1358/H/2008. AB határozat

Tatabánya Megyei Jogú Város Közgyűlésének a közterületek használatáról szóló 3/2007. (II. 01.) sz. rendeletének 7. § a) pontja alkotmányossági vizsgálata tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a Tatabánya Megyei Jogú Város Közgyűlésének a közterületek használatáról szóló 3/2007. (II. 01.) sz. rendeletének 7. § a) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

A Közép-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) indítványozta az Alkotmánybíróságnál Tatabánya Megyei Jogú Város Közgyűlésének a közterületek használatáról szóló 3/2007. (II. 01.) sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) 7. § a) pontja felülvizsgálatát és megsemmisítését. Az Ör. 7. § a) pontja szabálysértéssé nyilvánította a közterület rendeltetésétől eltérő, közterület használati megállapodás nélküli használatát. A hivatalvezető e rendelkezés kapcsán törvényességi észrevétellel élt Tatabánya Megyei Jogú Város Közgyűléséhez (a továbbiakban: Közgyűlés), amelyet az nem fogadott el. A hivatalvezető ezt követően fordult a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítványával az Alkotmánybírósághoz.

A hivatalvezető álláspontja szerint, amennyiben az önkormányzat a közterület-használatot polgári jogviszonyként szabályozza, akkor a megállapodás nélküli vagy szerződéstől eltérő használatot nem nyilváníthatja szabálysértéssé, mert a szerződésszegés jogkövetkezménye a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényben (a továb-biakban: Ptk.) van szabályozva, és ezért a polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség teljesítése elmulasztásának szabálysértéssé nyilvánítása a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (a továbbiakban: Szabs.tv.) 1. §-ában adott felhatalmazás nem terjed ki. A hivatalvezető szerint az Ör. 7. § a.) pontja ellentétes az Ötv. 16. § (1) bekezdésével és a Szabs.tv. 1. §-ával és ezáltal sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: "44/A. § (1) A helyi képviselőtestület: (...) b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,

(... )

(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal."

2. Az Ötv. indítvánnyal érintett rendelkezései:

"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."

"80. § (1) A helyi önkormányzatot - e törvényben meghatározott eltérésekkel - megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik."

3. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) indítvánnyal érintett - az indítvány benyújtásakor hatályos -rendelkezései:

"2. § E törvény alkalmazásában:

(...)

13. Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet a rendeltetésének megfelelően bárki használhat, és az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván. Egyéb ingatlanoknak a közhasználat céljára átadott területrészére - az erről szóló külön szerződésben foglaltak keretei között - a közterületre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. Közterület rendeltetése különösen: a közlekedés biztosítása (utak, terek), a pihenő és emlékhelyek kialakítása (parkok, köztéri szobrok stb.), a közművek elhelyezése."

4. Az Étv. indítvánnyal érintett - az elbíráláskor hatályos - rendelkezései:

"2. § E törvény alkalmazásában: (.. )

13. Közterület: közhasználatra szolgáló minden olyan állami vagy önkormányzati tulajdonban álló földterület, amelyet az ingatlan-nyilvántartás ekként tart nyilván."

"54. § (4) A közterület rendeltetése

a) a telkek térbeli kapcsolatának, megközelítésének,

b) a közúti és gyalogos közlekedés (út, járda stb.),

c) a kikapcsolódás, a szórakozás, a sporttevékenység, a szabadidő-eltöltés,

d) a felvonulás, a gyülekezés, a közösségi megnyilvánulás,

e) szobor elhelyezésének, emlékhely kialakításának, művészeti alkotások elhelyezésének,

f) a közművek elhelyezésének,

g) zöldfelületek kialakításának biztosítása.

(5) A közterületet rendeltetésének megfelelően bárki használhatja. A közterület rendeltetésére és használatára jogszabály további szabályokat állapíthat meg.

(6) Önkormányzati rendelet a település belterületi közterületének a (4) bekezdésben vagy jogszabályban meghatározott rendeltetésétől eltérő engedély vagy megállapodás nélküli használatát szabálysértéssé nyilváníthatja."

5. A Szabs.tv. indítványozó által hivatkozott rendelkezése:

"1. § (1) Szabálysértés az a jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget."

6. Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezése:

"7. § Aki

a) közterületet rendeltetésétől eltérően közterület használati megállapodás nélkül használ;

(...)

szabálysértést követ el és háromezer forinttól harmincezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

A helyi önkormányzat rendeletalkotási jogkörének kereteit az Alkotmány, valamint az Ötv. szabályozza. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, a 44/A. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy az önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal.

Az Ötv. 16. § (1) bekezdése az önkormányzat rendeletalkotási jogkörével kapcsolatosan a következő rendelkezést tartalmazza: "A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkothat."

A helyi önkormányzat az Alkotmány és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a helyi társadalmi viszonyok szabályozása körében elsődleges, eredeti jogalkotási jogkörrel rendelkezik, rendeletet alkothat olyan helyi közügyek szabályozására, amelyeket magasabb szintű jogszabály még nem szabályozott. A törvény által szabályozott társadalmi viszonyok körében az Ötv. felhatalmazása alapján, a felhatalmazás keretei között végrehajtási rendelet alkotásának a joga illeti meg.

A településeken az életviszonyok a helyi sajátosságokhoz igazodnak, amelyek így helyi speciális szabályozást igényelnek. Az Étv. meghatározza a közterület fogalmát (2. § 13. pontja), illetve - a 2011. január 1-jén hatályba lépett törvénymódosítással - annak rendeltetését [54. § (4) bekezdése], valamint úgy rendelkezik, hogy a közterületet rendeltetésének megfelelően bárki használhatja, illetve a közterület rendeltetésére és használatára jogszabály további szabályokat állapíthat meg [Étv. 54. § (5) bekezdése].

Az Ör. 7. § a.) pontja a közterület rendeltetésétől eltérő használata esetén a közterület használati megállapodás megkötésének elmulasztását, a közterület használati megállapodás nélküli használatot nyilvánítja szabálysértéssé. Az Ör. a közterület használatának rendjét szabályozza, és az Ör. 3. §-a tartalmazza a közterület rendeltetéstől eltérő használatára vonatkozó szabályokat, amelyek szerint ilyen esetekben közterület használati szerződést kell kötni, a közterület használatára vonatkozó igényt a polgármesteri hivatalhoz kell benyújtani és a beadványok elbírálása a polgármester hatáskörébe tartozik, továbbá szabályozza a közterület használati megállapodás kötelező tartalmi elemeit.

Az Ötv. 8. § (1) bekezdése alapján a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzatok feladataként határozza meg a helyi közutak és közterületek fenntartását. Az önkormányzatok a közterület-használatot polgári jogi jogviszonyként vagy önkormányzati hatósági ügyként szabályozhatják. A települési önkormányzatoknak a közterület-használatra vonatkozó helyi rendeletalkotása fakultatív. Az önkormányzatok felelőssége, hogy az Étv. 54. § (5) bekezdésében kapott felhatalmazással élve - a központi jogszabályi előírásokat a helyi viszonyokra vonatkozóan további szabályok önkormányzati rendeletben történő megállapításával - a helyi körülményekhez igazodva, a lakosság igényeit figyelembe véve rendezzék a közterület-használathoz kötődő helyi életviszonyokat, és ennek keretében meghatározzák, hogy a közterületeken mely tevékenységek gyakorlását engedik, illetve melyet tiltanak, illetve milyen rendeltetésellenes használatot kívánnak visszaszorítani, az Étv. 54. § (6) bekezdése alapján szabálysértéssé nyilvánítani.

A Közgyűlés az Ör.-t a Tatabánya Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének az egyes szabálysértéssel összefüggő helyi rendeleteket módosításáról szóló 19/2008. (VI. 23.) Kgy. sz. rendelete 3. §-ával egészítette ki 2008. július 1-jétől az Ör. 7. § a) pontjában meghatározott szabálysértési tényállással, amelyben az Ör. 3. §-ában előírt közterület használati megállapodás megkötésének elmulasztását, a közterület használati megállapodás nélküli használatát nyilvánította szabálysértéssé.

A Szabs.tv. 1. §-a szerint szabálysértés az a jogellenes, tevékenységben vagy mulasztásban megnyilvánuló cselekmény, melyet törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet szabálysértésnek nyilvánít, s amelynek elkövetőit az e törvényben meghatározott joghátrány fenyeget. Sem a Szabs.tv., sem az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet nem tartalmaz szabálysértési tényállást az engedély nélküli közterülethasználatra vonatkozóan. Az Étv. 54. § (6) bekezdése alapján önkormányzati rendelet a település belterületi közterületének az Étv. 54. § (4) bekezdésében vagy jogszabály által meghatározott rendeltetésétől eltérő engedély vagy megállapodás nélküli használatát szabálysértéssé nyilváníthatja.

Az Alkotmánybíróság a 19/1998. (V. 22.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az önkormányzatok részére az

Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja és az Ötv. 16. § (1) bekezdése által biztosított rendeletalkotási jog nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. "A Szabs. tv. 1. §-a úgy rendelkezik, hogy valamely tevékenységet vagy mulasztást törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nyilváníthat szabálysértéssé. A Szabs. tv. alapján tehát a helyi önkormányzat rendelkezik törvényi felhatalmazással arra, hogy rendeletében valamely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilvánítson. Maga a Szabs. tv. nem tartalmaz tételes rendelkezést arra nézve, hogy a helyi önkormányzatoknak ez a jogosítványa milyen jogellenes magatartások szabálysértéssé nyilvánítására terjed ki.

Ez azonban nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. Ezen önkormányzati jogkör korlátainak vizsgálata során egyrészt a szabálysértés jogintézményének rendeltetéséből, másrészt a törvényi felhatalmazás indokaiból kell kiindulni.

A jogellenes magatartások szabálysértéssé nyilvánításának rendeltetését a törvény preambuluma, a törvény céljainak megállapítása keretében határozza meg. A törvény preambuluma a következőket tartalmazza: "Ez a törvény azoknak a jogellenes cselekményeknek a szabályait határozza meg, amelyek a társadalomra csekély fokban veszélyesek. Az államigazgatási tevékenység eredményességének előmozdítása, továbbá általában a jogsértések megelőzése végett büntetéssel sújtja az államigazgatási szervek munkáját akadályozó, valamint a társadalmi együttélés szabályait sértő személyeket. Egyben olyan eljárási rendet állapít meg, amely biztosítja az ilyen ügyek gyors intézését. Azt kívánja elérni, hogy e cselekményekkel szemben a küzdelem minél eredményesebb legyen."

Ezt figyelembe véve a szabálysértés a közigazgatás-ellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény." [19/1998. (V. 22.) AB határozat, ABH 1998, 436, 439.]

Az Ör. a közterület-használat szabályozásakor a polgári jogi jogviszony (megállapodás) keretében történő szabályozást alkalmazza. Az Ör. 7. § a.) pontjában foglalt rendelkezés megalkotásával a megállapodás-kötési kötelezettség elmulasztásának jogkövetkezményét szabályozza, s a polgári jogi jogkövetkezményeken túlmenő szabálysértési szankciót fűz a polgárok jogsértő magatartásához. Az Étv. hatályos 54. § (6) bekezdése - függetlenül attól, hogy az önkormányzat a közterület-használatot polgári jogi jogviszonyként, vagy önkormányzati hatósági ügyként szabályozza - felhatalmazza az önkormányzatot, hogy a belterületi közterület jogszabályban meghatározott rendeltetésétől eltérő megállapodás vagy engedély nélküli használata esetén önkormányzati rendeletben e jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthassa. Emiatt az Ötv. 16. § (1) bekezdésével, a Szabs.tv. 1. §-ával és az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével való ellentét sem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 7. § a) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

Budapest, 2011. március 28.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró