbb Bíróság 2/2004. KJE jogegységi határozata kiemeli, az ügyfélképességnek két eleme van: egyrészt képesség jogok szerzésére vagy kötelességek vállalására (jogképesség), másrészt az ügyfél (közvetlen) érintettsége az adott ügyben (vagyis az ügy a fél jogát vagy jogos érdekét érinti).
Az ügyféli érintettségnek a fél jogát vagy törvényes érdekét illetően mindig a közigazgatási határozattal összefüggésben kell fennállnia.
1.1.1. A jog érintettsége
Az ügyféli minőség általában problémamentesen megállapítható azokra vonatkozóan, akikre nézve jogszabály jogot vagy kötelezettséget állapít meg.
1.1.2. A jogos érdek érintettsége
Jogos érdek (törvényes érdek) esetében nem konkrét jog vagy kötelezettség megállapítása történik, hanem a közigazgatási szerv döntésével a személy helyzete, lehetőségei, kilátásai változnak meg (akár előnyösen, akár hátrányosan). Ilyenkor az eljárás, és az annak nyomán meghozott döntés és a személy helyzetének, lehetőségeinek megváltozása között oksági kapcsolat áll fenn. A közigazgatási ügy ebben az esetben nem közvetlenül az adott személyre vonatkozik, hanem valaki másra, és ennek a másik személynek (az érintettnek) az érdekeire hat ki az ott bekövetkező jogváltozás, vagyis az üggyel érintett személynek érdeke fűződik ahhoz, hogy a másra vonatkozó jog, illetve kötelezettség megállapítása megtörténik-e és milyen tartalommal.
1.1.3. Az érintettség közvetlensége-közvetettsége
A Legfelsőbb Bíróság 2/2004. KJE jogegységi határozata is kiemelte, hogy ügyfél csak az lehet, akire a határozat rendelkezésének közvetlen hatása van. A feladatkörében eljáró szervet is akkor illetik meg az ügyfél jogai, ha az ügy feladatkörének jogszerű ellátását érinti.
"Abban az esetben, ha az érvényesített alanyi jog és a felülvizsgálni kért határozat között nincs közvetlen kapcsolat, az érintettség csak közvetett, az ügyféli minőség nem ismerhető el. Abban az esetben, amikor a támadott határozat érinti ugyan a személy alanyi jogait, de konkrét rendelkezést a jog gyakorlása tekintetében nem tartalmaz, az alanyi jog jogosultjának érintettsége csak közvetett. Az ügyféli jogállás ekkor nem állapítható meg. (...) A közigazgatás működőképességét befolyásolóan tág értelmezést nyerne az ügyfél-fogalom abban az esetben, ha az alanyi jog valamennyi jogosultja ügyféllé válhatna." (Kfv.37.593/2012/10.)
1.1.4. A fél bizonyítási kötelezettsége és a közigazgatási hatóság mérlegelési joga
A jogviszonyon alapuló ügyféli minőség esetében a félnek bizonyítania kell, hogy a közigazgatási hatóság döntése jogát vagy jogos érdekét érinti, a közigazgatási hatóságnak pedig a kérdésben mérlegelési, döntési kompetenciája van. "A Legfelsőbb Bíróság fentiekben kimunkált értelmezési gyakorlatot a közigazgatási perek sajátosságaira tekintettel azzal egészítette ki, hogy amennyiben a közigazgatási szerv a fél kérelme tárgyában döntött bíróságon felülvizsgálni kért határozatában, úgy ügyféli minősége sem a közigazgatási eljárás során, sem pedig a peres eljárásban nem vonható kétségbe (KGD2006.50)." (Kfv.37.593/2012/10.)
1.2. Jogszabályon alapuló ügyféli pozíció
A Ket. 15. § (3) bekezdés szerint törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek körét, akik a Ket. 15. § (1) bekezdésében foglaltak vizsgálata nélkül ügyfélnek minősülnek. Az Ákr. 10. § (2) bekezdés hasonló tartalommal úgy fogalmaz, hogy törvény vagy kormányrendelet meghatározott ügyfajtában megállapíthatja azon személyek és szervezetek körét, akik (amelyek) a jogszabály erejénél fogva ügyfélnek minősülnek. A jogszabályon alapuló ügyféli minőség tehát nem igényel további bizonyítást arra vonatkozóan, hogy a hatóság döntése jogot vagy jogos érdeket (közvetlenül) érint-e.
A Ket. 15. § (4) bekezdése értelmében az ügyfél jogai megilletik az ügy elbírálásában hatóságként vagy szakhatóságként részt nem vevő szervet is, amelynek feladatkörét az érinti.
A Ket. 15. § (5) bekezdése alkalmazásával meghatározott ügyekben jogszabály ügyféli jogosultságokat, illetve ügyféli jogállást biztosíthat azoknak a civil szervezeteknek, amelyeknek a nyilvántartásba vett tevékenysége valamely alapvető jog védelmére vagy valamilyen közérdek érvényre juttatására irányul.
1.2.1. Ügyféli pozíció a földforgalommal összefüggő közigazgatási ügyekben
A Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamara (a továbbiakban: Kamara) területi szerve a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (a továbbiakban: Fétv.) 103. §-a alapján látja el a helyi földbizottság a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvényben (a továbbiakban: Földforgalmi tv.) meghatározott 24. és 25. § szerinti feladatokat.
A Legfelsőbb Bíróság fentiekben említett KGD 2006.50. sz. döntése rámutat, minthogy a közigazgatási szerv a fél kérelme tárgyában döntött bíróságon felülvizsgálni kért határozatában, ezért ügyféli minősége sem a közigazgatási eljárás során, sem pedig a peres eljárásban nem vonható kétségbe, vagyis a Kamara ügyféli pozíciója a közigazgatási eljárásban, és az azt követő perben is fennáll.
A fenti értelmezés egyértelműsíti a Kamara ügyféli pozícióját, de a Ket. 15. § (3) bekezdése, illetve a 17/2015. (VI.5.) AB határozat (a továbbiakban: AB határozat) nyomán kiadott, a kihirdetését követő nyolcadik napon hatályba lépő, a helyi földbizottságok ügyféli jogairól szóló 175/2016. (VII.1.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kormányrendelet) kifejezetten ügyféli jogállást biztosított a Kamarának.
A Magyar Agrár-, Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamaráról szóló 2012. évi CXXVI. törvény (Kamarai törvény) módosításáról szóló, 2017. évi XLI. törvény pedig 2017. május 18-tól hatályos 9. §-ával beiktatott rendelkezés (13/A. §) a Kamara ügyféli jogállását törvényi szinten is szabályozza.
2. Beavatkozás és az érdekelt perbelépése a földforgalommal összefüggő közigazgatási perekben
2.1. A bíróságok eltérő gyakorlata a Kamara beavatkozásának lehetőségéről
A Kúria a korábbi jogszabályi környezetben hozott döntéseiben (lásd: Kfv.III.37.698/2016/5., Kfv.IV.37.442/2016/4., Kfv.IV.37.196/2016/4.) a Kamarát nem tekintette ügyfélnek a közigazgatási eljárásban. Az ügyféli minőség hiányában a Kamara perbe való beavatkozására sem kerülhetett sor. A földforgalommal összefüggő közigazgatási perekben az elsőfokú bíróságok Regionális Közigazgatási és Munkaügyi Kollégiumonként a közelmúltban eltérően ítélték meg a Kamara perbe történő beavatkozásának kérdését.
2.2. A Kamara állásfoglalásának szükségessége a földforgalmi szerződések jóváhagyásához
A földre vonatkozó adásvételi szerződés mezőgazdasági igazgatási szerv általi jóváhagyásához vagy megtagadásához szükséges a helyi földbizottság nevében eljáró Kamara állásfoglalása. Az állásfoglalás ellen a jegyző útján kifogás terjeszthető elő. Ezekben az esetekben a képviselő-testület vagy az annak nevében eljáró személy (polgármester) vagy az önkormányzat bizottsága jár el. A helyi önkormányzat kifogást elbíráló határozata - mint közbenső érdemi döntés - ellen bírósági felülvizsgálat vehető igénybe.
2.3. Önkéntes beavatkozás a Pp. 54. §-a alapján
Akinek jogi érdeke fűződik ahhoz, hogy a más személyek között folyamatban lévő per miként dőljön el, a perbe - az első fokú ítélet hozatalát megelőző tárgyalás berekesztéséig - az azonos érdekű fél pernyertességének előmozdítása érdekében beavatkozhat. [Lásd: önkéntes beavatkozás, Pp. 54. § (1) bekezdés.] Ahhoz, hogy valaki a mások közötti perbe beléphessen, anyagi jogilag érdekeltnek kell lennie abban, hogy a per az egyik fél javára dőljön el. A jogi érdek fogalmát a törvény nem szabályozza, azt a bíróságnak mindig egyedileg kell mérlegelnie (lásd: 13/2010. (XI.8.) KK vélemény).
2.3.1. A Kamara jogi érdeke (ellenérdekeltsége)
Ha a Kamara elutasító állásfoglalása miatt nem lehetett a földre vonatkozó adásvételi szerződést megkötni, akkor a Kamara és a más ügyfelek (eladó, vevő, elővásárlásra jogosult) közötti érdekellentét egyértelműen megállapítható. Ha ezzel ellentétben a Kamara állásfoglalásában támogatta az adásvételt, akkor az adott ügyben a konkrét adásvétellel nem érintett felek (pl. más földtulajdonosok) lehetnek ellenérdekű felek.
Az AB határozat kimondta, hogy a helyi földbizottság és a nevében eljáró Kamara olyan sajátos magánjogi jogosultsággal rendelkezik, amelyet a termőföld forgalmában érdekelt, de az egyes adásvételi szerződések tekintetében saját alanyi joggal nem rendelkezők (nem szerződő felek, előváráslásra nem jogosultak), vagyis egyéb földtulajdonosok képviseletében gyakorol, azok érdekeit (is) megjelenítve.
2.4. Az érdekelt perbelépése a közigazgatási perrendtartás (Kp.) szerint
A 2018. január 1-jétől hatályos 2017. évi I. törvényben szabályozott közigazgatási perrendtartás (a továbbiakban: Kp.) 20. § (1) bekezdése szerint akinek jogát vagy jogos érdekét a vitatott közigazgatási tevékenység közvetlenül érinti vagy a perben hozandó ítélet közvetlenül érintheti, a mások között folyamatban lévő perbe érdekeltként beléphet. A harmadik személynek a felek közötti perben való részvételét a Pp. beavatkozásnak, a Kp. pedig érdekelt részvételének nevezi, ugyanakkor a jogintézmény kapcsán a Kp. 20. §-a megengedőbb, mivel nem szabja feltételül, hogy az érdekeltként történő perbelépés az azonos érdekű fél pernyertességének előmozdítása érdekében történjen.
A Kp. 20. § (1) bekezdése mentén a perbe érdekeltként beléphet az is, aki a megelőző eljárásban ügyfélként vett részt, vagyis a 2018. január 1-jétől hatályos Kp. is egyértelműen lehetővé teszi a Kamara érdekeltként történő perbelépését, figyelemmel a Kormányrendelet 1. §-ára, illetve a Kamarai törvény 13/A. §-ára.
2.5. A bíróság értesítési kötelezettsége
A Pp. 332. § (5) bekezdése értelmében, ha a közigazgatási eljárásban ellenérdekű ügyfél szerepelt, a bíróság értesíti őt a beavatkozás lehetőségéről. Mivel a Kamara ügyféli státusza a Kormányrendeletnek, illetve a Kamarai törvény 13/A. §-ának megfelelően ex lege fennáll, a bíróság értesítési kötelezettsége attól függ, hogy a Kamara ellenérdekeltsége megállapítható-e e perekben.
A fentiekben kifejtettek szerint a Kamara a kamarai állásfoglalást vitató közigazgatási perben ellenérdekű ügyfél, így őt értesítenie kell a bíróságnak a beavatkozás lehetőségéről.
A 2018. január 1-jétől hatályos Kp. 20. § (4) bekezdése értelmében a perbelépés lehetőségéről az ismert érdekeltet a bíróság értesíti. A bíróságnak a jövőben is fennáll a kamarai állásfoglalást vitató közigazgatási perben az értesítési kötelezettsége: a Kamarát, mint ismert érdekeltet értesítenie kell a perbelépés lehetőségéről.
2.6. A helyi földbizottságok beavatkozása vagy érdekeltként történő perbelépése
A Fétv. 103. § (1) bekezdése szerint, ha a településen 2014. május 1-jéig a helyi földbizottság tagjainak megválasztására nem kerül sor, vagy a megválasztott helyi földbizottság működésképtelen, a mezőgazdasági igazgatási szerv a föld tulajdonjoga megszerzésének a hatóság jóváhagyása iránti eljárásban a Kamarának a föld fekvése szerinti területi szervét keresi meg állásfoglalás kiadása céljából. A helyi földbizottság működésképtelen, ha a feladatainak ellátását a tagjainak megválasztásától számított 30 napon belül nem kezdi meg, vagy 30 napot meghaladóan szünetelteti, illetve ha a tagok száma a Földforgalmi tv. végrehajtására kiadott rendeletben meghatározott létszám alá csökken. A (2) bekezdéséből fakadóan az (1) bekezdés szerinti esetben a földforgalmi törvény és e törvény alkalmazása során a helyi földbizottság alatt a Kamara területi szervét kell érteni. A jegyző a 102. § (1) bekezdés szerinti nyilvántartásban annak tényét tünteti fel, hogy a helyi földbizottság feladatait a Kamara látja el.
Jelenleg még nem alakultak meg a helyi földbizottságok, de a törvény értelmében azok megalakítása nem zárható ki. A Kamara jogi személyiséggel rendelkezik, de annak területi szervei, illetve a helyi földbizottságok jelen szabályozás szerint nem jogképesek.
A Kormányrendelet értelmében a helyi földbizottság vagy az annak feladatát a Fétv. 103. §-a alapján ellátó Kamara az ügyfél jogait gyakorolja az e feladatkörét érintő közigazgatási hatósági eljárásokban.
A Kamarai törvény 13/A. §-ához fűzött miniszteri indokolás hangsúlyozza, hogy a Kamarának az ügyféli jogállást és a keresetindítási jogot törvényi szinten rendező rendelkezése az eredeti jogalkotói szándékok egyértelmű érvényre juttatása érdekében került megalkotásra.
Ha a Fétv. 103. §-a alapján a helyi földbizottság feladatkörében eljáró Kamarát a helyi földbizottság ellen előterjesztett kifogás elbírálására irányuló eljárásban - ideértve a jogorvoslati eljárásokat is - az ügyfél jogállása, továbbá a kifogás elbírálásáról szóló döntés bírósági felülvizsgálata vonatkozásában keresetindítási jog illeti meg, akkor egyértelmű a jogalkotó arra irányuló szándéka, hogy magát a helyi földbizottságot is (ne csak a helyette eljáró Kamarát) illesse meg ügyféli jogállás, illetve keresetindítási jog.