5/1993. (II. 12.) AB határozat
a vízgazdálkodási társulatokról szóló 1977. évi 28. tvr.végrehajtására kiadott és a 88/1990. (IV. 30.) MT rendelettel módosított 41/1977. (XI. 3.) MT rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában - dr. Schmidt Péter és dr. Kilényi Géza alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a vízgazdálkodási társulatokról szóló 1977. évi 28. tvr.végrehajtására kiadott és a 88/1990. (IV. 30.) MT rendelettel módosított 41/1977. (XI. 3.) MT rendelet 9. § (6) bekezdése alkotmányellenes, ezért ezt a rendelkezést megsemmisíti.
A 41/1977. (XI. 3.) MT rendelet 9. § (2) és (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített jogszabály az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzététele napján veszti hatályát.
INDOKOLÁS
I.
A vízgazdálkodási társulatokról szóló 1977. évi 28. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Ttvr.) 3. §-ának (1) bekezdése szerint a társulatot a vízgazdálkodási egységet alkotó területen a helyi közcélú vízgazdálkodási feladat megvalósításában érdekelt jogi személyek és állampolgárok többsége önkéntesen hozza létre.
A (2) bekezdés szerint a társulat érdekeltségi területe az a terület, amelyre a helyi közcélú vízgazdálkodási feladat ellátása során megvalósuló vízi létesítmény műszaki hatása kiterjed.
A (3) bekezdés szerint a társulat közcélú feladataiban érdekelt az érdekeltségi területen ingatlant ténylegesen használó minden jogi személy és állampolgár (a továbbiakban: érdekelt).
Az (5) bekezdés szerint az érdekelt a társulat közcélú feladatainak megvalósításához érdekeltsége arányában köteles hozzájárulni (érdekeltségi hozzájárulás).
A Ttvr. végrehajtására kiadott és a 88/1990. (IV. 30.) MT rendelettel módosított 41/1977. (XI. 3.) MT rendelet (a továbbiakban: Tvhr.) 9. § (1) bekezdése szerint a társulat elnöke közli az egyes érdekeltekkel az őket terhelő fizetési kötelezettség jogalapját (érdekeltségük tényét), az annak alapján fizetendő érdekeltségi hozzájárulás összegét, a teljesítés módját és határidejét, továbbá a közlés ellen igénybe vehető jogorvoslati lehetőségeket.
A (2) bekezdés úgy szól, hogy az (1) bekezdés szerinti közlésben foglaltakkal szemben - a közlés kézhezvételétől számított 30 napon belül - a társulat tagja, illetőleg az egyéb érdekelt a társulat intézőbizottságához halasztó hatályú kifogást terjeszthet elő. A kifogásról az intézőbizottság az alapszabályban meghatározott eljárásban határoz.
A (3) bekezdés kimondja, hogy a társulat tagja, illetőleg az egyéb érdekelt kérheti a bíróságtól az intézőbizottság által a (2) bekezdés szerint hozott olyan határozat felülvizsgálatát, amely e rendeletbe, más jogszabályba, illetőleg az alapszabályba ütközik, vagy jogos érdekét egyéb módon sérti.
Az (5) bekezdés szerint a határozat felülvizsgálatára irányuló keresetet - jogvesztés terhe mellett - a határozat kézhezvételétől számított 30 nap alatt a társulat ellen kell megindítani. A kereset benyújtásának halasztó hatálya nincs, de a bíróság a határozat végrehajtását felfüggesztheti.
A (6) bekezdés szerint a jogsértő határozatot a bíróság hatályon kívül helyezi.
II.
1. A Zalaegerszegi Városi Bíróság előtt P. 20536/1991., P. 20805/1991., P. 20288/1992. és P. 20.599/1992. számon indult perekben a kivetett hozzájárulási díjakkal kapcsolatban a felperesek az alperes (a vízgazdálkodási társulat intézőbizottsága) határozatának felülvizsgálását kérték. A városi bíróság a per tárgyalását felfüggesztette és az 1989. év XXXII. törvény (ABtv.) 38. §-ára hivatkozva az ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatát indítványozta.
Végzésének indokolása értelmében a módosított Tvhr. 9. § (2) és (5) bekezdése alkotmánysértő. Álláspontja szerint a társulat elnöke és az intézőbizottság az érdekeltségi hozzájárulással kapcsolatban államigazgatási ügyben jár el, az intézőbizottság a társulati elnök közlése ellen az intézőbizottsághoz előterjesztett kifogás elbírálásakor II. fokú hatósági jogkört gyakorol.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvény (Áe.) 3. § (2) bekezdése értelmében államigazgatási ügyben az Áe. szabályai szerint kell eljárni.
A Tvhr. kifogásolt rendelkezései értelmében a kifogásról az intézőbizottság az alapszabályban meghatározott eljárásban határoz.
A társulat alapszabálya szerinti eljárást lehetővé tévő és az államigazgatási eljárást kiiktató - rendelet szinten meghozott - szabály ellentétes az Áe. 3. § (2) bekezdésével és ezért alkotmányellenes.
Utalt az indítványozó az Áe. 19. § (6) bekezdésére is. Ennek értelmében közigazgatási szerv saját ügyének intézésében nem vehet részt. Az MT rendelet e tekintetben is ellentétes az Áe.-vel.
2. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 35. § (2) bekezdése rendelkezéseire alapított indítványokat a közvetlen összefüggésre tekintettel kiterjedtnek tekintette a Tvhr. 9. § (6) bekezdésére és az érdemi vizsgálatot erre vonatkozóan is lefolytatta.
III.
Az indítványok részben alaposak.
1. A vízgazdálkodási társulat nem közigazgatási szerv. Ilyen állítást az indítványok sem tartalmaztak. Az Alkotmánybíróság ezért azt vizsgálta, hogy a társulat közigazgatási ügy intézésére feljogosított más szerv-e. Ennek előkérdése, hogy a társulat az érdekeltségi hozzájárulás megállapításával kapcsolatban közigazgatási ügyet intéz-e; az érdekelt és a társulat között közigazgatási jogviszony áll-e fenn.
Miként arra az Alkotmánybíróság a 797/B/1991. számú határozatában rámutatott, az érdekeltségi hozzájárulás fizetése polgári jogi kötelezettség.
A Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény (Ptk.) 198. § (3) bekezdése értelmében ugyanis szolgáltatásra irányuló kötelezettség és jogosultság jogszabályból szerződéskötés nélkül (adott esetben tagsági viszony nélkül) is keletkezhet, ha a jogszabály így rendelkezik, és a kötelezettet, a jogosultat és a szolgáltatást kellő pontossággal meghatározza.
A jogi szabályozásnak az I. pontban ismertetett lényege szerint a vízgazdálkodási társulat helyi közcélú vízgazdálkodási feladatot lát el. Ennek során az érdekeltek részére szolgáltatást nyújt. Szolgáltatása a vízi létesítmény műszaki hatásának biztosítása. Ennek ellenértéke a műszaki hatás biztosításában érdekelteknek az érdekeltségi hozzájárulása.
Az érdekeltségi hozzájárulás fizetési kötelezettségről a Ttvr. 3. § (5) bekezdése rendelkezik. Mind a kötelezettet és a jogosultat, mind a vízgazdálkodási társulat és az érdekelt szolgáltatását a Ttvr. és végrehajtási rendeletei [a Tvhr. és a 4/1978. (XII. 12.) OVH rendelkezés (R)] kellő pontossággal meghatározzák.
A társulat és az érdekelt között tehát polgári jogi jogviszony keletkezik.
Ilyen esetben a Ptk. 198. § (3) bekezdése értelmében - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - a szerződésre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.
A Tvhr. 9. § (1) bekezdésének a módosítás előtt hatályos szabályozása értelmében a társulat és a nem tag érdekelt megegyezésének hiányában az érdekeltségi hozzájárulás megállapítása ellen a nem tag érdekelt a pénzügyi feladatokat ellátó szakigazgatási szervnél élhetett kifogással (vita esetén nem fordulhatott közvetlenül a bírósághoz). Önmagában abból a tényből azonban, hogy a jogszabálymódosítás előtt - a Tvhr.-nek akkor hatályos 9. § (1) bekezdése értelmében - a társulat és a nem tag érdekelt vitájában a nem tag kifogása folytán közigazgatási eljárás indult és a kifogást közigazgatási szerv (hatósági felügyeleti jogkörében eljárva) az Áe. szerint bírálta el (vizsgálta a társulati döntés törvényességét), nem következik az, hogy az érdekeltségi hozzájárulás összegének megállapításánál a társulat is közigazgatási ügyben járt el.
A jogszabály módosulását követően kialakult jogi helyzetben sincs semmilyen következtetési alap arra, hogy a társulat vagy annak szerve közigazgatási szerv lenne, illetőleg arra sem, hogy határozata közigazgatási (államigazgatási) határozatnak minősülne, és ezért a társulat eljárására az Áe. szabályai lennének irányadók.
2. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése kimondja, hogy a Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes.
A Ptk. 7. §-a értelmében polgári jogi ügyekben - ha törvény másképpen nem rendelkezik - a bíróság dönt.
A Tvhr. 9. § (6) bekezdésének szabálya úgy szól, hogy a jogsértő határozatot a bíróság hatályon kívül helyezi.
A bíróság döntési jogát tehát a Kormány rendelete korlátozza, mert a jogsértő határozatnak csak a hatályon kívül helyezését teszi lehetővé.
Ez a szabály ellentétes a Ptk. 7. §-ával és ezzel sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdése rendelkezését. Az Alkotmánybíróság ezért a Tvhr. 9. § (6) bekezdése rendelkezését megsemmisítette.
IV.
Megállapítható az is, hogy a kifejtettek értelmében a Tvhr. 9. § (2) és (5) bekezdése nem ellentétes az Áe. felhívott szabályaival, az Alkotmánybíróság ezért az indítványokat egyebekben elutasította.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza s. k.,
Alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
Alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Különvélemény az 1691/B/1991. számú ügyben hozott határozathoz
1. A különvélemények által követett gyakorlattól eltérően bevezetőben szükségesnek tartjuk az indítványok tartalmát ismertető részének kiegészítését is.
Három, vízgazdálkodási társulat intézőbizottságának érdekeltségi hozzájárulást megállapító határozata ellen indított perben a bíróság a per tárgyalását felfüggesztette és egyúttal indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, amelyben kérte a vízgazdálkodási társulatokról szóló 1977. évi 28. tvr. (a továbbiakban: Ttvr.) végrehajtására kiadott, és a 88/1990. (IV. 30.) MT rendelettel módosított 41/1977. (XI. 3.) MT rendelet (a továbbiakban: Tvhr.) 9. § (2) és (5) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát. Indítványozók jogi álláspontja szerint, amikor a vízgazdálkodási társulat szervei érdekeltségi hozzájárulást állapítanak meg a társulattal tagsági viszonyban nem álló, kívülálló érdekeltek terhére - a Ttvr. és a Tvhr. érdekeltségi hozzájárulásra vonatkozó rendelkezéseit figyelembe véve - hatósági jogkörben járnak el. Így a társulat szerveinek eljárására az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. (a továbbiakban: Áe.) rendelkezései az irányadók. Indítványozók nemcsak a Tvhr. 9. § (2) bekezdésének az intéző bizottság jogorvoslati jogkörére vonatkozó szabályait kifogásolják ezen az alapon, hanem vitatják a 9. § (5) bekezdésében foglaltakat is. Álláspontjuk szerint a kereset halasztó hatályának kizárása ellentétes az Áe. 72. § (3) bekezdésével, a keresetindítási határidő jogvesztő jellegének kimondása ellentétes a Polgári perrendtartás 106. § (1) bekezdésében valamint (2) bekezdése a) pontjában foglalt azon rendelkezéssel, mely szerint a mulasztás jogkövetkezményei igazolással orvosolhatók és igazolásnak csak akkor nincs helye, ha azt törvény zárja ki. Indítványozók ténylegesen arra mutatnak rá, hogy az Áe. és a Pp. szabályaival ellentétes szabályozás az eljárási garanciák, a rendes jogorvoslat lehetőségének hiányához vezetett.
Az indítványozók - mivel az összhangban áll az Áe. rendelkezéseivel - nem kezdeményezték a Tvhr. 9. § (6) bekezdésének megsemmisítését.
2. A vízgazdálkodási társulat és a társulattal tagsági viszonyban nem álló érdekelt közötti jogviszony jogi minősítése a hatályos jogi szabályozás alapján nem egyértelmű.
A 88/1990. (IV. 30.) MT rendelet 1. mellékletének 15. pontja módosította a Tvhr.-nek az érdekeltségi hozzájárulás megállapítására vonatkozó szabályait. E módosítás következtében - a korábbi szabályozással ellentétben - a hatályos jogi szabályozás az érdekeltségi hozzájárulás megállapítása terén nem tesz különbséget az érdekeltek között aszerint, hogy azok tagsági viszonyban állnak-e a vízgazdálkodási társulattal, vagy sem.
Ezzel egy ellentmondásos jogi konstrukció jött létre, amelyben a kívülálló érdekelttel szemben az érdekeltségi hozzájárulás megállapításának szabályozása nem felel meg sem a Ptk. 198. § (3) bekezdésében megfogalmazott követelményeknek, sem az államigazgatási határozat kibocsátásának jogi szabályozásával szemben támasztott törvényi előírásoknak.
3. A határozat abból indul ki, hogy ebben az esetben a kivülálló érdekelt szolgáltatási kötelezettsége nem a társulat és az érdekelt közötti tagsági, illetőleg szerződésen alapuló jogviszonyból, hanem a Ptk. 198. § (3) bekezdésének megfelelően jogszabályból származik. A Ttvr. a társulat által nyújtott szolgáltatás ellenértékeként állapítja meg a kívülálló érdekelt érdekeltségi hozzájárulás fizetési kötelezettségét. A Ptk. 198. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy szolgáltatásra irányuló kötelezettség és jogosultság jogszabályból vagy hatósági rendelkezésből szerződés nélkül is keletkezhet, ha jogszabály vagy a törvényes jogkörében eljáró hatóság így rendelkezik, és a kötelezettet, a jogosultat és a szolgáltatást kellő pontossággal meghatározza.
A szolgáltatási kötelezettséget ebben az esetben sem jogszabály, sem más hatósági határozat nem állapítja meg kellő pontossággal. A jogi szabályozás a szolgáltatás megállapítását a társulat szerveire bízza. A Ttvr. 3. § (5) bekezdése, a Tvrh. 5. §-a, valamint a végrehajtásukra alkotott 4/1978. (XII. 12.) OVH rendelkezés (a továbbiakban: R.) 16-18. §-ai a hozzájárulás mértékének megállapítása során olyan széles mérlegelési lehetőséget állapítanak meg a társulat döntésre jogosult szervei számára, hogy a szolgáltatás kellő pontossággal történő meghatározásának Ptk. által előírt követelménye ebben az esetben hiányzik.
Az esetek egy jelentős részében nem helyt álló az a megállapítás sem, hogy az érdekeltségi hozzájárulás akkor is a társulat által nyújtott szolgáltatás ellenértékeként kerül megállapításra, ha a R. 15. §-ában meghatározott érdekelt a társulatnak nem tagja.
A Tvhr. 9. § (3)-(6) bekezdéseiben meghatározott, a bírósági felülvizsgálatot szabályozó eljárási szabályok is inkább a közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatának szabályaira hasonlítanak, mint a polgári jogvita eldöntésének szabályaira.
4. Álláspontunk szerint azzal, hogy a Tvhr. megváltoztatta a kívülálló érdekelttel szemben az érdekeltségi hozzájárulás megállapításának eljárási szabályait - miután az anyagi jogi szabályok lényegesen nem módosultak - a társulat és a társulattal tagsági viszonyban nem álló érdekeltek közötti jogviszony és az érdekeltségi hozzájárulást megállapító aktus jogi természete nem változott, s maradt, mi volt, közigazgatási jogon alapuló hatósági aktus.
A társulattal tagsági viszonyban nem álló, kívülálló érdekelt terhére érdekeltségi hozzájárulást megállapító aktus jogi jellegét tekintve rendelkezik az államigazgatási aktus minden jellemzőjével:
- a kívülálló érdekelt nem áll sem szerződéses, sem szervezeti kapcsolatban a társulattal, az ügyben - az Áe. 3. § (4) bekezdése által definiált - ügyféli pozícióban van,
- a döntés, egy egyoldalú hatalmi aktus, amely az ügyfélre nézve kötelező,
- a döntés végrehajtásához a jogszabály állami kényszert biztosít, a R. 19. §-a kimondja, hogy az érdekeltségi hozzájárulás köztartozás jellegű, és a Tvhr. 10. § (4) bekezdése alapján a hozzájárulás összegét a települési önkormányzat jegyzője adók módjára behajthatja.
Önmagában az a tény, hogy a vízgazdálkodási társulat nem államigazgatási szerv még nem zárja ki azt, hogy ez az aktusa államigazgatási aktusnak minősüljön és kibocsátása az Áe. hatálya alá tartozzon. Az Áe. 3. § (2) bekezdése alapján törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet államigazgatási ügy intézésére az államigazgatási szerven kívül más szervet is feljogosíthat, amelynek eljárására ebben az esetben az Áe. rendelkezéseit kell alkalmazni.
Azzal, hogy ennek a hatósági aktusnak a meghozatalát az MT rendelet a társulat szerveinek hatáskörébe utalja, az Áe. 3. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően államigazgatási szervnek nem minősülő, köztestületi jellegű szervet államigazgatási ügy intézésére jogosított fel. Az Áe. alkalAz Áe. 3. § (8) bekezdése kimondja, hogy az államigazgatási eljárást szabályozó jogszabály az Áe. rendelkezéseitől csak akkor térhet el, ha azt maga az Áe. megengedi. A Tvhr.-nek az indítványozók által vitatott rendelkezései nem állnak összhangban az Áe. jogorvoslatokra vonatkozó eljárási szabályaival.
Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése kimondja, hogy a Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. Így az indítványozók által felvetett alkotmányossági kifogás a kívülálló érdekelttel szemben az érdekeltségi hozzájárulás megállapításának eljárási szabályait illetően - a hatályos jog által létrehozott jogi megoldást figyelembe véve - helytállónak tekinthető.
Azzal, hogy a hatályos jogi szabályozás az érdekeltségi hozzájárulás megállapítása terén nem tesz különbséget a társulat tagja és a kívülálló érdekelt között, hátrányos helyzetbe hozza a kívülálló érdekeltet. Jogszabály nem állapítja meg kellő pontossággal a kötelezettséget, ugyanakkor a jogi szabályozás megfosztja őt attól a lehetőségtől is, hogy az eljárás során jogait, jogos érdekét érvényesíthesse.
5. A deregulációt megelőző szabályozás tiszta jogi helyzetet tükrözött e tekintetben (a társulat tagja tagsági jogvita, a kívülálló érdekelt pedig közigazgatási jogorvoslat, és az ezt követő bírói út keretében érvényesíthette jogait). A hatályos jogi szabályozásban viszont a kényszertársulás és a közigazgatási döntés elemei keverednek. Az érdekeltségi területet meghatározó államigazgatási határozat egyfajta kényszerközösséget teremt a társulat tagjai és a kívülálló érdekeltek között, a R. 11. §-ában használja is a többségre, kisebbségre utalást. Azonban ez a kényszerközösség nem tekinthető kényszertársulásnak, mert csak az érdekeltségi hozzájárulással kapcsolatosan szabályozza azonosan a tag és a kívülálló érdekelt jogi helyzetét, nem biztosítja a kívülálló érdekelt számára a tagsági jogok gyakorlásának lehetőségét. Lehetőséget ad arra, hogy a társulat egyoldalú hatalmi aktussal megállapítsa a kívülálló érdekeltek érdekeltségi hozzájárulását, anélkül, hogy számukra a jog, és érdekérvényesítés eljárási garanciáit megteremtené. A társulat tagsága és a kívülálló érdekelt között alapvető érdekellentét áll fenn. A társulat tagjai tagsági jogaik gyakorlása során érvényesíteni tudják érdekeiket, ezzel szemben a kívülálló érdekeltnek - ha nem gyakorolhatja az Áe.-ben szabályozott ügyféli jogait - erre nincs módja. Miután a keresetnek a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya - a hatályos jogi szabályozás még a rendes, birtokon belüli jogorvoslat lehetőségét sem biztosítja számára. Az MT rendelet 9. §-ában szabályozott kifogást nem lehet ilyennek tekinteni, mert azt az ellenérdekeltséggel bíró társulat intézőbizottsága bírálja el. Ez a jogi helyzet kiszolgáltatottá teszi a kívülálló érdekelteket a társulattal szemben, mert csak utólag, a már állami kényszerrel végrehajtott határozat ellen, jogvesztő határidőn belül veheti igénybe a bírói jogorvoslatot.
Álláspontunk szerint a határozat helytelenül, megfelelő jogi érvek nélkül minősíti polgári jogi jogviszonynak a vízgazdálkodási társulat és a kívülálló érdekelt közötti jogviszonyt. Ilyen értelmezés sem a Ttvr.-nek, sem a Tvhr.-nek az érdekeltségi hozzájárulást szabályozó rendelkezéseiből nem vezethető le.
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleménnyel egyetértek:
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró