19/1998. (V. 22.) AB határozat
Kaposvár Megyei Jogú Város Közgyűlése által a menetrendszerű helyi autóbusz-közlekedés díjáról, valamint az iskolák és tanintézetek által rendelt helyi autóbusz-különjáratok díjáról alkotott 7/1991. (IV. 9.) számú önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálata iránt benyújtott indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Kaposvár Megyei Jogú Város Közgyűlése által a menetrendszerű helyi autóbusz-közlekedés díjáról, valamint az iskolák és tanintézetek által rendelt helyi autóbusz-különjáratok díjáról alkotott 7/1991. (IV. 9.) számú önkormányzati rendeletnek, a 18/1997. (V. 15.) számú önkormányzati rendelettel megállapított 11. §-a törvénysértő, ezért azt hatálybalépésének időpontjára visszaható hatállyal megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A megyei közigazgatási hivatal vezetője - mivel a közgyűlés a törvényességi felhívásában foglaltakkal nem értett egyet - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz. Indítványában a Kaposvár Megyei Jogú Város Közgyűlése által a menetrendszerű helyi autóbusz-közlekedés díjáról, valamint az iskolák és tanintézetek által rendelt helyi autóbusz-különjáratok díjáról alkotott 7/1991. (IV. 9.) számú önkormányzati rendeletnek (a továbbiakban: Kr), a 18/1997. (V. 15.) számú önkormányzati rendelettel megállapított 11. §-a törvényességének felülvizsgálatát kezdeményezte. A Kr vitatott rendelkezése szabálysértéssé minősíti és 10 000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal rendeli sújtani azoknak a magatartását, akik az autóbuszon jegy nélkül vagy érvénytelen utazási igazolvánnyal utaznak és a kiszabott pótdíjat 8 napon belül nem fizetik meg.
Indítványozó álláspontja szerint a közgyűlés e szabálysértési tényállás meghatározásával túllépte jogalkotó hatáskörének törvényi kereteit. Az indítvány kifejti, hogy a közlekedési vállalat és az utas között polgári jogviszony létesül, amelynek tartalmát, a szerződésszegés jogkövetkezményeit a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) szabályozza. A polgári jogi jogviszonyban bekövetkezett szerződésszegés nem tekinthető olyan magatartásnak, amely szabálysértéssé nyilvánítható. A szerződésszegést elkövető személyekkel szemben csak a polgári jog általános szabályai szerint van joga a személyszállítást végző vállalatnak eljárni.
Az indítványozó szerint a Kr vitatott rendelkezése ellentétes a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvénnyel (a továbbiakban: Szabs. tv.) is. A szerződésszegő magatartás szabálysértéssé nyilvánítása ellentétes a szabálysértés rendeltetésével. A Kr 11. § megalkotása során az önkormányzat megsértette az Ötv. 16. §-ában foglalt rendelkezést is, mely szerint törvény által szabályozott társadalmi viszonyt a helyi önkormányzat rendeletében csak akkor szabályozhat, ha arra a törvény felhatalmazza. A helyi önkormányzatot az utas és közlekedési vállalat közötti jogviszonyban az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Ártv.) csak a tömegközlekedés hatósági árának rendeletben történő megállapítására jogosítja fel, a díjfizetés elmulasztása jogkövetkezményeinek szabályozására törvényi felhatalmazása nincsen.
A törvénysértő rendelkezés visszaható hatályú megsemmisítésére irányuló kérelmét az indítványozó azzal indokolja, hogy a közlekedési vállalat feljelentése alapján több szabálysértési eljárás is folyamatban van. A kiszabott pénzbírságot a szabálysértési hatóság a bírság meg nem fizetése esetén elzárásra változtathatja át. A jogbiztonság elve és a törvénysértő rendelkezés alapján szabálysértési eljárás alá vont állampolgárok érdeke azt kívánja, hogy az Alkotmánybíróság a Kr vitatott szabályát hatálybalépésének napjára visszaható hatállyal semmisítse meg.
A helyi önkormányzat a közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi észrevételét elutasító döntését arra alapította, hogy a Kr 11. §-ában meghatározott szabálysértési tényállás megállapítása során törvény által nem szabályozott társadalmi viszonyt szabályozott. A Szabs. tv. alapján a helyi önkormányzatnak joga van a jogsértő magatartások szabálysértéssé nyilvánítására. Az egyes szabálysértésekről szóló 17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet VI. fejezetében számtalan példa van arra, hogy egy kötelmi jogi kapcsolat szabályainak megszegőjét szabálysértési szankcióval rendeli sújtani a jogalkotó.
II.
Az indítvány megalapozott.
A helyi önkormányzat rendeletalkotási jogkörének kereteit az Alkotmány, valamint az Ötv. szabályozza. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, a 44/A. § (2) bekezdése pedig kimondja, hogy az önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében rendeletet alkot, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése az önkormányzat rendeletalkotási jogkörével kapcsolatosan a következő rendelkezést tartalmazza: "A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkothat."
A helyi önkormányzat az Alkotmány és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a helyi társadalmi viszonyok szabályozása körében elsődleges, eredeti jogalkotási jogkörrel rendelkezik, rendeletet alkothat olyan helyi közügyek szabályozására, amelyeket magasabb szintű jogszabály még nem szabályozott. A törvény által szabályozott társadalmi viszonyok körében az önkormányzatot törvény felhatalmazása alapján, a felhatalmazás keretei között végrehajtási rendelet alkotásának a joga illeti meg.
E szabályokat figyelembe véve az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a helyi önkormányzat rendelkezett-e jogalkotó hatáskörrel a Kr 11. §-ában foglalt szabálysértés megállapítására. A Kr 11. §-ában meghatározott magatartás szabálysértéssé nyilvánítása valamely törvényi rendelkezés végrehajtását szolgálja-e, vagy a vitatott rendelkezés által szabályozott társadalmi viszony tekinthető-e olyan törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonynak, amelynek rendezése a helyi önkormányzat eredeti jogalkotó hatáskörébe tartozik?
A Kr 11. §-a egy, a szolgáltatás igénybevétele során a szolgáltatást nyújtó szervezettel szemben elkövetett jogsértő magatartást, a szolgáltatás díjának meg nem fizetése esetén megállapított pótdíj megfizetésének elmulasztását nyilvánítja szabálysértéssé. A szolgáltató szerv és a szolgáltatásait igénybe vevő utas között polgári jogi jogviszony keletkezik, amelynek tartalmát egyrészt a Ptk., másrészt a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) szabályozza.
A Kkt. 4. § (1)-(2) bekezdése kimondja, hogy a közúti közforgalmú személyszállítást végző járművön bárki utazhat, aki a meghirdetett utazási feltételeket megtartja. A közúti közforgalmú személyszállítást végző jármű üzembentartója köteles az utazási feltételekről, menetrend alapján közlekedő jármű üzembentartója ezen kívül a jármű közlekedésének időpontjáról, gyakoriságáról és az utazás egyéb körülményeiről az utasokat tájékoztatni. A Kkt. 19. § (4) bekezdése alapján a közforgalmú személyszállításra az üzembentartót szerződéskötési kötelezettség terheli. A szolgáltató és az utas közötti szerződéses viszony keletkezésének szabályait, tartalmát, valamint a szerződésszegés jogkövetkezményeit a Ptk., illetőleg a szolgáltató által, Ptk. szabályai alapján kiadott általános szerződési feltételek, a Kkt. elnevezése szerint az utazási feltételek állapítják meg.
A helyi önkormányzat a helyi tömegközlekedési szolgáltatások tekintetében csak a szerződés egyetlen elemének, a szolgáltatás hatósági árának önkormányzati rendeletben történő meghatározására rendelkezik törvényi felhatalmazással. Az Ártv. 7. § (1) bekezdése, valamint mellékletének B) Szolgáltatások részében foglaltak alapján a települési - a fővárosban a fővárosi-önkormányzat képviselő-testületének árhatósági jogkörébe tartozik a menetrend szerinti helyi autóbusz-közlekedés díjának; illetőleg az iskolák és tanintézetek által rendelt helyi autóbusz-különjáratok díjának a megállapítása. Kaposvár Megyei Jogú Város Közgyűlése e felhatalmazása alapján alkotta meg a Kr-t.
A közgyűlés a Kr-nek a közlekedési díjak megállapítására vonatkozó szabályait 1997-ben kiegészítette egy szabálysértési tényállással. A Kr-nek a 18/1997. (V. 15.)számú önkormányzati rendelettel megállapított 11. §-a a következő rendelkezést tartalmazza:
"Aki jegy nélkül utazik, vagy érvénytelen utazási igazolvánnyal kísérli meg az utazást és a 6. § (2) bekezdésében meghatározott pótdíjat nyolc napon belül nem fizeti meg, szabálysértést követ el, és 10 000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható."
E rendelkezés megalkotásával az önkormányzat túllépte az Ártv. felhatalmazásának kereteit, hatósági ármegállapítás körébe nem tartozó szabályt állapított meg. Az önkormányzati rendelet a szerződésszegés jogkövetkezményét szabályozta, a polgári jogi jogkövetkezményeken túlmenő közjogi szankciót fűzött a polgárok szerződésszegő magatartásához.
A Szabs. tv. 1. §-a úgy rendelkezik, hogy valamely tevékenységet vagy mulasztást törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet nyilváníthat szabálysértéssé. A Szabs. tv. alapján tehát a helyi önkormányzat rendelkezik törvényi felhatalmazással arra, hogy rendeletében valamely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilvánítson. Maga a Szabs. tv. nem tartalmaz tételes rendelkezést arra nézve, hogy a helyi önkormányzatoknak ez a jogosítványa milyen jogellenes magatartások szabálysértéssé nyilvánítására terjed ki.
Ez azonban nem jelenti azt, hogy a helyi önkormányzat bármely jogellenes magatartást szabálysértéssé nyilváníthat. Ezen önkormányzati jogkör korlátainak vizsgálata során egyrészt a szabálysértés jogintézményének rendeltetéséből, másrészt a törvényi felhatalmazás indokaiból kell kiindulni.
A jogellenes magatartások szabálysértéssé nyilvánításának rendeltetését a törvény preambuluma, a törvény céljainak megállapítása keretében határozza meg. A törvény preambuluma a következőket tartalmazza: "Ez a törvény azoknak a jogellenes cselekményeknek a szabályait határozza meg, amelyek a társadalomra csekély fokban veszélyesek. Az államigazgatási tevékenység eredményességének előmozdítása, továbbá általában a jogsértések megelőzése végett büntetéssel sújtja az államigazgatási szervek munkáját akadályozó, valamint a társadalmi együttélés szabályait sértő személyeket. Egyben olyan eljárási rendet állapít meg, amely biztosítja az ilyen ügyek gyors intézését. Azt kívánja elérni, hogy e cselekményekkel szemben a küzdelem minél eredményesebb legyen."
Ezt figyelembe véve a szabálysértés a közigazgatás-ellenes magatartások, illetőleg az emberi együttélés szabályait sértő magatartások, az ún. kriminális cselekmények szankcionálására hivatott jogintézmény. A szabálysértés funkcióját tekintve így foglalt állást az Alkotmánybíróság a Szabs. tv. egyes rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálata tárgyában hozott 63/1997. (XII. 12.) AB határozatában is. (ABH 1997, 367-368.)
A szabálysértés intézményének e rendeltetésével összeegyeztethetetlen az, hogy a jogalkotó - valamely közjogi védelmet igénylő közérdek nélkül - önmagában a polgár jogi szerződésből eredő kötelezettség nem teljesítését szabálysértéssé nyilvánítsa.
A Szabs. tv. 1. §-a az önkormányzat eredeti jogalkotó hatáskörére tekintettel ruházza fel a helyi önkormányzatot a jogellenes magatartás szabálysértéssé nyilvánításának jogával. A szabálysértés statuálásának joga az önkormányzat által alkotott jog érvényesítéséhez szükséges szankció megállapításának lehetőségét biztosítja a helyi önkormányzat számára.
A helyi önkormányzatot - a Szabs. tv. 1. §-a alapján - szabálysértés statuálására megillető jogosítvány arra szolgál, hogy az önkormányzat az eredeti jogalkotási hatáskörében meghatározott közigazgatási jogi előírások és társadalmi együttélési szabályok megsértését szankcionálja. Mivel az önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes magasabb színtű jogszabállyal, nem nyilváníthat szabálysértéssé a helyi önkormányzat olyan jogellenes magatartásokat, amelyek jogkövetkezményeit, szankcióit magasabb színtű jogszabály szabályozza.
A tömegközlekedési szolgáltatások körében a szolgáltató és az utas közötti jogviszonyt törvény szabályozza. A szerződésszegés jogkövetkezményeit a Ptk. és a Ptk. szabályainak megfelelően megállapított általános szerződési feltételek határozzák meg. Az utas által elkövetett szerződésszegés jogkövetkezményeinek érvényesítésére a szolgáltató jogosult, a Polgári perrendtartás és a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény szabályai szerint.
A polgárok szerződésszegő magatartásának szankcionálása tehát nem tartozik azon helyi társadalmi viszonyok körébe, amelyek szabályozására az idézett törvényi rendelkezések alapján a helyi önkormányzat jogalkotási hatásköre kiterjed. Polgári jogi szerződésből eredő kötelezettség teljesítése elmulasztásának szabálysértéssé nyilvánítására a helyi önkormányzat számára a Szabs. tv. 1. §-ában adott felhatalmazás nem terjed ki.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Kaposvár Megyei Jogú Város Közgyűlése a Kr 11. §-ában meghatározott magatartás szabálysértéssé nyilvánításával túllépte jogalkotó hatáskörének az Alkotmányban és az Ötv.-ben, valamint a Szabs. tv.-ben meghatározott kereteit, ezért a Kr 11. §-át megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 42. §-ában foglalt rendelkezés alapján az Alkotmánybíróság által megsemmisített jogszabályi rendelkezés általános szabályként a határozat közzétételének napján veszti hatályát. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése azonban lehetőséget ad arra, hogy az Alkotmánybíróság ettől eltérően határozza meg az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. A Legfőbb Ügyészség tájékoztatása szerint a Kr. 11. §-a alapján közel 150 ügyben indult szabálysértési eljárás, az ügyek többségében az eljárás folyamatban van, azonban mintegy 15 ügyben a felelősséget megállapítva pénzbírságot szabtak ki. Ezekben az ügyekben a pénzbírság meg nem fizetése esetén felmerül a pénzbírság elzárásra való átváltoztatásának a lehetősége. Ezeket a tényeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a jogbiztonság követelménye és az eljárás alá vont állampolgárok jogainak védelme a törvénysértő rendelkezés - hatálybalépésének időpontjára - visszaható hatályú megsemmisítését indokolja.
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1407/H/1997-2.