53/2011. (VI. 24.) AB határozat
Törökbálint Nagyközség Helyi Építési Szabályzatáról szóló többször módosított 18/2001. (IX. 18.) rendeletének módosításáról szóló 11/2007. (IV. 27.) rendelete alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Törökbálint Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a Tó Park területének helyi építési szabályzatáról, valamint Törökbálint Nagyközség Helyi Építési Szabályzatáról szóló többször módosított 18/2001. (IX. 18.) rendeletének módosításáról szóló 11/2007. (IV. 27.) rendelete alkotmányellenes, ezért azt 2011. december 31. napjával megsemmisíti. A megsemmisítés következtében a 18/2001. (IX. 18.) rendelet a módosításáról szóló 11/2007. (IV. 27.) rendelete által beiktatott módosítások nélkül marad hatályban.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
A Közép-Magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője - miután Törökbálint Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testülete a törvényességi észrevételével nem értett egyet - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontjában foglalt hatáskörében eljárva az Alkotmánybírósághoz fordult. A hivatalvezető a Törökbálint Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testülete által alkotott, a Tó Park területének helyi építési szabályzatáról, valamint Törökbálint Nagyközség Helyi Építési Szabályzatáról szóló többször módosított 18/2001. (IX. 18.) rendeletének módosításáról szóló 11/2007. (IV. 27.) rendelete (a továbbiakban Ör.) egésze felülvizsgálatát kérte, mivel úgy vélte, hogy az Ör. nem felel meg az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) véleményeztetési eljárást előíró 9. §-ában foglaltaknak, így az törvénysértő, ezáltal az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével sem összeegyeztethető. A hivatalvezető szerint az Ör. formai hibája, hogy az Ör. véleményezése során felmerült vélemények közül az egyeztető tárgyalás jegyzőkönyve nem tartalmazta valamennyi elfogadott és el nem fogadott véleményt. Emellett formai hibának minősül a hivatalvezető szerint az is, hogy a terv az egyeztető tárgyalás napján került kifüggesztésre a polgármesteri hivatalban, amikor még a véleményeztetési eljárás be sem fejeződött, továbbá a tervek a kifüggesztést követően átdolgozásra is kerültek, végül pedig nem állapítható meg kétséget kizáróan, hogy a terv a polgármesteri hivatalban 30 napig ki volt függesztve.
Az indítványozó a formai hibákon túlmenően anyagi jogszabálysértést is észlelt, melyre szintén felhívta a képviselő-testület figyelmét. A képviselő-testület az Alkotmánybíróság előtti eljárásban jelezte, hogy az Ör. 3. §-át - mely a helyi építési szabályzat 8. § (22) bekezdését érinti -, valamint az Ör. 8. §-át - mely a szabályzatot új 36/A. §-sal egészíti ki - hatályon kívül fogja helyezni. Erre azonban az indítvány elbírálásáig nem került sor. A hivatalvezető az Ör. 3. §-át (a Tó-park területén minden esetben részletes talajmechanikai vizsgálatokkal kell tisztázni az adott telekrész veszélymentes beépíthetőségét) azért tartotta alkotmányellenesnek, mert magasabb szintű jogszabályból - jelen esetben az építésügyi hatósági eljárásokról, valamint a telekalakítási és az építészeti-műszaki dokumentációk tartalmáról szóló 37/2007. (XII. 13.) ÖTM rendelet 5. melléklet III/2. pontjából - "nem hiánytalanul vesz át rendelkezéseket".
Az Ör. 8. §-át a hivatalvezető azért támadta, mert az újonnan beiktatásra került Ör. 36/A. § (5) bekezdése - a kialakult terep csak az illetékes vízügyi hatóság külön engedélyének birtokában változtatható meg - lényegében a vízügyi hatósági jogkörre szűkíti a terep megváltoztatását, ugyanakkor a terep megváltoztatása építéshatósági jogkörbe is tartozhat. Ezzel az Ör. helyi vízgazdálkodási hatósági jogkört első fokon a jegyzőre telepít, sértve ezzel az Ötv. 7. § (1) bekezdését, melynek értelmében a jegyzőnek államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezése:
"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal."
2. Az Ötv.-nek az indítvánnyal érintett rendelkezései:
"7. § (1) Törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen a polgármestert, a főpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét államigazgatási hatósági hatáskörrel ruházhatja fel. Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, a főjegyzőnek és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is."
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
3. Az Ét.-nek az Ör. elfogadásakor hatályos, az indítvánnyal érintett rendelkezése:
"9. § (1) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket az országos településrendezési szakmai előírások figyelembevételével, továbbá a külön jogszabályban meghatározott fogalmak és jelkulcsok alkalmazásával kell elkészíteni.
(2) A településrendezési eszköz kidolgozása előtt meg kell határozni a rendezés alá vont területet, ki kell nyilvánítani a rendezés általános célját és várható hatását, hogy az érintettek azzal kapcsolatban javaslatokat, észrevételeket tehessenek. Ennek során:
a) az érintett népesség, szervezetek, érdek-képviseleti szervek véleménynyilvánítási lehetőségét biztosítani kell, ezért a helyben szokásos módon az érintettek tudomására kell hozni a településrendezési eszköz kidolgozásának elhatározását,
b) az államigazgatási szerveket, valamint az érintett települési önkormányzati szerveket az előkészítésbe be kell vonni úgy, hogy azok a megkeresés kézhezvételétől számított 30 napon belül írásos tájékoztatásukban ismertessék a település fejlődése és építési rendje szempontjából jelentős terveiket és intézkedéseiket, valamint ezek várható időbeli lefolyását, valamint a hatáskörükbe tartozó kérdésekben a jogszabályon alapuló követelményeket.
(3) A készítés alatt lévő településrendezési eszközt a polgármesternek (főpolgármesternek) - külön jogszabályban meghatározottak szerint - véleményeztetnie kell az 5. § (4) bekezdésében említett tervtanáccsal. Az elkészített helyi építési szabályzatot és településrendezési terveket a megállapítás, illetve a jóváhagyás előtt a polgármesternek (főpolgármesternek) véleményeztetnie kell a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási, az érintett települési önkormányzati és az érdek-képviseleti szervekkel, valamint a társadalmi szervezetekkel, amelyek 45 napon belül adhatnak írásos véleményt.
(4) Az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek (főpolgármesternek) egyeztető tárgyalást kell tartania, amelyre a hely és az időpont megjelölésével a véleményezési eljárás valamennyi érdekeltjét a tárgyalás előtt legalább 8 nappal meg kell hívnia. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek tartalmaznia kell valamennyi elfogadott és el nem fogadott véleményt azok indokolásával együtt.
(5) Azt az érdekeltet, aki a véleményezési eljárás során írásbeli véleményt nem adott, és az egyeztető tárgyaláson sem vett részt, kifogást nem emelő véleményezőnek kell tekinteni.
(6) A véleményezési eljárás befejezése után a településrendezési eszközöket az elfogadásuk előtt - a (3)-(4) bekezdés alapján beérkezett, de el nem fogadott véleményekkel és azok indokolásával együtt - a polgármesternek (főpolgármesternek) legalább egy hónapra a helyben szokásos módon közzé kell tennie azzal, hogy az érintettek a közzététel ideje alatt azokkal kapcsolatban észrevételt tehetnek, továbbá meg kell küldenie szakmai véleményezés céljából:
a) a főváros, a fővárosi kerület, a megyei jogú város igazgatási területének egészére egyszerre készített szabályzatot és terveket az állami főépítész útján a miniszternek, a fejlesztési koncepciókat a településfejlesztésért és településrendezésért felelős miniszternek,
b) egyéb szabályzatot és terveket az állami főépítésznek.
A miniszter 90, az állami főépítész 30 napon belül adhat véleményt; ha e határidőn belül nem nyilatkozik, úgy véleményét egyetértőnek kell tekinteni. A véleményt a döntésre jogosult testülettel ismertetni kell."
4. Az Ör.-nek az indítvánnyal támadott rendelkezései:
"3. §
A HÉSZ 8. §-a a következő új (22)-(25) bekezdésekkel egészül ki:
(22) A Tó Park területén minden esetben részletes talajmechanikai vizsgálatokkal kell tisztázni az adott telekrész veszélymentes beépíthetőségét. (...)"
"8. §
A HÉSZ az új 36./A §-sal kerül kiegészítésre:
A Gksz-6/A jelű kereskedelmi-szolgáltató gazdasági építési övezet
(A Tó Park bejáratánál tervezett kereskedelmi-szolgáltató gazdasági területek)
36./A §
(5) A kialakult terep csak az illetékes vízügyi hatóság külön engedélyének birtokában változtatható meg. Amennyiben az illetékes vízügyi hatóság engedélyezi a feltöltés alkalmazását, akkor a HÉSZ vonatkozó részének betartásával a kialakítandó új terepszinteknek a környezetben kialakult terep szintjéhez igazodnia kell. A tereprendezés során gondoskodni kell a víztározó kifolyását biztosító, a vízügyi hatóság által is elfogadott megfelelő kapacitású vízelvezetési megoldásról."
III.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság határozataiban már többször kifejtette, hogy "a helyi önkormányzáshoz való alapjogok körébe tartozik a helyi társadalmi viszonyok helyi jogi szabályozása, az önkormányzati rendeletalkotás. Ezek egyik típusa, amikor az önkormányzat törvény végrehajtására a törvény felhatalmazása alapján, a törvény keretei között alkot rendeletet" [11/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 853, 856.; 48/2004. (XII. 1.) AB határozat, ABH 2004, 956, 960.; 7/2003. (III. 13.) AB határozat, ABH 2003, 753, 756.].
Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben, a helyi építési szabályzatok vonatkozásában a 11/2004. (IV. 7.) AB határozatában a következőkre mutatott rá: "A helyi társadalmi viszonyok között fontos szerepet töltenek be az Ét. felhatalmazása alapján alkotott helyi építésügyi szabályzatok és a településrendezési tervek, miután ezek az adott település és környezete fejlődését, a településen élők, ott-tartózkodók életkörülményeit hosszabb időszakra döntően befolyásolják. Ebből is következik, hogy a helyi építésügyi előírásoknak több követelménynek kell eleget tenniük: az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdéséből adódóan az e tárgyban alkotott önkormányzati rendelet sem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, a helyi építésügyi szabályzatnak és a települési rendezési tervnek figyelembe kell venni az országos településrendezési szakmai előírásokat, a település társadalmának igényét. Mindezekre tekintettel az Ét. részletesen szabályozza az építésügyi szabályzatok, a településrendezési tervek előkészítésének, egyeztetésének és elfogadásának a rendjét.
Az Ét. 9. §-a részletezi tehát a helyi építésügyi szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során érvényesítendő eljárási szabályokat, rendezi, hogy az érintett állampolgárokat, szervezeteiket, államigazgatási szerveket, települési önkormányzatokat milyen tartalommal, milyen módon, határidőben kell tájékoztatni, véleményüket kérni, véleményeltérés esetén egyeztető tárgyalást tartani, az el nem fogadott véleményekről tájékoztatást adni" (ABH 2004, 853, 857.). Az Ét. 9. § (7) bekezdése szerint a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a (2)-(6) bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el.
Ahogy az Alkotmánybíróság a 7/2003. (III. 13.) AB határozatában megállapította, az Ötv. 16. § (1) bekezdéséből, az Ét. 9. § (7) bekezdéséből és 13. § (1) bekezdéséből kitűnik, hogy "az önkormányzatok városrendezésre és építésügyre vonatkozó szabályozási autonómiája kizárólag a rendeletalkotás tartalmát és az alkalmazott eljárás lefolytatását meghatározó törvényi keretek között érvényesülhet. Ilyen, az önkormányzati rendeletalkotás során irányadó eljárási rendelkezéseket állapít meg az Ét. fentiekben említett 9. §-a is, amikor a helyi építési szabályzat elfogadásához a közérdek érvényesítése érdekében számos egyeztetési kötelezettséget ír elő, és az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseletek, hatóságok számára véleménynyilvánítási, javaslattételi, észrevételezési lehetőséget biztosít" (ABH 2003, 753, 756.). Az érdekelt államigazgatási szervekkel való egyeztetés kötelezettsége és a lakosság bevonása az eljárásba olyan garanciális jellegű eljárási követelményeket jelent, amelyeket a jogi szabályozás nem ír elő más önkormányzati rendelet megalkotása során.
E rendelkezések alapján megállapítható, hogy az önkormányzat képviselő-testülete nem rendelkezik szabad döntési lehetőséggel abban a tekintetben, hogy a helyi építési előírások megállapításáról az Ét.-ben szabályozott eljárási rendben elfogadott helyi építési szabályzatban, vagy ezen eljárási kötöttségek nélkül elfogadott önkormányzati rendeletben rendelkezik-e. A helyi építési előírásokat a képviselő-testületnek az Ét. 9. §-ában szabályozott eljárási rendben elfogadott helyi építési szabályzatban kell megállapítania. Az Ét. 9. § (9) bekezdése előírja, hogy az Ét. 9. §-ában szabályozott eljárási rendet érvényesíteni kell a rendezési tervek módosításánál is.
2. Az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben tehát azt kellett megvizsgálnia, hogy a hivatalvezető által kifogásolt eljárás megfelelt-e az Ét.-ben foglaltaknak.
A indítványozó azt sérelmezte, hogy a terv az egyeztető tárgyalás napján került kifüggesztésre a polgármesteri hivatalban, amikor még a véleményeztetési eljárás be sem fejeződött, továbbá a tervek a kifüggesztést követően átdolgozásra is kerültek, végül pedig nem állapítható meg kétséget kizáróan, hogy a terv a polgármesteri hivatalban 30 napig ki volt függesztve.
A rendelkezésre álló iratokból megállapítható, hogy a tervezést végző gazdasági társaság 2006. augusztus 21. napján kelt levelében arról tájékoztatta az önkormányzat főépítészét, hogy a szabályozási terv és az építési szabályzat "II/b fázisú, az államigazgatási és önkormányzati egyeztetés alapján módosított dokumentációját" mellékelten megküldi. Az ezen az iraton szereplő feljegyzés szerint a dokumentum 2006. szeptember 1. napján érkezett a polgármesteri hivatalba. Ennek alapján az önkormányzatnak a "II/b fázisú dokumentáció" 2006. szeptember 1. napja előtt nem állhatott rendelkezésre, azaz azt az Ét. 9. § (6) bekezdése alapján 2006. augusztus 21. napján közzétenni sem tudta. Ezt támasztja alá az a tény is, hogy a kivitelező arról tájékoztatta a Közép Duna-Völgyi Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőséget a 2006. október 30. napján kelt levelében, hogy "2006. augusztus 21-én a jelenlevők megállapodtak abban, hogy a tervező a - Törökbálint közigazgatási területét érintő távlati - nagysebességű vasútvonalat a jelenlegi vasúti nyomvonalon, egy előző terv-variációban már javasolt magoldásnak megfelelően a terven szerepeltetni fogja. Ennek a tervező eleget tett, és a terület fejlesztője a MÁV Zrt. Stratégiai Igazgatóságán egyeztette a kialakított álláspontot, ahol a tervezett megoldást jóváhagyták."
További érvként szolgál a polgármesteri hivatal 2006. november 26. napján kelt levele, miszerint "ha a szabályozási tervvel kapcsolatos egyeztető tárgyalás az önkormányzat és a tulajdonos beruházó között befejeződött és a megállapodásnak megfelelően a módosított terv leszállításra került, az önkormányzat fogja az államigazgatási eljárást lefolytatni".
Végül az Alkotmánybíróság hivatkozik a Budaörs Város Önkormányzata főépítészének 2006. november 24. napján kelt levelére, melyben a városi főépítész a Törökbálint Önkormányzatának 2006. november 9. napján kelt levelére válaszolva előadja, hogy a gyorsforgalmi vasútra vonatkozóan "az új nyomvonal pontos ismeretének hiányában arról véleményt nyilvánítani nem tudunk (...) a korábban megküldött szabályozási tervben még a vasút régi - és számunkra elfogadhatatlan - nyomvonala szerepelt, melyet a 2006. augusztus 21-én tartott egyeztető tárgyalás alkalmával is kifogásoltunk."
Ennek alapján megállapítható, hogy 2006. augusztus 21. napján nem a véleményezési eljárás befejezése után, hanem még azt megelőzően függesztették ki a polgármesteri hivatalban a terveket, ezért az eljárás sérti az Ét. 9. § (6) bekezdésében foglaltakat, mivel az önkormányzat a jogszabályban írt eljárási rendet megszegve folytatta le az eljárást.
Az Alkotmánybíróság emellett utal arra is, hogy a lakossági felhívás fénymásolatán a kifüggesztés napjaként 2006. augusztus 21. napja, valamint az a megjegyzés szerepel, hogy "levéve 30. nap." Azaz a hirdetményből a levétel napja kétséget kizáróan nem állapítható meg az, hogy a hirdetmény 30 napra kifüggesztésre került, csupán valószínűsíthető. Az Ét. 9. § (7) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a településrendezési eszköz, így a helyi építési szabályzat sem fogadható el az Ét. 9. § (2)-(6) bekezdésében előírt véleményeztetési eljárás nélkül.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a képviselő-testület az Ét. szabályainak megsértésével, azaz törvénysértő módon fogadta el az Ör.-t.
Az önkormányzati rendeletalkotási eljárás során történt hibák esetén nemcsak az eljárási hiba meglétét vagy hiányát vizsgálja az Alkotmánybíróság, hanem arra is figyelemmel van, hogy a szabálytalanság érdemben befolyásolta-e a rendelet megalkotását (986/H/1997. AB határozat, ABH 1998, 1038, 1041.).
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ör. - az elfogadása során alkalmazott törvénysértő eljárásra tekintettel - sérti az Ét. 9. § (4)-(7) bekezdésének rendelkezéseit, és ezáltal más jogszabályba, jelen esetben törvénybe ütközik, ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével.
Mivel az Ör. jelenlegi szövege alkotmányellenes módon, az Ét. garanciális szabályainak megsértésével jött létre, az Alkotmánybíróság az Ör. egészét alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette. A megsemmisített rendelet az Alkotmánybíróság határozatában, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdésének alkalmazásával megállapított későbbi időpontban veszti hatályát, melynek az az indoka, hogy ez alatt az idő alatt Törökbálint város önkormányzatának lehetősége lesz lefolytatni az építési szabályzat és rendezési terv módosításához előírt, az Ét. 9. §-ában szabályozott eljárást.
3. Az Alkotmánybíróság az indítvány azon részének elbírálását, mely szerint az Ör. módosító rendelkezései tartalmukat tekintve ellentétesek az Ötv. törvényi előírásaival, az Ör. egésze alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése miatt mellőzte.
Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el.
Budapest, 2011. június 23.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 6/H/2009.