821/B/1990. AB határozat

a vámjogra és a vámeljárásra vonatkozó jogszabályok, illetve állami irányítás egyéb jogi eszközei alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályok, az állami irányítás egyéb jogi eszköze utólagos alkotmányellenességének vizsgálatára és megsemmisítésére, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok ügyében meghozta az alábbi

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a vámjog részletes szabályainak megállapításáról és a vámeljárás szabályozásáról szóló 39/1976. (XI. 10.) PM-KkM rendelet 1. §-a, a 4. § (2) bekezdése, a 31. § (1) bekezdése, a 32. § (1) bekezdése, a 33. § (1) bekezdése, a 92/A. §-a, a rendelet módosítása és végrehajtása tárgyában kiadott, a 68/1988. (XII. 26.) PM-KEM rendelet, a 11/1989. (III. 12.) PM rendelet, a 17/1989. (IV. 1.) PM rendelet, a 46/1989. (XII. 27.) PM rendelet, a 14/1990. (VIII. 1.) PM rendelet, a 18/1990. (IX. 29.) PM-NGKM rendelet, és a 26/1990. (XII. 27.) PM-NGKM rendeletek, a pénzügyőrség országos parancsnokának 10.300/1987. VPOP utasítás 1. §-a, 1. sz. függeléke III., IV. és V. pontja, a 6.900/1987. VPOP III. utasítás, valamint a 13.242/1990. VPOP III. utasítás, továbbá a 13.579/1990. VPOP II. sz. utasítás alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésükre irányuló indítványokat elutasítja.

A pénzügyi bűncselekmények vám- és pénzügyőrségi nyomozásáról szóló 105/1988. (PK. 12.) PM utasítás, a vám- és pénzügyőrség szervezeti és működési szabályzatáról szóló 7/1978. (PK. 10.) utasítás 14. § (7) bekezdése, és az ennek alapján kiadott 6789/1-1991. VPOP 1. sz. utasítás 3. pontja és 2. sz. melléklete, valamint az R. módosításáról rendelkező 11/1988. (IV. 1.) PM-KEM rendelet, a 34/1989. (VIII. 31.) PM rendelet és a 68/1990. (X. 17.) Korm. rendelet elleni indítványok ügyében az eljárást megszünteti.

A vámjog részletes szabályainak megállapításáról és a vámeljárás szabályozásáról szóló 39/1976. (XI. 10.) PM KkM. r. 103. § (10) bekezdésének, a 104. § (2) bekezdésének és a 105. § (9) és (10) bekezdésének nemzetközi szerződésbe ütközése megállapítására irányuló indítványokat az Alkotmánybíróság visszautasítja.

A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó indítványokat az Alkotmánybíróság elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, amelyek a vámjog különféle szabályainak alkotmányossági vizsgálatát kérték. Ezen indítványok alapján indult ügyeket az Alkotmánybíróság egyesítette.

Az indítványok lényege a következő:

1. Az indítványozók álláspontja szerint a vámjog területén az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény rendelkezéseivel ellentétesen történt a szabályozás, és mindez ma is így van hatályban.

A vámmal kapcsolatos jogokat és kötelezettségeket az adókkal egyező módon csak törvényben lehet szabályozni, s csupán a részletszabályok tekintetében és parlamenti felhatalmazás alapján intézkedhet a Kormány. Ezt a kapott felhatalmazást már másra, a miniszterre át nem ruházhatja 1988. óta - így szól az indítvány.

Külön hangsúlyozza az egyik indítványozó azt is, hogy a jogalkotásról szóló törvény hatálybalépése óta meghozott szabályozások, módosítások sem a megfelelő szinten kerültek kiadásra. A jogalkotók nem vették figyelembe a hatályos törvényi előírásokat. Mindez az Alkotmány 37. §-ának sérelmét jelenti álláspontjuk szerint.

Ezért az alábbi jogszabályok alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, valamint a törvényhozásnak jogalkotásra való felhívását kérték az Alkotmánybíróságtól:

- a vámjog részletes szabályainak megállapításáról és a vámeljárás szabályozásáról szóló 39/1976. (XI. 10.) PM-KkM rendelet módosításáról szóló 11/1988. (IV. 1.) PM-KEM r., 68/1988. (XII. 26.) PM-KEM r., 17/1989. (IV. 1.) PM-KEM r., 34/1989. (VIII. 3.) PM-KEM r., 46/1989. (XII. 27.) PM-KEM r., 18/1990. (IX. 29.) PM-NGKM r., 26/1990. (XII. 27.) PM-NGKM r.

- a magyar-szovjet közös államhatáron új határátkelőhely megnyitásáról és vámúttá nyilvánításáról szóló 11/1989. (III. 12.) PM r.,

- a magyar-osztrák közös államhatáron Fertőújlak és Pamhagen között létesített határátkelőhely forgalmának módosításáról szóló 14/1990. (IX. 29.) PM-NGKM r.,

- a mozgáskorlátozottak vámmentes személygépkocsijának behozatalára való jogosultság igazolásáról szóló 68/1990. (X. 17.) Korm. rendelet.

2. A vámjog részletes szabályainak megállapításáról és a vámeljárásról szóló 39/1976. (XI. 10.) PM-KkM rendelet (a továbbiakban: R.) egyes rendelkezései ellen is nyújtottak be az indítványozók hasonló alkotmányossági kifogásokat. Ezek a következők:

A 4. § (2) bekezdése az indítványozó szerint nem a megfelelő, törvényi szinten hozott korlátozás, amely lassítja az áru és a pénz mozgását, és sérti az importőrök jogait. A 26/1990. (XII. 27.) PM-NGKM rendelet 1. § (2) bekezdése szerint módosított szöveg ugyanis úgy rendelkezik, hogy a külföldről behozott vámáru kiadását a vámfizetésre kötelezett vámtartozásának vizsgálatához köti. Az indítványozó szerint ilyen megkötést magasabb szintű jogszabály (a vámjogról szóló 1966. évi 2. tvr.) sem tartalmaz, így az alacsonyabb szintű szabály magasabb jogszabállyal ellentétes, tehát az Alkotmány 37. §-át sérti.

3. Ugyancsak magasabb szintű jogszabályt sértő, s így alkotmányellenes az indítványozó szerint a R. 92/A. §-a, amely szerint vámáru az "anyagi értéket képviselő jog díja". Véleménye szerint e rendelkezés megalapozatlan, bizonytalanná és nehézkessé teszi a know-how, a licenc külföldről történő beszerzését, forgalmazását. Sérti a forgalmazók és vállalkozók érdekét. De az anyagi értéket képviselő jog vámáruvá minősítésének törvényes alapja sincs.

A díjösszeg igazolhatósága érdekében a jogszabály szerint megfelelő dokumentációt kell csatolni. Az indítványozó ezzel kapcsolatban kifogásolja, hogy a rendelkezés nem részletezi, hogy mi minősül dokumentációnak. Álláspontja szerint ez az előírás a jogbizonytalanságot tovább fokozza.

A rendelkezés - véleménye szerint - ellentétes a Tvr. 2. § (1) bekezdésében írt vámáru fogalmával, sérti a vámtarifa szabályokat, minthogy az anyagi értékű jog azokban nem szerepel, és az ott felsorolt más vámtételbe sem sorolható. De sérti az Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény VII. cikkének végrehajtásáról, és az ehhez tartozó Jegyzőkönyv kihirdetéséről, továbbá az 1966. évi 2. tvr. végrehajtására kiadott 9/1966. (II. 5.) Korm. rendelet módosítására kiadott 57/1980. (XII. 27.) MT rendeletnek a vámérték megállapításáról rendelkező szabályait.

A jogbiztonság hiánya és a magasabb szintű jogszabályba ütközés okán tehát - álláspontja szerint - ez a szabály alkotmányellenes.

4. A R. 103. § (10) bekezdése, amely meghatározott esetre 10% bírság kiszabásáról rendelkezik, az indítványozó szerint a 23/1973. (IX. 9.) MT rendelettel kihirdetett Általános Vám- és Kereskedelmi Egyezmény (a GATT) szabályaiba ütközik. Ezért kérte a nemzetközi szerződésbe ütközés miatt e rendelkezés megsemmisítését az Alkotmánybíróságtól.

5. Ugyancsak a GATT-tal ellentétes szabályként kéri megsemmisíteni az R. 104. § (2), a 105. § (9) és (10) bekezdését is. E szabály ugyanis egyrészt a fejlődő országokból származó, eddig díjmentes árukra 2% vámkezelési díjat ír elő, holott a nemzetközi szerződésben ettől eltérő vállalást tettek a részes államok. Szigorú költségtérítési szabályokat is tartalmaznak tévedés, vagy kiszabott bírság nemfizetése esetére e rendelkezések. A nemzetközi szerződésben ugyanakkor a díjak és költségek csökkentését vállalták a felek. E szabály is a nemzetközi szerződésbe ütközése folytán alkotmányellenes az indítványozó álláspontja szerint.

6. Egy indítványozó az R. 32. § (1) bekezdését tartja alkotmányellenesnek. E rendelkezés szerint a vámkezelést árunyilatkozattal kell kérni, amely írásbeli árunyilatkozat formáját, a nyomtatványt a Vámőrség Országos Parancsnoksága (VPOP) által a KKM-el egyeztetett utasítás szabja meg.

Az alkotmányellenességet az indítványozó abban látja, hogy az együttes miniszteri rendelet ahelyett, hogy saját maga szabályozná a nyomtatványokat, az R. 113. §-ában a jogalkotói hatáskörrel nem rendelkező országos parancsnokságot hatalmazza fel a kérelem (az árunyilatkozat) előterjesztésére szolgáló nyomtatványok rendszeresítésére. Éppen ezért az R. említett §-ain kívül a 10. 300/1987. VPOP utasítás 42. § (1) bekezdésének, a hozzá tartozó 5. sz. függelék IV. és VII. fejezetét, a II. fejezet 3.4. pontját, a III. fejezet 7.8. pontjából az ügyfelekre vonatkozó részek alkotmányellenessége megállapítását is kérte.

Az indítványozó kiemeli azt is, hogy az elrendelt nyomtatványok kitöltéséhez szükséges vámeljárási kódokat egy belső vámutasítás szabályozza, amelyhez a kitöltésre kötelezett ügyfelek nem jutnak hozzá.

A R. 33. § (1) bekezdésével kapcsolatos kifogásait az indítványozó az időközben megjelent 26/1990. (XII. 27.) PM-NGKM rendelet 9. §-ával történt módosítása után is fenntartotta.

E módosított szabály ugyan kimondja, hogy a vámkezelésnél alkalmazandó árunyilatkozatokat és nyomtatványokat a Pénzügyi Közlöny teszi közzé, de e közzététel az indítványozó szerint nem jelenti a szabályozás miniszteri rendeleti szintre emelését. A Pénzügyi Közlöny 1990. december 20-ai 17. számában ugyanis e rendelkezések, mint a pénzügyminiszter 8004/1990. (PK. 17.) számú közleménye jelentek meg.

Véleménye szerint, mivel a jogszabályalkotói útra tartozó szabályozások ügyében az illetékes miniszterek nem tettek eleget jogalkotói kötelezettségüknek, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kérte az indítványozó az Alkotmánybíróságtól.

7. A további indítványok szerint magasabb szintű rendelkezésekkel ellentétes és ezért alkotmánysértő az is, hogy a vám- és pénzügyőrség országos parancsnoka, felhatalmazását túllépve, a 10.300/1987. VPOP utasításában ügyfelekre is kiható kérdésben, számukra nem hozzáférhető formában illetékességi szabályokat állapított meg. Ugyanezen indokok alapján kérte más indítványozó a 13.579/1990. VPOP II. sz. utasítás alkotmányellenességét is megállapítani. A Pénzügyi Közlöny 1990. évi 8. számában közzétett utasítás ugyanis az 1. sz. vámhivatal jogutódját jelölte ki illetékességet és hatáskört állapítva meg számára, holott erre az államigazgatási eljárásról szóló törvény szerint csak jogszabály alkotásával kerülhet sor, állítják az indítványozók.

Ezért kérték az R. 1. §-ának, valamint a 10.300/1987. VPOP utasítás 1. §-a 1. sz. függeléke III., IV. és V. pontja, a 7/1978. (PK. 10.) 4. § (3) bekezdésének és a 13.579/1990. VPOP II. utasítás alkotmányellenességének megállapítását és a rendelkezések megsemmisítését.

Ugyanakkor indítványozták az illetékes miniszterek jogszabályalkotási kötelezettségének elmulasztásában megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is.

8. A pénzügyi bűncselekmények vám- és pénzügyőrségi nyomozásáról szóló 105/1988. (PK. 12.) PM utasítás alkotmányellenességének utólagos megállapítását és megsemmisítését azért kérték az indítványozók, mert álláspontjuk szerint annak számos rendelkezése ellentétben áll a büntető eljárásról szóló 1973. évi I. törvény rendelkezéseivel és sérti az állampolgárok jogait azáltal, hogy noha az utasítás csak az érintett szervekre tartalmazhat rendelkezéseket, mégis annak jelentős része az ügyfelekre kötelező erejű rendelkezés.

Ez az indítványozó szerint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 3. §-ának sérelmét is jelenti. Ezért az Alkotmány 37. §-ára figyelemmel alkotmányellenes is.

9. Végül volt indítvány, amely a vám- és pénzügyőrség szervezeti és szolgálati szabályzatáról szóló 7/1978. (PK. 10.) PM utasítás 14. § (7) bekezdése végrehajtásáról rendelkező 6798/1-1991. VPOP 1. sz. utasítás 3. pontját és 2. sz. mellékletét kérte alkotmányellenességére figyelemmel megsemmisíteni. E rendelkezés szerint a szolgálati viszony megszűnése esetén, ha arra 10 év szolgálat letöltése előtt került sor, a testület tagja köteles a ki- illetve továbbképzésére fordított költségeket visszatéríteni. Erre - álláspontja szerint - nincs a miniszternek felhatalmazása. A fegyveres erők és fegyveres testületek hivatásos állományának szolgálati viszonyáról rendelkező 1971. évi 10. tvr. 48. § (2) bekezdése ugyanis a pénzügyminiszternek csak arra adott felhatalmazást, hogy az általános munkajogi szabályokat a szolgálati viszony sajátosságainak megfelelően kiterjessze a hivatásos állomány tagjaira, de arra nincs, hogy ezektől a szabályoktól eltérjen.

A visszatérítés összegét a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnoka a kiadott utasításában módosította (felemelte) éspedig a korábbi költségtételektől függetlenül visszamenőleges hatállyal. A jogszabálynak a jogosultak terhére visszamenőleges hatállyal történő módosítása önmagában is sérti a jogalkotásról szóló törvény rendelkezéseit, de ellentétes a szabályzattal is, tehát alkotmányellenes is.

II.

Az Alkotmánybíróság a vámjoggal kapcsolatban hozzá beérkezett indítványok alapján az előkészítés során több ízben megkereste a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnokát, valamint az igazságügy-minisztert, és meghallgatta az Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma képviselőinek álláspontját is.

Az igazságügyi miniszter arról adott tájékoztatást az Alkotmánybíróságnak, hogy a vámszabályok kodifikációs munkái folyamatban vannak, s hogy a törvényjavaslatot még az 1993. évben tárgyalja az Országgyűlés, ezért az eljárást az Alkotmánybíróság felfüggesztette.

Miután azonban megállapíthatóan erre a közeljövőben sor nem kerül, az Alkotmánybíróság az ügy folytatását rendelte el. Az indítványokkal kapcsolatban az Alkotmánybíróság az alábbiakat állapította meg:

Ad 1.

Az indítványozók csaknem kivétel nélkül azt tartották alkotmányellenesnek, hogy a magyar vámjogi előírások - noha a vám adó jellegű kötelezettség, amelyre nézve csak törvényi szintű szabályozás az alkotmányos -, nem törvényi szinten nyertek szabályozást. A tételes anyagi jogi és eljárási szabályokat ugyanis - az alap szabályozásnak minősülő törvényerejű rendelet és végrehajtását rendező kormányrendelet kivételével - miniszteri szintű jogszabály vagy ennél alacsonyabb szintű, "az állami irányítás egyéb jogi eszközének" minősülő utasítások rendezik.

Az indítványozók összegezhető álláspontja az, hogy az egész joganyag jogforrási hierarchia szempontjából ellentétes a jogalkotásról szóló törvénnyel, és mulasztás terheli a jogalkotót, mert az időközben kiadott módosítások és részletszabályozások során sem változtatott ezen.

Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/I. §-ából kiindulva vizsgálta a vám és a reá vonatkozó szabályozások alkotmányosságát. Az Alkotmány e §-a szerint: "A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."

Az Alkotmány rendelkezése tehát alapvető állampolgári kötelezettséget fogalmaz meg. Kétségtelenül e vonatkozásban is irányadó az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése, amely szerint: "A Magyar Köztársaságban alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg:"

Az Alkotmány maga nem határozza meg a "közteher" fogalmát, de kétségtelenül ide tartoznak az állami pénzügyekről szóló törvény szerinti mindazon, az állam javára előírható "közbefizetések", amelyek az állam gazdasági tevékenységének, intézményei működtetésének fedezetét szolgálják, vagyis az állam bevételi forrását jelentik.

Az Alkotmány 70/I. §-a tehát egyrészt az egyének számára ír elő kötelezettséget e vonatkozásban, más oldalról az államot feljogosítja az ilyen célú kötelezések, befizetések előírására, ezt azonban csak törvényi szinten teheti meg.

Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az ilyen befizetési kötelezettségeket előíró, alapvető törvényi szabályozást az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény (a továbbiakban: Ápt.) tartalmazott 1992. július 1-éig. (Majd az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 10. §-a rendelkezik erről.) E törvény írta elő az állami feladatok ellátásához szükséges hozzájárulásokat, befizetéseket a jogi személyek, az állampolgárok, a szervezetek számára. Egyúttal megszabva (Ápt. 5. §-ában) az állami hozzájárulás, fizetési kötelezettség formáit is.

Ezek: az adó és illeték, amelyeknek előírását, mértékének és az érintett alanyok körének megállapítását vagy megváltoztatását - az Alkotmánnyal összhangban -az Ápt. csak törvény számára engedte meg. Kivételként a fogyasztási és a helyi adókat jelölte meg, minthogy ezeket az Alkotmány utalja önkormányzati hatáskörbe.

Az Ápt. 5. § (4) bekezdése szerint "a fizetési kötelezettség szabályait - ha a törvény másként nem rendelkezik - a Kormány állapítja meg". "(5) Az államhatáron átszállított vámárura - a nemzetközi szerződések előírásait is figyelembe véve - vámfizetési kötelezettség írható elő." Ennyit tartalmazott az Ápt. a vámokra vonatkozóan.

Az nem kétséges, hogy a törvényi szintű rendezés körét az Ápt. csak az adó és az illeték tekintetében emelte ki, s a vám tekintetében kötelezően csak a nemzetközi szerződések figyelembevételét írta elő.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez azonban nem jelenti azt, hogy a vámkötelezettség lényegét érintő szabályozásra ne a törvényi szintű szabályozás lenne megkövetelhető.

Mindhárom befizetési kötelezettség: az adó, az illeték és a vám ugyanis az egyén - és a gazdálkodók - számára is a "közteherviselés" része, amely az állam számára közjövedelmet, állami bevételt biztosít.

Mint ilyenek, alkotmányos alapkötelezettségek körébe esnek. Ezért a reájuk vonatkozó alapvető szabályokat az Alkotmány értelmében kell törvényi szinten megfogalmazni.

E szabályt önmagában azonban nem sérti az, hogy a részletszabályok megalkotására az Ápt. - eltérő törvényi szabályozás hiányában - a Kormányt hatalmazta fel.

E három fizetési kötelezettség jogi természete nem azonos. Ezért a részletszabályozási szintek is mutathatnak eltéréseket.

Míg az adót fizetni a kötelezetteknek általában vagyontárgyai, jövedelmei, fogyasztása után kell az állam közvetlen ellenszolgáltatása nélkül; az illetéket pedig a kötelezett általában az állami intézmények igénybevételéért tartozik fizetni, addig a vám kettős arculatú állami bevételt jelent.

Egyik oldalról, amikor az államhatáron történő személyi és árumozgás során, így elsősorban az utasforgalomban, a külföldről behozott áruk után kivehető vámról beszélünk, a vám közelebb áll a fogyasztási adókhoz, hiszen ebben az esetben az állam a fogyasztási cikkek, vagy áruk után részesül a befizetésekben, bevételben (pénzügyi vámok).

Más oldalról viszont a vámkivetés célja a gazdálkodók és az állam érdekeinek védelme. Ebből a nézőpontból - s a vám jogi rendeltetése szempontjából ez az elsődleges - a vám szerepe nem elsősorban a bevételnövelés, hanem a külgazdasági kapcsolatok szabályozása.

A vámjog éppen ezért csaknem mindig a nemzetközi összefüggésekre, szerződéses szabályozásokra épül. Az állam feladata ezeknek a belső jogba való integrálása, és a szerződések keretei között a magyar kormányzati felelősség alapján a gazdasági érdekeknek, belső piac struktúráinak alakítása.

A gazdasági összefüggések követése pedig a döntések gyorsaságát és rugalmasságát igénylik, ami már nem tűri el a hosszadalmas törvényhozási folyamatot, épp ezért kormányzati szintű szabályozást igényel.

A vámjogi szabályozások tehát mindenkor tükrözik a külgazdaság szerkezetét, az állam más országok közötti gazdasági kapcsolatok nemzetközi szerződéses rendszerét.

Az indítványokkal érintett ma is hatályos jogszabályok is jól tükrözik a vámszabályon keresztül az átalakuló gazdaság sajátos jellegét.

Ma a vámjog alapvető szabályozása a következő. A vámkötelezettségek körét, a vám előírását, a vámtarifa szabályozásra szóló felhatalmazásokat, a vámeljárás alapelveit, a vámszerveket, a vámok beszedésének szabályai az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény (Ápt.)-nek az 1992. június 1-jéig hatályban volt 5. §-ára figyelemmel kiadott, a vámjog szabályairól szóló 1966. évi 2. törvényerejű rendelet (tvr.) vagyis törvényi szintű szabályozás tartalmazza.

Az Alkotmánybíróság ugyanis a törvényerejű rendeletet törvényi szintű szabályozásként már korábbi döntéseiben elfogadta.

A tvr. 1966-ban a végrehajtási rendelkezések kiadására a kormányt hatalmazta fel azzal, hogy e hatáskörének a pénzügyminiszterre történő átruházását (szubdelegáció) is megengedte.

A törvényi szintű vámrendelkezések végrehajtását a 9/1966. (II. 5.) Korm. rendelet, és az 1993-ig többször módosított, a vámjog részletes szabályainak megállapításáról és a vámeljárás szabályozásáról szóló 39/1976. (XI. 10.) PM-KkM. rendelet, valamint a bűncselekmények vám- és pénzügyőrségi nyomozásának részletes szabályairól 37/1991. (XII. 24.) PM rendelet, továbbá a Kereskedelmi Vámtarifáról szóló 21/1976. (VI. 29.) MT rendelet tartalmazza. S hatályban van még egy sor utasítás is, amelyet a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága (VPOP) bocsátott ki.

E szabályozások (a módosító szabályoktól eltekintve) az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény, az Ápt. és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény hatálybalépését megelőzően keletkeztek. A törvény hatályba léptető rendelkezése szerint pedig annak előírásai az 1988. január 1-jei hatálybalépését megelőzően kiadott jogszabályokra nem vonatkoznak.

Amikor a jogszabályokat a Jat.-ban előírt jogforrási hierarchia oldaláról vizsgálja az Alkotmánybíróság, figyelemmel van a már kialakított korábbi állásfoglalásaira is.

Az Alkotmánybíróság több határozatában [58/1991. (XI. 8.) AB határozat, 394/B/1993. AB határozat] már elvi éllel fejtette ki álláspontját a Jat. rendelkezéseire figyelemmel, a törvénynél alacsonyabb szinten, alapjogi kategóriákat érintően megalkotott hatályos jogszabályok alkotmányossági kérdéseiről.

Eszerint a Jat. hatálybalépéséig (1987. december 31-ig) hatályba lépett, megalkotásának időpontjában jogforrástani szempontból nem alkotmányellenes, ám a későbbiek során alkotmányossági szempontból elégtelenné vált (törvénynél alacsonyabb) jogforrási szinten megalkotott jogszabályoknak kizárólag e formai alkotmánysértés címén történő megsemmisítésétől az Alkotmánybíróság a jogbiztonság megőrzése érdekében tartózkodik.

Az ilyen jogszabályoknak megsemmisítésére csak akkor kerül sor, ha a formai alkotmánysértés tartalmi alkotmánysértéssel párosul.

A törvényerejű rendeletekben adott - alapjogot érintő - jogalkotási felhatalmazás alkotmányossági vizsgálatára is e szempontokat tartja irányadónak az Alkotmánybíróság. (ABH. 1991. 389. old., - ABK. 1993. II. - 473. old.)

A jövőre nézve rámutat azonban az Alkotmánybíróság arra, hogy a kialakuló piacgazdaság viszonyai között és az európai integráció környezetében elengedhetetlen a vámok egész tárgykörének a már megkötött Európai Uniós Társulás Megállapodásával és egyéb nemzetközi szerződésekkel összhangban történő, áttekinthető és megfelelő szintű szabályozása.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban önmagában véve nem alkotmányellenes, ha az említett szabályozás keretei között a vámkötelezettség lényeges tartalmának törvényi szabályozása mellett a nemzetközi szerződést nem érintő, illetőleg a nemzetközi szerződések korlátain belül szükséges részletszabályokat rendeletek foglalják magukban.

Mindezek alapján az indítványoknak azon részét, amelyek a 39/1976. (XI. 10.) PM-KkM rendeletben foglaltak a nem megfelelő jogforrási szinten történt szabályozás miatt - vagyis amelyek pusztán a Jat. jogforrási szabályaival való formális ütközése, vagy a szubdelegálás folytán tekinti alkotmányellenesnek, és mert más alkotmányos sérelmet nem jelöltek meg - ezek alkotmányosságát az Alkotmánybíróság külön nem vizsgálta, ezért ezeket az indítványokat elutasította.

Az időközben már hatályukat vesztett egyes rendeletek tekintetében pedig az eljárást az Alkotmánybíróság megszüntette.

A hatályos jogszabályok egyes későbbi módosításai, illetve konkrét rendelkezései elleni indítványok vizsgálatánál a formális jogforrási kérdéseket a felhívott egyéb alkotmányossági kifogásokkal összefüggésben értékelte az Alkotmánybíróság.

Ezek a következők:

Ad 2.

Megállapította az Alkotmánybíróság, hogy a 39/1976. (XI. 10.) PM-KkM rendelet (a továbbiakban: R.) 4. § (2) bekezdésének hatályos szövege összhangban áll az 1966. évi 2. tvr. 2. § (3) bekezdésével.

A tvr. 2. § (3) bekezdése szerint ugyanis "A vámárut a vámhivatalok a vám megfizetéséig vagy biztosításáig visszatarthatják."

Az R. 4. (1) bekezdése szerint:

"A vámáru a vám megfizetése vagy biztosítása előtt - a (2) bekezdésben foglaltak kivételével - nem adható ki." A (2) bekezdés a kivételeket sorolja fel.

Nincs tehát olyan, a tvr.-rel ellentétes miniszteri rendeleti szintű szabályozás a hatályos jogszabályi rendelkezésekben, amely a vámáru kiadását a vámtartozás ellenőrzéséhez és igazolásához kötné.

Minthogy a vámjogra vonatkozó törvényi szintű szabályozásban (tvr.) megfogalmazott rendelkezés és a megadott felhatalmazás alapján kiadott miniszteri rendelet indítvánnyal érintett §-ai összhangban vannak egymással, az Alkotmány 37. §-ában foglaltak megsértése nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az R. 4. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasította.

Ad 3.

Az indítvánnyal érintett rendelkezés az ún. anyagi értéket képviselő jog díjának figyelembevételéről rendelkező R. 92/A. §-a. Az R. 92/A. §-a a következőképpen rendelkezik:

"(1) a licenc és royaltidíjat - ideértve a szabadalom vagy védjegy használatáért, a szerzői jogokért, valamint a know-how átadásáért fizetendő díjat is - a (2) bekezdésben foglaltak esetében a vámkezelésre kerülő vámáru vámértékét növelő tényezőként kell figyelembe venni (anyagi értéket képviselő jog díja).

(2) Az anyagi értéket képviselő jog díját abban az esetben kell vámértéknövelő tényezőként figyelembe venni, ha az a vámkezelésre kerülő vámárura vonatkozik és a vámkezelésre kerülő vámáru értékesítésének feltétele az anyagi értéket képviselő jog díjának megfizetése. Ebben az esetben az anyagi értéket képviselő jogot tartalmazó dokumentáció vámértékét az előállításához szükséges anyag- és nyomdaköltséget tartalmazó "proforma" számla, ha ilyen számla nincs, a GATT Értékegyezmény 3. cikke alapján kell meghatározni, függetlenül attól, hogy a dokumentáció az áruval együtt vagy külön érkezett.

(3) Ha az anyagi értéket képviselő jog díja nem növeli a vámkezelésre kerülő vámáru vámértékét, az arra vonatkozó dokumentációt külön árunyilatkozattal kell vámkezelni. Ebben az esetben a dokumentáció vámértékeként az anyagi értéket képviselő jog díját kell figyelembe venni."

E rendelkezések a 26/1990. (XII. 27.) PM-NGKM rendelet 33. §-ával kerültek az R. szövegébe.

E kérdéskörben korábban csak a 10.300/1987. VPOP utasítás (Ut) 174. §-a tartalmazott hasonló rendelkezéseket. Az Ut 174. § (1) bekezdése megegyezik az R. 92/A. § (1) bekezdésében foglaltakkal, de magyarázatként a szövegben szereplő "értékelendő áru" kifejezést is megfogalmazza. Eszerint "Az értékelendő áru" kifejezés alatt mindig a vámkezelésre kerülő vámárut kell érteni. A (2) bekezdés szerint "Az áru anyagi értéket képviselő jog díja a GATT Egyezmény 8.1. cikk 1/c. pontja alapján csak akkor adható hozzá a ténylegesen fizetett vagy fizetendő árhoz (csak akkor vehető figyelembe vámértéknövelő tényezőként), ha:

- az anyagi értéket képviselő jog díja az értékelendő árura vonatkozik, és

- az értékelendő áru adásvételének feltétele az anyagi értéket képviselő jog díjának megfizetése." (E két feltétel meglétét esetenként kell vizsgálni az Ut szerint.)

Az indítványban foglalt az a kifogásolható állapot, hogy e kérdésekben csak utasítás szinten van szabályozás, az R. módosításával megszűnt.

Az ismertetett rendelkezésekből megállapítható azonban, hogy az anyagi értéket képviselő jog nem minősül vámárunak. Az anyagi értéket képviselő jog díját kell a vámkezelés alá eső vámáru vámértékét növelő tényezőként figyelembe venni, ha az a vámkezelésre váró vámáruhoz kapcsolódik, s annak értékesítési feltétele a díj megfizetése is. Ez esetben a jogra vonatkozó dokumentáció vámkezelése külön történik a (2) bekezdésben írtak szerint.

Ha a vámértéknövelő tényezőként a jog díja a jogszabályi feltételek hiányában figyelembe nem vehető, akkor csak a rá vonatkozó dokumentációt kell vámkezelni, és ennek vámértékét megállapítani.

A hatályos Kereskedelmi Vámtarifáról szóló 21/1976. (VI. 29.) MT rendelet szerint a dokumentációkat a 49.06-005 árucsoport alatt lehet - jelenleg 0%-kal -besorolni.

Az Alkotmánybíróság megállapította - ellentétben az indítványozó állításával -, hogy a hatályos vámrendelkezések nem kezelik vámáruként a vagyoni értékű jogot. Annak díja jelentkezhet vámértéknövelő tényezőként olyan vámáruk tekintetében, amelyekre vonatkoznak vagy a vámáru értékesítésének feltétele a vagyoni értéket képviselő jog díjának fizetése is.

Vámértéknövelő tényezőként sem jön figyelembe a vagyoni értéket képviselő jog díja, ha azt a vámáruért fizetett vagy fizetendő árba már belefoglalták. (1. GATT Egyezmény 8. cikk 1/c. pontja)

Önálló vámáruként kezelendő viszont a vagyoni értékű jogra vonatkozó dokumentáció az R. 92/A. § (2) és (3) bekezdése, valamint a Kereskedelmi Vámtarifa áru és érték meghatározásában.

Az R. 92/A. §-ában tehát nincs új vámáru-meghatározás.

A VPOP-nak az Alkotmánybíróság részére adott tájékoztatása szerint a fentiekben kifejtettek alapján történik évek óta a vagyoni értéket képviselő jog díjára vonatkozó nemzetközi és hazai joganyag értelmezése és alkalmazása.

Az Alkotmánybíróság a kifejtettekre figyelemmel a következőkben összegezte álláspontját:

A korábbi törvényi szintű szabályozásban a (tvr.-ben) a vámáru- és vámtételek, vagyis a vámtarifa meghatározására a kormány, egyéb nem külkereskedelmi áruforgalomban szereplő áruk tekintetében pedig a részletszabályozásra a miniszter kapott felhatalmazást.

A korábbi, csak utasításszintű szabályozást, amely ennek a felhatalmazásnak már nem felel meg, a jogszabálymódosítás megszüntette.

Ez a miniszteri rendelet pedig nem új vámáruként jelöli meg a vagyoni értékű jogot. E rendelkezések tehát a törvényi szintű szabályozással nem ellentétesek, így alkotmányellenességük sem állapítható meg.

Mivel az R. 92/A. §-a alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére az Alkotmánybíróság alapot nem talált, ezért az indítványt elutasította.

Ad 4-5.

Az indítványozók a R. 103. § (10) bekezdése, a 104. § (2) bekezdése és a 105. § (9), (10) bekezdései alkotmányellenességének megállapítását azért kérték, mert e §-ok álláspontjuk szerint ellentétesek a GATT szerződéssel, minthogy a nemzetközi szerződés és a belső jog összhangja véleményük szerint nem biztosított, ez sérti az Alkotmány 7. §-át.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény szerint jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközésének alkotmánybírósági vizsgálatát csak a törvény 21. § (3) bekezdésében felsorolt szervek indítványozhatják. Mivel ebben az ügyben az indítvány nem indítványozásra jogosultaktól származott, azt az Alkotmánybíróság visszautasította.

Ad 6.

Az Alkotmánybíróság a továbbiakban vizsgálta a konkrét vámeljárások megindításához előírt és elrendelt kérelmeknek, a különböző vámnyilatkozatoknak hatályos szabályozását is az alkotmányosság szempontjából.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vám kiszabásáról a tvr. 8. § (2) bekezdése, a kérelmek benyújtásáról, azok lényeges tartalmáról a 39/1976. (XI. 10.) PM-KkM rendelet 32. § (1) bekezdése és 33. §-a rendelkezik. Az ezeknek megfelelő nyomtatványok jegyzékét, és kitöltésükhöz alkalmazandó vámkódokat, a korábbi kifogásolható VPOP utasításszintíí szabályozás helyett a Pénzügyminisztérium és a Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma a Pénzügyi Közlöny 1991. évi 5. számában közleményként közzétette.

Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint, mivel a nyilatkozat beszerzési, kiállítási kötelezettsége, az ahhoz csatolandó nyilatkozatok, okmányok körének megállapítása a részletszabályokat tartalmazó R. 32. § (1) bekezdésében és a 33. § (1) bekezdésében került szabályozásra, a közlemény útján közreadott nyomtatványok a rendeletben kapott felhatalmazáson alapulnak, s tartalmukat tekintve technikai szabályok. Egyrészt olyanok, amelyeket a külkereskedelmekben részt vevő gazdálkodók, vállalatok vámszakemberei szakmai követelményként ismernek és használnak, másrészt az állampolgárokat érintő, az utasforgalomban alkalmazandó nyomtatványok. Ez utóbbiak esetében az ún. vámkódok kitöltése azonban nem az érintett személyek, hanem a vámszervek feladata.

Mindezekre figyelemmel e nyomtatványok és technikai leírások kiadásánál nem feltétlen követelmény a rendeleti szintű szabályozás.

Az Alkotmánybíróság az árunyilatkozatokkal kapcsolatban alkotmányos sérelmet nem állapított meg, ezért az erre irányuló indítványokat elutasította.

Ad 7.

Az indítványozók szerint Alkotmányt sért, mert magasabb jogszabályba ütközik a jogalkotásra nem jogosult Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnokának hatáskört és illetékességet megállapító, az állampolgárokra kötelező, de számukra nem hozzáférhető tartalmú 10.300/1987. VPOP utasítása.

Hatósági jogkörrel felruházott szervek hatáskörét és illetékességi szabályait az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvény szerint valóban csak jogszabály állapíthatja meg.

A vámjog részletes szabályainak megállapításáról és a vámeljárás szabályairól szóló 39/1976. (XI. 10.) PM-KkM rendelet 1. § általános illetékességi szabályokat állapít meg. E R. és az időközben megjelent vám- és pénzügyőrség szerveinek székhelyéről és illetékességéről szóló 24/1993. (IX. 23.) PM rendelet együttesen az illetékességi szabályokat megfelelő szinten szabályozza az Alkotmánybíróság álláspontja szerint.

Hasonló indokokkal vitatja más indítványozó a 13.579/1990. VPOP II. sz. utasítás alkotmányosságát.

Az utasítással kapcsolatban az Alkotmánybíróság megkeresésére a VPOP parancsnoka közölte, hogy a Hungarocamion telephelyein évek óta működött az 1. sz. Vámhivatal kirendeltsége. Az időközben megnövekedett kamionforgalom indokolta azt, hogy belső státusváltozással a kirendeltségből önálló vámhivatalt létesítsenek. E vámhivatal "az ügyfelek részére folyamatosan ugyanazokat a vámkezeléseket végzi, mint korábban a kirendeltség. Az országos parancsnok tehát nem illetékességet állapított meg - akkor sem, ha a Pénzügyi Közlönyben ... illetékességre utaló szóhasználattal élt -, hanem egy meglévő szervezeti egység belső struktúráját változtatta meg."

E közlésre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vámhivatal létesítésével új hatáskör és illetékesség megállapítására nem került sor.

Az országos parancsnok ugyanis a pénzügyminiszter felhatalmazása alapján [7/1978. (PK. 10.] PM utasítás 4. § (3) bekezdése), hatáskör és illetékesség változtatása nélküli átszervezést hajtott végre.

Ez az intézkedés az Alkotmánybíróság álláspontja szerint jogszabályi rendezést nem kívánt meg.

Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az R. 1. §-ának, valamint a 10.300/1987. VPOP utasítás 1. § 1. sz. függeléke III., IV. és V. pontja, a 7/1978. (PK. 10.) utasítás 4. § (3) bekezdése, a 13.579/1990. VPOP II. sz. utasítás alkotmányellenessége megállapítására és e rendelkezések megsemmisítésére irányuló indítványok ügyében az eljárást megszüntette.

Ad 8.

A pénzügyi és vámbűncselekményekről a Büntető Törvénykönyv, az 1978. évi IV. törvény XVII. fejezet IV. címe rendelkezik, a büntető eljárásról pedig az 1973. évi I. törvény. E törvény 16. § (3) bekezdése kimondja, hogy a pénzügyi bűncselekmények tekintetében a nyomozó hatóság a vám- és pénzügyőrség. E szervezetre nézve rendelkezett a pénzügyi bűncselekmények vám- és pénzügyőrségi nyomozásáról szóló, az indítványokkal érintett 105/1988. (PK. 12.) PM utasítás.

E szabályozási szint, mivel az állampolgárokra is kiható rendelkezéseket tartalmazott, aggályossá vált, ezért az utasítás tárgykörébe tartozó kérdéseket ma már a bűncselekmények vám- és pénzügyőrségi nyomozásának részletes szabályairól szóló 37/1991. (XII. 21.) PM rendelet szabályozza, amely egyidejűleg hatályon kívül helyezte mind a 35/1989. (IX. 7.) PM rendeletet, mind a 105/1988. (PK. 12.) PM utasítást.

Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság a 105/1988. (PK. 12.) PM utasításszintű szabályozás ellen irányuló indítvány ügyében az eljárást megszüntette.

Ad 9.

Végül indítvány alapján vizsgálta az Alkotmánybíróság a vám- és pénzügyőrség szervezeti és szolgálati szabályzatáról szóló 7/1978. (PK. 10.) PM utasítás 14. § (7) bekezdése, valamint a végrehajtásáról rendelkező 6789/1-1991. VPOP 1. sz. utasítás alkotmányosságát is.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy alapul szolgáló rendelkezésként a fegyveres erők és fegyveres testületek hivatásos állományának szolgálati viszonyáról szóló 1971. évi 10. tvr.-t, valamint a vám- és pénzügyőrségre vonatkozó egyes rendelkezések módosításáról szóló 45/1981. (X. 8.) MT rendeletet kell figyelembe venni. A tvr. 48. § (2) bekezdése felhatalmazza az illetékes minisztert arra, hogy munkaviszonyban állókra vonatkozó szabályokat - a szolgálati viszony sajátosságainak megfelelően - a hivatásos állomány tagjaira kiterjessze.

A vám- és pénzügyőrség szervezeti és szolgálati szabályzatáról szóló 7/1978. (PK. 10.) PM utasítás 14. § (7) bekezdése lényegében e kiterjesztést jelenti, mivel a továbbképzés esetére a tanulmányi szerződésekre vonatkozóan az akkor hatályos munkajogi szabályokat vette figyelembe.

Előírta, hogy a továbbképzésben részt vevő, ha szolgálati viszonya az előírt 10 év előtt szűnik meg, a továbbtanulás költségeit visszatéríteni tartozik.

E rendelkezésekkel akkor került ellentétbe a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága, amikor a szolgálati viszonynak a szabályzatban előírt 10 évnél korábban történt megszűnése esetére, a tanulmányi szerződések alapján igénybe vett támogatások visszafizetésénél nem a szerződés megkötésekori, hanem a 6789/1-1990. VPOP 1. számon kiadott szabályozás szerinti összegét követelte vissza.

A ma hatályos Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény 207. §-a a tanulmányi szerződésekről így rendelkezik: "E törvény hatálybalépése előtt megkötött tanulmányi szerződésre, illetve megkezdett tanulmányokkal kapcsolatos kedvezményekre a megkötésekor, illetve a tanulmányok megkezdésekor hatályos jogot kell alkalmazni."

Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság megkereste a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnokát, aki közölte, hogy az indítvánnyal is érintett vitatott 6789/1 -1191. VPOP 1. sz. utasítást felülvizsgálta, 1993. október 7-én kelt utasításával hatályon kívül helyezte, s a Mtv.-ben foglaltakkal összhangban a díjak tekintetében is a tanfolyam megkezdésekor hatályos utasításban meghatározott összegeket kell alapul venni.

Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a 7/1978. (PK. 10.) PM utasítás 14. § (7) bekezdése, valamint a 6789/1-1991. VPOP 1. sz. utasítás alkotmányellenessége vizsgálatára irányuló indítvány ügyében az eljárást megszüntette.

Az indítványozók szerint a nyomtatványok közreadásáról szóló rendelkezések, valamint a pénzügyi bűncselekmények vám- és pénzügyőrségi nyomozásáról szóló rendelkezéseknek csak utasításszintű szabályozására figyelemmel a jogalkotói mulasztásban jelentkező alkotmányellenesség is fennáll, és ennek megállapítását is kérte.

Minthogy azonban ezekben az ügyekben időközben a magasabb szintű szabályozás is megtörtént, az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó indítványokat elutasította.

Budapest, 1994. március 21.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

Rendezés: -
Rendezés: -
Kapcsolódó dokumentumok IKONJAI látszódjanak:

Visszaugrás

Ugrás az oldal tetejére