882/B/1998. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és bírói kezdeményezés tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és bírói kezdeményezés alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az agrártámogatások igénybevételének általános feltételeiről szóló 273/1997. (XII. 22.) Korm. rendelet 11 § (7) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt, valamint e rendelet 1998. évben hatályban volt 11 § (7) bekezdése és a jelenleg is hatályban lévő 16. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és a perben való alkalmazásuk kizárására irányuló bírói kezdeményezést elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az egyik indítványozó beadványában az agrártámogatások igénybevételének általános feltételeiről szóló 273/1997. (XII. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 11. § (7) bekezdése eredeti szövege alkotmányellenességének megállapítását és visszaható hatályú megsemmisítését kérte, majd indítványát kiterjesztette az R. e rendelkezésének jelenleg hatályos szövegére is. Álláspontja szerint az R. e rendelkezése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, 9. § (2) bekezdését, valamint 70/A. § (1) és (3) bekezdéseit.
Az indítványozó a saját adóügyére hivatkozással azt kifogásolta, hogy az R. sérelmezett rendelkezése azonos magatartásért többszörösen szankcionálja a támogatás igénybevételére jogosultakat, ezáltal őket hátrányos megkülönböztetésben részesíti.
Az indítvány szerint az R. támadott rendelkezése a jogbiztonság érdekét is veszélyezteti, mert nehezen értelmezhető és alkalmazható, szövegéből nem állapítható meg, hogy a támogatás jogosulatlan igénybevételére megjelölt korábbi időszakot hogyan kell figyelembe venni.
2. A Zala Megyei Bíróság, mint másodfokú bíróság az előtte folyamatban lévő 3.Kpf20.223/1999/6. számú ügyben - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi
XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján - az eljárás felfüggesztése mellett az R. 11. § (7) bekezdése és 16. § (3) bekezdése 1998. évben hatályban lévő szövege alkotmányellenességének megállapítását és e perben való alkalmazásának kizárását kezdeményezte.
A bírósági kezdeményezés szerint az R. 11. § (7) bekezdését a 16. § (3) bekezdése alapján olyan módon lehet csak értelmezni, hogy azt az R. hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell, ezért e rendelkezések ellentétesek a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdésével, és sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságot. Az R. 16. § (3) bekezdésének azon előírásából ugyanis, hogy a 11. § (7) bekezdésében foglalt rendelkezéseket a rendelet hatálybalépését követően benyújtott támogatási kérelmek igénylésekor, elbírálásakor is alkalmazni kell, az következik, hogy a 11. § (7) bekezdésében megjelölt 18 hónapos időszak - tekintet nélkül arra, hogy az R. 1998. január l-jén lépett hatályba - a támogatási kérelem benyújtásának napjától visszamenőleg számítandó akkor is, ha ezen 18 hónapos időszak egy része az 1998. január 1-jét megelőző időszakra esik. A kezdeményezés szerint a jogalkotó az R. kifogásolt rendelkezéseivel olyan korábbi magatartást szankcionált, amelynek következményét az adózó e magatartás tanúsítása idején még nem láthatta előre.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat azonos tárgykörükre tekintettel egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
II.
1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) ...
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
2. A Jat.-nak az indítványban hivatkozott rendelkezése:
"12. § (2) A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé."
3. Az R. indítvánnyal érintett hatályos rendelkezései:
"11. § (1) Az adóhatóságon keresztül folyósított támogatás igénybevételére - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - az adózás rendjéről szóló, többször módosított 1990. évi XCI. törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(2)-(5) ...
(6) A támogatás rendeltetéstől eltérő felhasználása - az Art. 32. §-ában foglaltak kivételével - jogosulatlanul igénybe vett támogatásnak minősül, és azt a visszafizetést elrendelő jogerős határozat alapján a jegybanki alapkamat kétszeres mértékének megfelelő kamattal növelve kell visszafizetni. Indokolt esetben a miniszter részletfizetési kedvezményt adhat. A támogatás rendeltetésétől eltérő felhasználásnak minősül különösen, ha a jogosult a támogatás igénybevétele feltételeként jogszabályban vagy a támogatási szerződésben, illetve a támogatási okiratban meghatározottaktól eltér, a támogatás igénybevételét előírt és hiteles bizonylatokkal nem tudja alátámasztani, illetve a 9. § (2) bekezdése szerint igénybe vett többlettámogatás. A köztartozás - a tartozásról szóló értesítés kézhezvételétől számított hatvan napon belüli - kiegyenlítését követően a támogatás ismételten igényelhető. Nem minősül jogosulatlan igénybevételnek, amennyiben a megállapítás kizárólag az Art. 24. § (1) bekezdését érinti.
(7) A jogosulatlanul igénybe vett támogatás kétszeres mértékéig ugyanazon jogcímen ismételten nem vehet igénybe az 1. § (1) bekezdés hatálya alá tartozó támogatást az, aki a támogatási kérelem benyújtását megelőző tizenkettő hónapon belül jogosulatlanul vett igénybe támogatást. A tizenkettő hónap az adóhatóság jogosulatlan támogatást megállapító határozata jogerőre emelkedésének napjától számít. Önbevallás esetén ennek összegét a támogatás igénybevevője saját maga számítja ki, egyéb esetben a támogatási kérelem elbírálója állapítja meg. E rendelkezést a (6) bekezdésben foglaltakkal együtt kell alkalmazni.
(8)-(10) ...
(11) A (7) bekezdés rendelkezéseit nem kell alkalmazni abban az esetben, ha az igénylő a jogosulatlanul igénybe vett támogatást járulékaival együtt önrevízió keretében már visszafizette."
"16. § (1) A rendelet 1998. január l-jén lép hatályba.
(2) ...
(3) A 11. § (7) bekezdésében foglalt rendelkezéseket a rendelet hatálybalépését követően benyújtott támogatási kérelmek igénylésekor, elbírálásakor is alkalmazni kell.
(4) Ugyanazon jogcímnek a 11. § (7) bekezdése alkalmazásában az a jogcím minősül, amelyre a jogtalan igénybevétel megállapításra került."
4. Az R. 11. §-ának 1998. évben hatályban volt (7) bekezdése így rendelkezett:
"A jogosulatlanul igénybe vett támogatás kétszeres mértékéig ugyanazon a jogcímen ismételten nem vehet igénybe az 1. § (1) bekezdés hatálya alá tartozó támogatást az, aki a támogatási kérelem benyújtását megelőző 18 hónapon belül jogerős határozattal megállapított módon jogtalanul vett igénybe támogatást. Önbevallás esetén ennek összegét a támogatás igénybevevője saját maga számítja ki, egyéb esetben a támogatási kérelem elbírálója állapítja meg. E rendelkezést a (6) bekezdésben foglaltakkal együtt kell alkalmazni."
5. Az R. hatálybalépését megelőzően hatályban volt, az agrárgazdasági célok 1997. évi költségvetési támogatási rendjéről szóló 220/1996. (XII. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rh.) 11. § (6) és (7) bekezdése az alábbi rendelkezéseket tartalmazta:
"(6) A támogatás rendeltetésétől eltérő felhasználása jogtalanul igénybe vett állami támogatásnak minősül, és azt - a visszafizetést elrendelő jogerős határozat alapján - a mindenkori jegybanki alapkamat kétszeres mértékének megfelelő kamattal növelve kell visszafizetni. Indokolt esetben a miniszter részletfizetési kedvezményt adhat. A támogatás rendeltetéstől eltérő felhasználásának minősül különösen, ha a jogosult a támogatás igénybevétele feltételeként jogszabályban vagy a támogatási szerződésben meghatározottaktól eltér.
(7) Amennyiben az igénylő jogtalanul vette igénybe a támogatást, a támogatás jogtalan igénybevételét megállapító jogerős határozat egy példányát - ha azt nem a miniszter hozta meg - a miniszternek meg kell küldeni. E határozat alapján a miniszter meghatározott ideig, de legfeljebb huszonnégy hónapra határozatban kizárhatja az igénylőt az egyes támogatások igénybevételéből. A mezőgazdasági és élelmiszeripari termékek exportjának, valamint piacra jutásának elősegítéséhez nyújtott támogatás esetében a miniszter, a pénzügyminiszter, valamint az ipari, kereskedelmi és idegenforgalmi miniszter egyetértésével határoz."
III.
Az indítványok az alábbiak szerint nem megalapozottak.
1. Az agrárgazdaság fejlesztéséről szóló 1997. évi CXIV. törvény 10. § (2) bekezdése alapján felhatalmazást kapott a Kormány arra, hogy az agrártámogatások igénybevételének általános feltételeit, a földművelésügyi miniszter pedig arra, hogy az érintett miniszterekkel egyetértésben e törvény végrehajtásának részletes szabályait, az agrártámogatások igénybevételének részletes feltételeit rendeletben megállapítsa.
Az agrártámogatás, mint költségvetési támogatás, az állami gazdaságpolitika olyan eszköze, amely az agrárgazdaság fejlesztésének a jogalkotó által lényegesnek és fontosnak tartott céljait hivatott elősegíteni. Ez a támogatás - az adókedvezményekhez hasonlóan - az állami gazdaságpolitika ösztönző eszköze.
A költségvetési támogatásra - mint ahogy adókedvezményre - senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga. Az Alkotmánybíróság az adókedvezmények alkotmányossági megítélése tárgykörében hozott határozataiban kifejtette, hogy az állam által biztosított e kedvezmények meghatározásánál a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg. Megállapította, hogy a kedvezményekre vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag annak vizsgálata tartozik, hogy a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével. Az Alkotmánybíróság nem jogosult a jogalkotói mérlegelés célszerűségi, gazdaságpolitikai szempontú vizsgálatára. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992. 280., 281.]
2. Az Alkotmánybíróság az absztrakt normakontrollra irányuló indítvány alapján elsőként az R. 11. § (7) bekezdésének jelenleg hatályos szövege alkotmányosságát vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság több korábbi határozatában foglalkozott a jogállamisággal, s az annak alkotóelemét képező jogbiztonság tartalmi és formai követelményeivel. A jogszabályok normatartalmával szemben fennálló alkotmányossági követelményekkel összefüggésben a következőket állapította meg:
"A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára." [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 59., 65.]
"Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutat rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon." [2671992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 135., 142.]
Az Alkotmánybíróság a vállalkozás jogával kapcsolatban több döntésében kifejtette, hogy "a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog ... egyik aspektusa. ... A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható és nem korlátozhatatlan: senkinek nincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül -, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást." [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993. 340., 342.]
"A gazdasági verseny szabadsága az állami célkitűzésként megállapított piacgazdasághoz szervesen kapcsolódó olyan alkotmányos elv, amely többek között arra hivatott, hogy elősegítse a vállalkozás és a foglalkozás szabad megválasztása alapjogának sokszínű és hatékony érvényesülését." (1105/B/1993. AB határozat, ABH 1994. 637., 640.)
Az Alkotmánybíróság számos határozatában elemezte a diszkrimináció tilalmát. Megállapította, hogy alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minden - személyek közötti - jogi megkülönböztetés minősül tehát alkotmányellenesnek. Nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990. 46., 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990. 73., 78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992. 280., 282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994. 197., 203.]
Az Alkotmánybíróság a fentiekben ismertetett gyakorlatára figyelemmel az indítvánnyal összefüggésben a következőket állapította meg:
2.1. Az R. 11. § (6) bekezdése határozza meg a jogosulatlanul igénybe vett támogatás szankcióját, amely szerint azt a jegybanki alapkamat kétszeres mértékének megfelelő kamattal növelve kell visszafizetni. Az R. e rendelkezése állapítja meg a támogatás rendeltetéstől eltérő felhasználásának, s így jogosulatlannak minősülő igénybevételének eseteit.
Az R. 11. § (7) bekezdése nem a jogosulatlanul igénybe vett támogatás tekintetében határoz meg további szankciót, hanem egy új támogatási igény elbírálásához állapít meg korlátozó szabályt. Ez a rendelkezés az ugyanazon jogcímen benyújtott új támogatási igény esetén korlátozza annak mértékét akként, hogy azt a megjelölt időszakon belül jogosulatlanul igénybe vett támogatás kétszeres összegével csökkenti, de a támogatást nem vonja meg. Az R. 11. § (11) bekezdése alapján pedig az R. sérelmezett szabályát nem kell alkalmazni abban az esetben, ha az igénylő a jogosulatlanul igénybe vett támogatást járulékaival együtt már visszafizette.
Az R. kifogásolt e szabálya tehát nem a már elbírált - jogerős határozattal lezárt - igényekre állapít meg további, visszamenőleges szankciót, hanem az azonos jogcímen benyújtott új támogatási igény tekintetében határoz meg jogosultsági feltételt.
Az R. kifogásolt rendelkezésének előírásai egyértelműek, a jogalkalmazás során kellően értelmezhetők, tehát megfelelnek a jogszabályok normatartalmával szemben támasztott alkotmányossági követelményeknek.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 11. § (7) bekezdése nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét.
2.2. A vállalkozónak - mivel az agrártámogatás igénybevételére senkinek sincs Alkotmányon alapuló alanyi joga - számolnia kell azzal, hogy egyes támogátasokat a jövőre nézve nem, vagy csökkentett mértékben igényelhet. A támogatás rendeltetéstől eltérő felhasználását, s így jogosulatlan igénybevételét az R. hatálybalépését megelőzően az Rh. idézett rendelkezései is szankcionálták.
A támogatást jogosulatlanul igénybe vett vállalkozó jogellenes magatartása idézi elő azt a helyzetet, amely az R. kifogásolt rendelkezéséből következően az ugyanazon jogcímen igényelt támogatás mértékét csökkenti. Az R. 11. § (11) bekezdése értelmében azonban az R. kifogásolt szabályát nem kell alkalmazni abban az esetben, ha az igénylő a jogosulatlanul igénybe vett támogatást a járulékaival együtt visszafizeti.
A fentiekre figyelemmel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az R. kifogásolt rendelkezése nem akadályozza, ezáltal nem lehetetleníti el az igénylő vállalkozókat a vállalkozás gyakorlásától, ezért nem korlátozza alkotmányellenesen a vállalkozás alapjogát és a gazdasági verseny szabadságát sem.
2.3. Az R. vizsgált rendelkezése valamennyi igényjogosult tekintetében egyforma szabályt határoz meg. Az a körülmény pedig, hogy ez az igényjogosultságot megállapító szabály a megjelölt időszakon belül a támogatást jogosulatlanul igénylőket korlátozza, önmagában nem jelent hátrányos megkülönböztetést. Mindezekre figyelemmel az R. e rendelkezése nem sérti a hátrányos megkülönböztetés tilalmát és az esélyegyenlőség elvét sem.
3. A bírói kezdeményezés alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta az R. 11. § (7) bekezdése és 16. § (3) bekezdése 1998. évben hatályban lévő szövege alkotmányosságát.
A kezdeményezés szerint az R. 11. § (7) bekezdése a 16. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés következtében visszaható hatályú, mert azt az R. hatálybalépése előtti jogviszonyokra is alkalmazni kell.
Az Alkotmánybíróság a jogbiztonságra figyelemmel a visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmával összefüggésben a korábbi határozataiban a következőket állapította meg:
"Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamisághoz szervesen kapcsolódó jogbiztonság elvének maradéktalan érvényesülése érdekében elengedhetetlen, hogy a jogszabályok kihirdetése összhangban legyen a Jat. 12. § (2) bekezdésében megállapított alkotmányos jellegű előírással, amely szerint a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé."
[34/1991. (VI.15.) AB határozat, ABH 1991. 170., 173.]
"...Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell."
[57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994. 316., 324.]
Abból eredően, hogy az állami költségvetési támogatásra senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga, az következik, hogy az államnak jogában áll a korábban biztosított támogatás mértékét, alkalmazását és igénybevételi lehetőségét a jövőre vonatkozóan korlátozni, sőt azt meg is szüntetni, amely azonban nem lehet ellentétes az Alkotmány valamely rendelkezésével.
Az R. 16. § (3) bekezdése alapján a 11. § (7) bekezdését az R. hatálybalépését követően benyújtott támogatási kérelmek igénylésekor, elbírálásakor is alkalmazni kell.
Az R. 11. § (7) bekezdése az R. hatálybalépését követően benyújtott támogatási igények vonatkozásában jogosultsági feltételt határoz meg. Az R. e szabálya azonban nem a már elbírált - jogerős határozattal lezárt - igényekre határoz meg újabb visszamenőleges szankciót, hanem a korábbi jogellenes magatartás miatt állapít meg a támogatási igényjogosultság mértékét korlátozó szabályt. A vizsgált rendelkezés tehát az R. hatálybalépését követően benyújtott támogatási igények tekintetében a korábbi jogellenes magatartás miatt nem a támogatást vonja meg visszamenőlegesen, hanem annak mértékét a jövőre nézve korlátozza.
Az R. hatálybalépését megelőzően hatályban volt Rh. idézett 11. § (6) bekezdése az R.-hez hasonlóan szankcionálta a támogatás jogosulatlan igénybevételét, az Rh. 11. § (7) bekezdése pedig az igényjogosultság meghatározott időre való kizárását tette lehetővé.
A fentiekből következően tehát az R. 11. § 1998. évben hatályban volt (7) bekezdése a 16. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján sem minősült visszaható hatályú szabályozásnak, mert az R. hatálybalépése előtti időszakra nem állapított meg kötelezettséget, és nem nyilvánított valamely magatartást jogellenessé, s így azokat az R. hatálybalépése előtti jogviszonyokra nem kellett alkalmazni.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az R. 11. § (7) bekezdésének az 1998. évben hatályban lévő szövege és 16. § (3) bekezdése tekintetében az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző alkotmányellenességet nem állapította meg, és e rendelkezéseknek a perben történő alkalmazhatóságát nem zárta ki.
Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványokat a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.
Budapest, 2001. december 11.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró