9/1999. (IV. 28.) AB határozat

Dombrád Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a mezei őrszolgálatról szóló 7/1998. (VII. 16.) Kt. számú önkormányzati rendelete alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Dombrád Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a mezei őrszolgálatról szóló 7/1998. (VII. 16.) Kt. számú önkormányzati rendelete 3. §-ának "nem lehet azonban kevesebb, mint a felmerülő költségek fele" szövegrésze és a 6. §-a alkotmánysértő, ezért azokat a határozat közzétételének napjával megsemmisíti.

Dombrád Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a mezei őrszolgálatról szóló 7/1998. (VII. 16.) Kt. számú önkormányzati rendelete 3. §-a az alábbi szöveggel marad hatályban:

"A mezőőri járulék mértéke:

a) A közigazgatási területen a tsz használatában lévő 34 200 AK után egy évre szólóan AK-ként 75 Ft.

b) Ha az őrzés az egyéni területre is kiterjed - kb. 45 000 AK alapulvételével - AK-ként 60 Ft egy évre szólóan.

A mezőőr szolgálatba állításának költségeit is figyelembe véve az 1998. évi mezőőri járulék mértéke is az 1. bekezdés a)-b) pont szerinti."

Az Alkotmánybíróság az indítványt egyebekben elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Dombrád Nagyközség Önkormányzatának Képviselő-testülete 1998. július 16-i ülésén megalkotta a mezei őrszolgálatról szóló 7/1998. (VII. 16.) Kt. számú önkormányzati rendeletét (a továbbiakban: Ör.). E rendeletében kimondja, hogy a község közigazgatási területéhez tartozó termőföldek őrzésére mezei őrszolgálatot létesít. Az Ör. megállapítja az őrszolgálat létszámát, a mezőőri járulék mértékét, a járulék alapját képező földterület bevallási rendjét, a járulék megfizetésének módját és adójellegű kötelezettségként történő kezelését.

Az Ör. ellen a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal hivatalvezetője törvényességi észrevételt tett. A képviselő-testület az észrevétellel nem értett egyet, ezért a közigazgatási hivatal vezetője a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. §-a (2) bekezdésének a) pontja alapján indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, kezdeményezve az Ör. megsemmisítését. Jogi álláspontja szerint:

- az Ör. mezőőri járulék mértékének meghatározása nem felel meg a a fegyveres biztonsági őrségről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról szóló 1997. évi CLIX. törvény (a továbbiakban: Tv.) rendelkezéseinek,

- a mezőőri járulékot adójellegű kötelezettségként kívánja kezelni ez irányú törvényi felhatalmazás nélkül,

- a Tv. előírása ellenére az Ör. nem szabályozza teljeskörűen a mezőőri járulék megfizetésének módját,

- törvénytelen az az előírás, amely szerint a járulék fizetésére kötelezett formanyomtatványon köteles bevallást tenni a rendelet hatálya alá tartozó földterületről.

II.

Az indítvány részben megalapozott.

1. A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét egyrészt az Alkotmány, másrészt az Ötv. szabályozza. Az Alkotmány 44/A. §-ának (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy a képviselő-testület törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkot rendeletet.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a vitatott önkormányzati rendelet által szabályozott társadalmi viszonyokra nézve van-e törvényi szabályozás, illetőleg kapott-e az önkormányzat törvényi felhatalmazást további helyi jogszabály alkotására.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tv. 19. §-a tartalmazza az alábbi törvényi felhatalmazást önkormányzati rendelet alkotására:

"Az önkormányzati mezei őrszolgálat megalakítási, fenntartási és működési költségeit a földhasználó, ha ez ismeretlen, a tulajdonos által fizetett mezőőri járulékból kell fedezni, amelynek mértékét és megfizetésének módját a települési, a fővárosban a fővárosi kerületi önkormányzat rendeletben szabályozza. A megalakítási, fenntartási és működési költségek felét a központi költségvetés biztosítja hozzájárulásként."

2. Az Ör. 3. §-a a mezőőri járulék mértékét az alábbiak szerint határozza meg:

"1. A mezőőri járulék mértéke:

a) a közigazgatási területen a tsz használatában lévő 34 200 AK után egy évre szólóan AK-ként 75 Ft,

b) ha az őrzés az egyéni területre is kiterjed - kb. 45 000 AK alapulvételével - AK-ként 60 Ft egy évre szólóan

nem lehet azonban kevesebb, mint a felmerülő költségek fele.

A mezőőr szolgálatba állításának költségeit is figyelembe véve az 1998. évi mezőőri járulék mértéke is az 1. bekezdés a)-b) pont szerinti."

Az Ör. azon rendelkezése, amely szerint a mezőőri járulék mértéke "nem lehet azonban kevesebb, mint a felmerülő költségek fele", nem tartalmaz egyértelmű szabályozást, mivel az érintetteknek így nincs információjuk a konkrét költségek mértékéről, nem ismerhetik meg azt, hogy milyen mértékű kötelezettség terheli őket, és e kötelezettség teljesítésére felkészülni nem tudnak.

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (1) bekezdés f) pontja alapján az önkormányzati rendelet jogszabály. A Jat. 18. § (2 bekezdése szerint: "A jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni." Az Alkotmánybíróság a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban megállapította: "A jogállam alapvető eleme a jogbiztonság." (ABH 1992, 81.) "A jogbiztonság - az Alkotmánybíróság értelmezésében - az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára ... előre láthatóak legyenek." (ABH 1992, 84.) "A jogbiztonság megköveteli a jogszabályok olyan világos és egyértelmű fogalmazását, hogy mindenki, akit érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazíthassa döntését és magatartását, s számolni tudjon a jogkövetkezményekkel." (ABH 1992, 91, 92.)

Az Ör. 3. §-ának nem egyértelmű szabályozása a fentiek alapján sérti a Jat. 18. § (2) bekezdését és a jogbiztonság elvét. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 3. §-a alkotmányellenes, mivel magasabb szintű jogszabály rendelkezésével ellentétes, és így sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének rendelkezését.

3. Az Ör. 5. §-a a mezőőri járulék megfizetésének módjáról az alábbiak szerint rendelkezik:

"A mezőőri járulékot 1998-ra szólóan 1998. augusztus 30-ig, míg azt követően 2 részletben, de előre december 15-ig, illetve május 30-ig kell az Önkormányzat e célra nyitott számlájára befizetni."

A Tv. 19. §-ában az önkormányzat a mezőőri járulék mértékének megállapítására és megfizetése módjának önkormányzati rendeletben történő szabályozására kapott felhatalmazást. Az indítványozó szerint a rendeletalkotó mulasztásban megnyilvánuló törvénysértést követett el, mivel az Ör. 5. §-a szerinti szabályozás hiányos, "nem szabályozta teljeskörűen a mezőőri járulék megfizetésének módját (csekk esetében számlaszám, készpénzfizetés helye stb.)".

Az Alkotmánybíróság az indítványozó álláspontját nem tartotta megalapozottnak. Az Ör. megalkotása előtt az önkormányzat a mezőőri járulék beszedésére szolgáló pénzintézeti számla megnyitására jogalappal nem rendelkezett. Az Ör. megalkotása után, annak hatálybalépése előtt vagy azzal egyidejűleg volt lehetőség a pénzintézeti számla megnyitására és a számlaszám, illetőleg készpénzfizetési hely - helyben szokásos módon, újsághirdetés stb. útján történő - közzétételére. Az Alkotmánybíróság már a 814/B/1990. AB határozatában megállapította, hogy "a jogszabályi fogyatékosság nem jelent egyben alkotmányellenességet is". (ABH 1992, 803.) A normatartalom jogalkalmazás során történő értelmezése önmagában nem ad lehetőséget szubjektív jogalkalmazói döntésre. Mivel az Alkotmánybíróságnak nem feladata, hogy a jogbiztonságot nem sértő normatartalmakat célszerűségi, jogtechnikai szempontokból minősítse, így a fentiekre tekintettel az Ör. 5. §-a megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

4. Az Ör. 6. §-a a mezőőri járulék kezelését és megfizetését az alábbiak szerint állapítja meg:

"A mezőőri járulékot adójellegű kötelezettségként kell kezelni, és megfizetésére az 5. §-ban írtakon túl az adózás rendjéről szóló törvényben meghatározott rendelkezéseket kell alkalmazni."

Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény (a továbbiakban: Art.) 3. § (2) bekezdése alapján: "A végrehajtás és az ezzel összefüggő nyilvántartás tekintetében e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni azokra a köztartozásokra, továbbá igazgatási és bírósági szolgáltatás díjaira, amelyekre törvény az adók módjára való behajtást rendeli el (adók módjára behajtandó köztartozás)." Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 33. § (4) bekezdése kimondja: "Az adók módjára behajtandó köztartozás előírása, nyilvántartása és végrehajtása az állami adóhatóság feladata."

Az Alkotmánybíróság az 59/1996. (XII. 22.) AB határozat ában megállapította:

Az Alkotmány nem határozza meg a közteher fogalmát, de a 821/B/1990. AB határozat ilyenként említi mindazokat "az állam javára előírható közbefizetéseket, amelyek az állam gazdasági tevékenységének, intézményei működtetésének fedezetét szolgálják". Az említett AB határozat arra is rámutat, hogy "az Alkotmány 70/I. §-a tehát egyrészt az egyének számára ír elő kötelezettséget e vonatkozásban, más oldalról az államot feljogosítja az ilyen célú kötelezések, befizetések előírására, ezt azonban csak törvényi szinten teheti meg". (ABH 1994, 486.) Ilyen köztehernek, közjogi bevételnek minősül az adó, a vám, az illeték és a jövedék. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint e közterhek megfizetésének a vonatkozó törvényi előírások megsértésével keletkező elmaradása a köztartozás.

Az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény 3. § (2) bekezdése adók módjára behajtandó köztartozásnak azokat a köztartozásokat, továbbá igazgatási és bírósági szolgáltatási díjakat minősíti, amelyekre jogszabály az adók módjára való behajtást rendeli el. Amint az előbbiekben idézett jogszabályi rendelkezések összevetéséből kitűnik, a közteherviselésre, a közjogi bevételek körének megállapítására, így az e bevételek elmaradása esetén keletkező bevételkiesés, azaz tartozás köztartozássá minősítésére kizárólag törvény jogosult. Különösen indokolja a törvényi szabályozás igényét az a körülmény, hogy a közterhek beszedését az állam kényszer útján - végrehajtási intézkedésekkel, valamint a büntetőjog eszközeivel is - biztosítja." (ABH 1996, 346, 348.)

Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény a köztartozásokról az alábbiak szerint rendelkezik:

"10. § (1) A Magyar Köztársaság területén működő, illetve jövedelemmel, bevétellel, vagyonnal rendelkező jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, továbbá a jövedelemmel, bevétellel vagy vagyonnal rendelkező belföldi vagy külföldi természetes személy kötelezhető arra, hogy befizetéseivel hozzájáruljon az államháztartás alrendszereinek költségvetéseiből ellátandó feladatokhoz.

(2) A fizetési kötelezettség elsősorban adó, illeték, vám, vámbiztosíték, járulék, hozzájárulás, bírság vagy díj formájában írható elő.

(3) Fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét, továbbá előlegfizetési kötelezettséget megállapítani - a díj, a bírság és a nemzetközi szerződésekben nem rögzített vámtételek, továbbá a nemzetközi kötelezettségünkkel összhangban kihirdetett, az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok behozatalánál alkalmazható piacvédelmi intézkedések, valamint a dömpingellenes és az értékkiegyenlítő vámokra vonatkozó szabályozások eredményeként fizetendő vámterhek kivételével - csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet."

Az Ör. 6. § rendelkezése a mezőőri járulékot köztartozásnak minősíti, illetve adójellegű kötelezettségként kezeli, amely ellentétes az Art. 3. § (2) bekezdésével. A mezőőri járulék adók módjára való behajtását törvény nem rendeli el, az önkormányzat nem rendelkezik törvényi felhatalmazással arra, hogy önkormányzati rendeletben adók módjára behajtandó köztartozássá minősítse a rendeletében megállapított mezőőri járulékot. A Tv. a mezei őrszolgálat megszervezésére, működtetésére önkormányzati hatósági jogkört állapít meg és a törvényi szabályozás alapozza meg a mezei őrszolgálat mint intézmény közjogi megítélését, amit kiegészít a mezőőrök és a hegyőrök szolgálati viszonyáról szóló 29/1998. (IV. 30.) FM rendelet. A Tv. 19. §-a ad törvényi felhatalmazást az önkormányzat részére a Tv. által létrehozott mezőőri járulék mértékének és megfizetési módjának önkormányzati rendeletben történő szabályozására. A mezei őrszolgálat létesítésével közbiztonsági, igazgatási tevékenységként az önkormányzat helyi közügyként az Ötv. 8. § (1) bekezdésében meghatározott közbiztonság helyi feladatáról gondoskodik. Ezt erősíti a Tv. mezőőrre és feladataira vonatkozó szabályozása és a Tv. 30. § (6) bekezdésében a földművelésügyi miniszternek adott az a felhatalmazás, hogy a belügyminiszterrel - a közúton a jármű megállításával és ellenőrzésével kapcsolatban a közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszterrel - egyetértésben a törvény kihirdetését követő negyedik hónap első napjáig rendelettel adja ki a mezőőr és a hegyőr működésének, szolgálati viszonyának, valamint vizsgáztatási rendjének szabályzatát. Ez alapján került kiadásra a mezőőrök és a hegyőrök szolgálati viszonyáról szóló 29/1998. (IV. 30.) FM rendelet. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a mezőőri járulék a fentiek alapján olyan köztartozásnak minősül, amely nem adók módjára behajtandó köztartozásként, hanem önkormányzati hatósági jogkör gyakorlása során keletkezett köztartozásként az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény VIII. fejezetében meghatározott végrehajtási eljárás szabályai alapján hajtható be. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 6. §-a megsemmisítésére irányuló indítványnak helyt adott.

5. Az Ör. 4. §-a a mezőőri járulék alapját képező földterület bevallásáról az alábbiak szerint rendelkezik:

"A mezőőri járulék fizetésére kötelezett a rendelet melléklete szerinti formanyomtatványon köteles az e rendelet hatálybalépését követő 15 napon belül az Önkormányzathoz bejelentést tenni az 1998. augusztus 1-jén használatában lévő földterületről."

A mezőőri járulék a 4. pontban leírtak alapján köztartozás. A Tv. 19. §-a határozza meg a mezőőri járulék fizetésére kötelezettek körét: "Az önkormányzati mezei őrszolgálat megalakítási, fenntartási és működési költségeit a földhasználó, ha ez ismeretlen, a tulajdonos által fizetett mezőőri járulékból kell fedezni,..." Ezért a mezőőri járulék megfizetéséhez kapcsolódó bevallás benyújtására kötelezhetők az érintett földhasználók, illetőleg földtulajdonosok. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. 4. §-a megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételére vonatkozó rendelkezése az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.

Dr. Erdei Árpád s. k., alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k., alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k., előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 895/H/1998/3.