1034/E/2005. AB határozat

Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény 42-43. §-aival, és a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 79-80. §-aival összefüggésben

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására, valamint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény 42-43. §-aival, és a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 79-80. §-aival összefüggésben az Alkotmány 59. § (1) bekezdése alapján előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság az emberi alkalmazásra kerülő gyógyszerekről és egyéb, a gyógyszerpiacot szabályozó törvények módosításáról 2005. évi XCV. törvény 32. § (5) bekezdés g) pontja, valamint a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 83. § (4) bekezdés n) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

1. Az indítványozó a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Tbj.), és a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban Ebtv.) adatkezelésre vonatkozó szabályaival összefüggésben terjesztett elő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló kérelmet. Indítványában hivatkozott a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 3. § (3) bekezdésére, melynek értelmében kötelező adatkezelés esetén - egyebek mellett - az adatkezelés időtartamát az adatkezelést elrendelő törvénynek meg kell határoznia. Az említett törvényekben azonban ilyen rendelkezés nem található, melynek következtében a Tbj. és az Ebtv. alapján a születéstől a halálig, illetve azon túl is kezelhetők adatok, ez pedig sérti az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében foglalt, a személyes adatok védelméhez fűződő alkotmányos jogot. Erre tekintettel az indítványozó kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg: mivel az Országgyűlés a Tbj.-ben, illetve az Ebtv.-ben nem határozta meg az adatkezelés időtartamát, mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés valósult meg, és hívja fel a jogalkotót a hiányosságok pótlására.

2. Az indítványozó egy későbbi indítványában az emberi alkalmazásra kerülő gyógyszerekről és egyéb, a gyógyszerpiacot szabályozó törvények módosításáról szóló 2005. évi XCV. törvény (a továbbiakban: Gytv.) 32. § (5) bekezdés g) pontja, valamint az Ebtv. 83. § (4) bekezdés n) pontja alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt terjesztett elő kérelmet. A Gytv. támadott rendelkezése felhatalmazást ad az egészségügyért felelős miniszternek arra, hogy rendeletben szabályozza az orvosi gyógyszerrendelés szabályait, az Ebtv. kifogásolt szabálya szerint pedig az egészségügyért felelős miniszter felhatalmazást kap arra, hogy rendeletben szabályozza a gyógyszer, gyógyászati segédeszköz és gyógyászati ellátás rendelésének szakmai követelményeit. Az indítványozó szerint amiatt, hogy az orvosi vényeken szükségszerűen fel kell tüntetni a beteg bizonyos személyes adatait, kötelező adatkezelésre kerül sor. Ennek rendeletben történő előírása sem formailag, sem tartalmában nem felel meg az Alkotmánynak a személyes adatok védelméhez való jogról szóló 59. § (1) bekezdésének. Figyelemmel az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére, személyes adat kezelését csak törvényben lehet előírni, ezért a miniszteri rendeletalkotásra adott felhatalmazás - formai okokból - alkotmányellenes.

Az indítványozó szerint tartalmukban azért sértik a támadott rendelkezések az Alkotmányt, mert az Avtv. számos további követelményt állít a kötelező adatkezelést elrendelő jogszabályokkal szemben (pl. csak acél elérése érdekében elengedhetetlenül szükséges személyes adatok kezelhetők, meg kell jelölni az adatkezelés célját, a kezelendő adatok körét és megismerhetőségét, az adatkezelés időtartamát, az adatkezelő személyét). A Gytv. 32. § (5) bekezdés g) pontjában foglalt felhatalmazáson alapul az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek rendeléséről és kiadásáról szóló, többször módosított 44/2004. (IV. 28.) ESzCsM rendelet (a továbbiakban: R1.). Az Ebtv. 83. § (4) bekezdés n) pontja alapján alkotta meg a miniszter a gyógyászati segédeszközök társadalombiztosítási támogatásba történő befogadásáról, támogatással történő rendeléséről, forgalmazásáról, javításáról és kölcsönzéséről szóló 14/2007. (III. 14.) EüM rendeletet (a továbbiakban: R2.), valamint a társadalombiztosítási támogatással rendelhető gyógyszerekről és a támogatás összegéről szóló 1/2003. (I. 21.) ESzCsM rendeletet (a továbbiakban: R3.). Az indítványozó szerint, - bár ezek a rendeletek megalkotásukkor is alkotmányellenesek voltak, - a személyhez fűződő jogok különösen súlyos sérelme a társadalombiztosítási támogatással rendelhető gyógyszerekről és a támogatás összegéről szóló 1/2003. (I. 21.) ESzCsM rendelet módosításáról szóló a 38/2006. (IX. 27.) EüM rendelet megalkotásával következett be, mely előírta, hogy az orvosi vényeken fel kell tüntetni a BNO-kódokat.

3. Az Alkotmánybíróság beszerezte az igazságügyi és rendészeti miniszter, valamint az adatvédelmi biztos véleményét.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: "8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.

(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."

"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."

2. Az Avtv. vonatkozó rendelkezései:

"3. § (3) Kötelező adatkezelés esetén az adatkezelés célját és feltételeit, a kezelendő adatok körét és megismerhetőségét, az adatkezelés időtartamát, valamint az adatkezelő személyét az adatkezelést elrendelő törvény vagy önkormányzati rendelet határozza meg."

"5. § (1) Személyes adatot kezelni csak meghatározott célból, jog gyakorlása és kötelezettség teljesítése érdekében lehet. Az adatkezelésnek minden szakaszában meg kell felelnie e célnak.

(2) Csak olyan személyes adat kezelhető, amely az adatkezelés céljának megvalósulásához elengedhetetlen, a cél elérésére alkalmas, csak a cél megvalósulásához szükséges mértékben és ideig."

"14. § (2) A személyes adatot törölni kell, ha

(... )

d) az adatkezelés célja megszűnt, vagy az adatok tárolásának törvényben meghatározott határideje lejárt;

(...)"

3. A Tbj. kapcsolódó rendelkezései:

"AZ ADATSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG

TERJEDELME, ADATVÉDELMI RENDELKEZÉSEK

42. § (1) Az igazgatási szervek a nyilvántartási rendszerben az alábbi személyes adatokat tarthatják nyilván és kezelhetik:

a) személyi adatok (név, leánykori név, anyja neve, születési hely, születés éve, hónapja és napja),

b) családi állapot, állampolgárság,

c) lakóhely (tartózkodási hely),

d) foglalkozás, munkahely, munkakör, tevékenység,

e) a rokkantság fokára, az egészségkárosodás mértékére, a rehabilitálhatóságra, az egészségi állapotra, továbbá az élettársra, az eltartott hozzátartozói minőségre vonatkozó olyan adatok, amelyek a társadalombiztosítási ellátás megállapításához szükségesek,

f) jövedelemre vonatkozó adatok,

g) társadalombiztosítási azonosító jel (a továbbiakban: TAJ-szám).

(2)

(3) Az igazgatási szerv, valamint a társadalombiztosítási feladatokat ellátó foglalkoztatók és egyéb szervek nem társadalombiztosítási szerv és természetes személy részére adatot csak törvény, illetve törvény felhatalmazása alapján - a felhasználás céljának és jogalapjának egyidejű megjelölése mellett - jogszabályban meghatározott módon szolgáltathatnak.

(4) A bíróságok, az ügyészségek, a bűnüldözés és a büntetés-végrehajtás szervei, valamint a nemzetbiztonsági szolgálatok feladataik ellátása érdekében - a rájuk vonatkozó törvényekben meghatározott célok és feltételek teljesülése esetén - e törvény felhatalmazása alapján a nyilvántartásba felvett adatok teljes körének igénylésére jogosultak.

43. § (1) A 42. § (1) bekezdés alapján nyilvántartásba vett adatokból

a) állami adóhatóság, valamint a vámhatóság az ellenőrzési feladatok érdekében az a) pont szerinti adatok, valamint a d) pontból a munkahelyre vonatkozó,

b) az állami adóhatóság, az önkormányzati adóhatóság az adókötelezettség ellenőrzése és az adó-végrehajtási eljárás lefolytatása érdekében az a) pont szerinti adatok, valamint a d) pontból a munkahelyre és a foglalkoztatási jogviszony időtartamára vonatkozó adatok, támogatás megállapítása és ellenőrzése érdekében az e) pontból a rokkantság fokára, az egészségkárosodás mértékére vonatkozó,

c) a munkaügyi és szociális igazgatás szervei az ellátás megállapítása, folyósítása, munkaügyi ellenőrzés céljából az a)-d) és f)-g) pontjai,

d) az egészségügyi ellátást nyújtó szervek (személyek) az egészségügyi szolgáltatói feladataik ellátása érdekében az a)-e) és g) pontjai,

e) az okmányirodák kijelöléséről és illetékességi területéről szóló kormányrendeletben meghatározott - körzetközponti feladatokat ellátó - települési (fővárosi kerületi) önkormányzatok jegyzői és a cégbíróságok külön törvényben meghatározottak,

f) a menekültügyi hatóság az ellátások és támogatások megállapítása, folyósítása és a jogosultság ellenőrzése céljából az a), d) és f) pontban foglalt adatokról,

g) az egészségügyi államigazgatási szerv szervei egészségfejlesztési tevékenységük ellátása céljából az a)-e) és g) pontjai,

h) a köztartozás behajtására törvény által felhatalmazott szervek e tevékenységük ellátása céljából az a)-d) és f) pontban foglaltak szerinti adatok igénylésére jogosultak.

(2) A 42. § (1) bekezdése szerinti adatok statisztikai célra felhasználhatók és statisztikai célú felhasználásra - személyazonosításra alkalmatlan módon - átadhatók.

(3) Az e törvényben nem szabályozott esetben adatok továbbításának csak akkor van helye, ha ahhoz az érintett írásban hozzájárult.

(4) A társadalombiztosítási nyilvántartásba az érintett betekinthet, a róla nyilvántartott adatairól felvilágosítást kérhet.

(5) Az igazgatási szervek, továbbá a társadalombiztosítási feladatokat ellátó foglalkoztató, illetőleg egyéb szerv vezetője a polgárok személyes adatai védelméért való felelősségének körében köteles olyan technikai és szervezési intézkedéseket tenni, ellenőrzési rendszert kialakítani és adatvédelmi szabályzatot kiadni, amely biztosítja az adatvédelmi követelmények teljesülését."

4. Az Ebtv. kapcsolódó rendelkezései:

NYILVÁNTARTÁSI ÉS ADATSZOLGÁLTATÁSI KÖTELEZETTSÉG

"79. § (1) Az egészségbiztosító - ideértve a társadalombiztosítási feladatokat külön jogszabály vagy megállapodás alapján ellátó munkáltatókat és egyéb szerveket - természetes személyről adatokat az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásai, illetőleg a társadalombiztosítási feladatot ellátó szervek hatáskörébe utalt más ellátások megállapítása, folyósítása és ellenőrzése céljából TAJ-számon, társadalombiztosítási folyószámlaszámon, illetőleg nyugdíjfolyósítási törzsszámon tarthat nyilván.

(2) Az (1) bekezdésben meghatározott célra az alábbi személyes adatok tarthatók nyilván:

a) személyazonosító adatok (név, leánykori név, anyja neve, születési hely, év, hónap, nap),

b) családi állapot, állampolgárság, eltartott hozzátartozó és élettárs esetén a hozzátartozói minőség,

c) lakóhely (tartózkodási hely),

d) foglalkozás, munkahely, munkakör, tevékenység,

e) az egészségbiztosítási ellátások megállapításához szükséges egészségügyi adatok,

f) jövedelemre vonatkozó adatok.

(3) Az egészségbiztosító nem társadalombiztosítási feladatokat ellátó szerv és természetes személy részére adatot csak törvény, illetve törvény felhatalmazása alapján - a felhasználás céljának és jogalapjának egyidejű megjelölé-sével - jogszabályban meghatározott módon szolgáltathat.

(4) A bíróság, az ügyészség, a bűnüldözés és a büntetés-végrehajtás szervei, valamint a nemzetbiztonsági szolgálatok feladataik ellátása érdekében a rájuk vonatkozó törvényekben meghatározott célok és feltételek teljesülése esetén, e törvény felhatalmazása alapján - a TAJ-szám kivételével - a nyilvántartásba felvett adatok teljes körének igénylésére - figyelemmel az egészségügyi és a hozzájuk kapcsolódó személyes adatok kezeléséről és védelméről szóló 1997. évi XLVII. törvény rendelkezéseire is - jogosultak. A fogvatartó szervek a fogvatartottak tekintetében jogosultak a TAJ-szám igénylésére is.

79/A. § (1) Az egészségbiztosító az e törvény alapján kötött szerződésekhez kapcsolódóan az Eüak. 4. §-a (2) bekezdésének g) pontjában foglalt célok teljesítése érdekében kezeli az Eüak. 22. §-ának (5) bekezdésében meghatározott adatokat.

(2) Az egészségügyi szolgáltató az (1) bekezdésében meghatározott adatok kezelését, az egészségbiztosító felé történő továbbítását a külön jogszabályban és a szerződésében előírt formában és módon teljesíti.

(3) A nem finanszírozott egészségügyi szolgáltató orvosa gyógyszer és gyógyászati segédeszköz támogatással történő rendelése esetén a biztosított TAJ-számát, diagnózisát és az annak alapján rendelt gyógyszer és gyógyászati segédeszköz megnevezését, mennyiségét, a rendelés jogcímét közli - a szerződésében meghatározott időpontig -az egészségbiztosítóval.

80. § (1) A foglalkoztatók, az egyéni vállalkozók és egyéb szervek az egészségbiztosítás pénzbeli és baleseti ellátásainak megállapításához szükséges - külön jogszabályban meghatározott - nyilvántartások vezetésére, valamint adatok bejelentésére kötelezhetők. A foglalkoztatók és egyéb szervek nem kezelhetnek egészségügyi adatot. A nyilvántartások vezetése, illetve az adatszolgáltatás az egészségbiztosító által meghatározott esetben és módon mágneses adathordozón (mágneslemez, mágnesszalag stb.) is teljesíthető.

(2) Az egészségbiztosító felhívására a társadalombiztosítási feladatok ellátásához szükséges adatokat tizenöt napon belül kell közölni.

(3) Az ellátásban részesülő - ha a jogszabály kivételt nem tesz - köteles az egészségbiztosítónak bejelenteni minden olyan tényt, illetőleg adatot, amely az ellátásra jogosultságát vagy ellátása folyósítását érinti.

(4) Aki az e törvényben meghatározott bejelentési, nyilvántartási, adatszolgáltatási kötelezettséget nem vagy késedelmesen teljesíti, illetőleg annak nem az előírt módon tesz eleget, természetes személy 10 ezertől 100 ezer forintig, a Tbj. 4. § a)-b) pontjában meghatározott foglalkoztató, és egyéni vállalkozó 100 ezer forinttól 1 millió forintig terjedő összegű, az elkövetett mulasztással arányos mulasztási bírság fizetésére kötelezhető.

81. § (1) Az egészségbiztosító szak- és pénzügyi ellenőrzése kiterjed az egészségbiztosítás pénzbeli, illetőleg baleseti ellátásaival összefüggő nyilvántartási és adatszolgáltatási kötelezettség teljesítésére, a társadalombiztosítási feladatokat ellátó szervek hatáskörébe tartozó ellátásoknak és szolgáltatásoknak a jogosultak részére történő megállapítására, folyósítására, továbbá az ezekkel összefüggő ügyviteli feladatok ellátására. Az ehhez szükséges nyilvántartásokat, egészségügyi szolgáltatói jelentéseket, könyvelési és egyéb okmányokat, illetőleg adatokat rendelkezésre kell bocsátani."

"83. § (4) Felhatalmazást kap az egészségbiztosításért felelős miniszter, hogy rendeletben határozza meg

(... )

n) a gyógyszer, gyógyászati segédeszköz és gyógyászati ellátás rendelésének szakmai követelményeit,

(...)"

5. A Gytv. indítvánnyal támadott rendelkezése:

"32. § (5) Felhatalmazást kap az egészségügyért felelős miniszter, hogy

(... )

g) az orvosi gyógyszerrendelés szabályait,

(... )

rendeletben szabályozza."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság előbb a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt vizsgálta meg.

1.1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése értelmében, ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának két együttes feltétele van: a jogalkotó jogszabályi felhatalmazáson alapuló, vagy feltétlen jogszabályi rendezést igénylő kérdésben jogalkotói kötelezettségének nem tesz eleget, és a jogalkotói kötelezettség elmulasztásának eredményeként alkotmányellenes helyzet keletkezik. A jogalkotói feladat elmulasztása tehát önmagában nem feltétlenül jelent alkotmányellenességet, a mulasztásból eredő alkotmányellenes helyzetet minden esetben csak konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani.

Az Alkotmánybíróság töretlenül követett gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés nemcsak akkor állapítható meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs, hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik, illetve ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik, valamint ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elő. Az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [összefoglalóan: 14/2008. (II. 26.) AB határozat, ABK 2008. február, 155, 156-157.]

1.2. Az indítványozó a Tbj. és az Ebtv. adatkezelésre vonatkozó szabályaival összefüggésben kérte az alkotmányellenes mulasztás megállapítását, mivel azok kötelező adatkezelést rendelnek el, de - szemben az Avtv. 3. § (3) bekezdésének előírásával - nem határozzák meg az adatkezelés időtartamát. Az indítvány tehát alapvetően az Avtv. említett rendelkezésének megsértésén alapul.

Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: önmagában az, hogy egy törvény nem tesz eleget egy másik törvény előírásának, nem eredményez szükségképpen alkotmányellenes helyzetet. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség csak akkor állapítható meg, ha a törvényi előírásnak megfelelő szabályozás elmaradása következtében valamely alkotmányos rendelkezés, alkotmányos alapjog sérelme is megvalósul. Jelen esetben tehát azt kellett megvizsgálni, hogy az Avtv.-ben foglalt, a kötelező adatkezelés időtartamának meghatározására vonatkozó előírás betartásának elmulasztása előidézte-e az Alkotmánynak a személyes adatok védelméről szóló 59. § (1) bekezdésének a sérelmét.

Az Alkotmány 59. § (1) bekezdése értelmében a magán-titok és a személyes adatok védelméhez való jog alkotmányos alapjog. Az Alkotmánybíróság a személyes adatok védelme körében az információs önrendelkezési jog tartalmát a 15/1991. (IV. 13.) AB határozatában fejtette ki: "Az Alkotmánybíróság - a 20/1990. AB határozat szerinti eddigi gyakorlatát folytatva - a személyes adatok védelméhez való jogot nem hagyományos védelmi jogként értelmezi, hanem annak aktív oldalát is figyelembe véve, információs önrendelkezési jogként.

Az Alkotmány 59. §-ában biztosított személyes adatok védelméhez való jognak eszerint az a tartalma, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában csakis az érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes adatát. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is. Az ilyen törvény korlátozza az információs önrendelkezés alapvető jogát, és akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány 8. §-ában megkövetelt feltételeknek.

(... )

Az információs önrendelkezési jog gyakorlásának feltétele és egyben legfontosabb garanciája a célhozkötöttség. Ez az jelenti, hogy személyes adatot feldolgozni csak pontosan meghatározott és jogszerű célra szabad. Az adatfeldolgozásnak minden szakaszában meg kell felelnie a bejelentett és közhitelűen rögzített célnak. (...) A célhozkötöttségből következik, hogy a meghatározott cél nélküli, »készletre«, előre nem meghatározott jövőbeni felhasználásra való adatgyűjtés és tárolás alkotmányellenes." (ABH 1991, 40, 41-42.)

Az Alkotmánybíróság a 65/2002. (XII. 3.) AB határozatában azt is megállapította, hogy a jogalkotó a személyes adatok, illetve a szigorúbban védett különleges adatok kezelését akkor rendelheti el, "ha az adatkezelés lehetővé tételével egyidejűleg meghatározza az adatkezelés pontos feltételeit, az az az Alkotmány 59. § (1) bekezdésben garantált személyes adatokhoz való alapjog korlátozásának konkrét részletszabályait." (ABH 2002, 357, 363.)

Jelen ügyben a kérdés alapvetően nem az, vajon célhoz kötötten történik-e az adatkezelés a Tbj. és az Ebtv. alapján, hanem az, hogy alkotmányellenességre vezet-e, ha az említett törvények az Avtv. előírása ellenére nem határozzák meg az adatkezelés időtartamát. A válasz alapját ugyanakkor az Alkotmány 59. § (1) bekezdéséből és 8. § (2) bekezdéséből fakadó célhoz kötöttség képezi. A személyes adatok védelméhez való alapjog kötelező adatkezelés elrendelése révén történő korlátozásának ugyanis minden szakaszban meg kell felelnie a célhoz kötöttség követelményének. Nemcsak a »készletre«, előre meg nem határozott jövőbeni felhasználásra való adatgyűjtés és tárolás alkotmányellenes, hanem az is, ha a korábban megfelelő célból gyűjtött és tárolt személyes adatokat a cél megszűnését követően is továbbtárolják, - kezelik. A kötelező adatkezelés időbeli kereteit a célhoz kötöttség jelöli ki, ezért az adatkezelés időtartama legfeljebb addig terjedhet, amíg az a cél, aminek érdekében az adatkezelést elrendelték, folyamatosan fennáll. Abban az esetben, ha a cél megszűnik, az Alkotmány 59. § (1) bekezdéséből kényszerűen következik, hogy az adatkezelést is meg kell szüntetni. Ezt a követelményt fogalmazza meg az Avtv. 5. § (2) bekezdése is, mely szerint csak a cél megvalósulásához szükséges ideig kezelhetők a személyes adatok.

Az Avtv. 3. § (3) bekezdésében foglalt azon előírás, melynek értelmében kötelező adatkezelés esetén meg kell határozni az adatkezelés időtartamát, ezen követelmény mentén értelmezhető. Az adatkezelést elrendelő törvény által az adatkezelés időtartamaként meghatározott időintervallum azt a maximális időt jelenti, amelynek elteltével az adat tovább már nem kezelhető. Ez az idő ideális esetben megegyezik a cél megszűnésével, így a személyes adatot csak addig kezelik, amíg arra alkotmányosan indokolható okból szükség van, s a határidő elteltével sem áll már fenn az adatkezelés szükségessége. A jogszabály által meghatározott határidőn belül is megszűnhet azonban az adat kezelésének szükségessége. Ilyen esetben, tehát ha a cél megszűnik, meg kell szüntetni az adatkezelést is, azaz a személyes adatokat - az Avtv. 14. § (1) bekezdés d) pontjának megfelelően - törölni kell, függetlenül attól, hogy a jogszabályban meghatározott határidő még nem telt el.

Az adatkezelés időtartamának konkrét jogszabályi meghatározása egyértelműbbé teszi az adatkezelő személyek és szervek számára az adatkezelés feltételeit, s ezzel az érintetteknek is kiszámíthatóbbá és átláthatóbbá válik a rendszer. Az Avtv. 3. § (3) bekezdésével cseng egybe a 6. § (2) bekezdésének az a rendelkezése, mely szerint az érintettet egyértelműen és részletesen tájékoztatni kell az adatai kezelésével kapcsolatos minden tényről, így különösen - többek között - az adatkezelés időtartamáról. A 12. § (1) bekezdése szerint pedig az adatkezelő az érintett kérelmére köteles tájékoztatást adni az adatkezelés időtartamáról. Az adatkezelés időtartamának jogszabályi rögzítése egyrészt biztosítja, hogy az érintett az adatkezelés egyik igen lényeges feltételéről pontos tájékoztatást kaphasson, másrészt erősíti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság követelményét.

A fentiekből következik, hogy az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében megfogalmazott személyes adatok védelméhez való jog korlátozhatóságának feltétele és egyben legfőbb garanciája is az adatkezelés célhoz kötöttsége, azaz alkotmányosan indokolható volta. Az adatkezelés időtartamának jogszabályi rögzítése pedig az alapjog-korlátozás egy további biztosítéka. Ebből azonban nem következik, hogy az indítványban meghatározott módon a

Tbj.-ben és az Ebtv.-ben is általános adatkezelési időtartamot kell meghatározni.

Az Alkotmánybíróság szerint, ha a jogalkotó nem tesz eleget az Avtv. 3. § (3) bekezdéséből fakadó kötelezettségének, az még nem minden esetben eredményez alkotmányellenességet. Ilyen esetben is a cél megszűnésével az adatokat törölni kell, azaz alkalmazni kell az Alkotmány 59. § (1) bekezdését elsődlegesen végrehajtó Avtv. szabályait, jelen esetben a 14. § (1) bekezdés d) pontban foglalt rendelkezést. Ha az adat törlése ennek ellenére elmaradt, az érintett személy jogainak megsértése miatt az adatkezelő ellen bírósághoz fordulhat (Avtv. 17. §). További garanciát jelent az adatvédelmi biztos eljárása, aki ha jogellenes adatkezelést észlel, az adatkezelőt az adatkezelés megszüntetésére szólítja fel, s ha az adatkezelő a jogellenes adatkezelést nem szünteti meg, határozattal elrendelheti a jogosulatlanul kezelt adatok törlését, megsemmisítését, megtilthatja a jogosulatlan adatkezelést [Avtv. 25. § (2) és (4) bekezdés].

1.3. A Tbj. 40. §-a értelmében a társadalombiztosítási rendszerek és a magánnyugdíjrendszer hatékony működésének biztosítása céljából az a)-c) pont szerinti nyilvántartások (a nyugdíj-biztosítási nyilvántartás adatkezelője a Nyugdíjbiztosítási Alap kezeléséért felelős nyugdíjbiztosítási szerv, az egészségbiztosítási nyilvántartás adatkezelője az egészségbiztosítási szerv, a járulék bevallását, befizetését, végrehajtását tartalmazó nyilvántartás adatkezelője az állami adóhatóság) tartalmazzák a befizetések nyilvántartását, beszedését és az ellátások megállapításához szükséges e törvény szerinti adatokat. A 41. § (1) bekezdése szerint ezek a nyilvántartások tartalmazzák a foglalkoztatók és a biztosítottak törvényben előírt kötelezettségei teljesítésével szolgáltatott mindazon adatot, amelyből biztosítottanként megállapítható a társadalombiztosítási, egészségbiztosítási és nyugdíjjárulék-alapot képező jövedelem, a biztosított után megfizetett, illetőleg a tőle levont egészségbiztosítási járulék és nyugdíjjárulék (tagdíj) összege, a biztosítási jogviszony időtartama, valamint a biztosítottat megillető ellátások megállapításához szükséges adat.

A fentiekből kitűnik, hogy a célok sokrétűek, és egységesen nem állapítható meg az adatkezelés megfelelő időtartama. Emellett - mint például az egyes ellátások megállapításához szükséges adat esetén - az adatkezelés időtartama az ellátások jellegéhez igazodik, melyek részletszabályai nem a Tbj.-ben találhatók. Kétségtelen azonban, hogy a Tbj.-ből hiányoznak az időtartam általános meghatározására vonatkozó előírások. Hiányoznak az ilyen jellegű előírások a nyugdíj-biztosítási nyilvántartás vonatkozásában a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvényből, a járulékok bevallása, befizetése és végrehajtása vonatkozásában pedig az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvényből is.

Az Ebtv. 79. § (1) bekezdése rögzíti, hogy az egészségbiztosító - ideértve a társadalombiztosítási feladatokat külön jogszabály vagy megállapodás alapján ellátó munkáltatókat és egyéb szerveket - természetes személyről adatokat az egészségbiztosítás pénzbeli ellátásai, illetőleg a társadalombiztosítási feladatot ellátó szervek hatáskörébe utalt más ellátások megállapítása, folyósítása és ellenőrzése céljából tarthat nyilván. A (4) bekezdés értelmében a bíróság, az ügyészség, a bűnüldözés és a büntetés-végrehajtás szervei, valamint a nemzetbiztonsági szolgálatok feladataik ellátása érdekében a rájuk vonatkozó törvényekben meghatározott célok és feltételek teljesülése esetén, jogosultak az adatkezelésre. A 79/A. § (1) bekezdése szerint pedig az egészségbiztosító az Ebtv. alapján kötött szerződésekhez kapcsolódóan az egészségügyi és a hozzájuk kapcsolódó személyes adatok kezeléséről és védelméről szóló 1997. évi XLVII. törvény (a továbbiakban: Eüak.) 4. § (2) bekezdésének g) pontjában foglalt célok teljesítése érdekében kezeli az Eüak. 22. §-ának (5) bekezdésében meghatározott adatokat. Ez a cél az egészségügyi ellátásokra jogosultak részére a kötelező egészségbiztosítás terhére igénybe vehető szolgáltatások rendelésének és nyújtásának, valamint a gazdaságos gyógyszer-, gyógyászati segédeszköz- és gyógyászati ellátás rendelési szabályai betartásának a vizsgálata, továbbá a külön jogszabály szerinti szerződés alapján a jogosultak részére nyújtott ellátások finanszírozása, illetve az ártámogatás elszámolása. Az Eüak. 22. § (6) bekezdése pedig rögzíti, hogy az (5) bekezdés szerinti adatokat azok felvételétől számított tíz évig, amennyiben az adatkezeléssel érintett ügyben bírósági eljárás indult, akkor az ügy lezárásának időpontjáig lehet kezelni. Ezt követően az adatokat meg kell fosztani a személyes azonosítás lehetőségétől.

Az Ebtv.-ben előírt adatkezelési célok - melyek részben fedik a Tbj. által előírt adatkezelési célokat - szintén sokfélék, egységes adatkezelési időtartam azonban itt sem határozható meg.

Bár az Ebtv. valóban nem tartalmaz előírást az adatkezelés időtartama vonatkozásában, az Eüak.-ban több ilyen rendelkezés található. Példaként hozható fel a 22. § (5)-(6) bekezdés már említett szabálya. Ezen kívül az Eüak. 30. § (1)-(2) bekezdése is megfogalmaz az adatkezelés időtartamára vonatkozó rendelkezést. Eszerint az egészségügyi dokumentációt - a képalkotó diagnosztikai eljárással készült felvételek, az arról készített leletek, valamint a (7) bekezdés kivételével - az adatfelvételtől számított legalább 30 évig, a zárójelentést legalább 50 évig kell megőrizni. A kötelező nyilvántartási időt követően gyógykezelés vagy tudományos kutatás érdekében - amennyiben indokolt - az adatok továbbra is nyilvántarthatók. Ha a további nyilvántartás nem indokolt, a nyilvántartást meg kell semmisíteni. Képalkotó diagnosztikai eljárással készült felvételt, valamint a felvétel esetén az arról készített leletet - a felvétel készítésétől számított - legalább 30 évig kell megőrizni. A 30. § (7) bekezdése a vényekkel kapcsolatos adatkezelési szabályt fogalmaz meg: a gyógyszertár a vényeket - a kábítószeres és pszichotróp anyagot tartalmazó gyógyszerre vonatkozó vények kivételével - 3 évig őrzi meg. A kábítószeres és pszichotróp anyagot tartalmazó gyógyszerre vonatkozó vényeket 5 évig kell megőrizni. A kötelező őrzési időt követően a vényeket meg kell semmisíteni.

Megállapítható, hogy a jogalkotó az Avtv. 3. § (3) bekezdéséből fakadó kötelezettségének csak részben tett eleget. Ez azonban - a korábban kifejtettek szerint - nem éri el az alkotmányellenesség szintjét. Amiatt, hogy a Tbj. és az Ebtv. nem teljes körűen tartalmaz rendelkezést az adatkezelés időtartamára vonatkozóan, nem állapítható meg az Alkotmány 59. § (1) bekezdésének sérelme, mivel az Avtv. általánosan érvényesülő rendelkezései ilyen esetben is megfelelő garanciát nyújtanak. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.

2. Az Alkotmánybíróság ezt követően az utólagos normakontrollra irányuló indítványrészt vizsgálta meg.

Az indítványozó szerint a Gytv. 32. § (5) bekezdésének g) pontja, illetve az Ebtv. 83. § (4) bekezdésének n) pontja sérti az Alkotmány 59. § (1) bekezdését, mivel olyan tárgykörben adnak felhatalmazást miniszteri rendeletalkotásra, amelyről törvényben kellene rendelkezni. A Gytv. támadott szabálya az orvosi gyógyszerrendelés szabályainak megalkotására jogosítja fel a minisztert. Az indítványozó szerint az orvosi vényeken az általános gyakorlat szerint fel kell tüntetni a beteg személyazonosító adatait, ennek a kötelező adatkezelésnek rendelettel történő elrendelése ellentétes az Alkotmánynak a személyes adatok védelméhez való jogot biztosító szabályával. A gyógyszerrendelésre vonatkozó szabályozás implicit módon magában foglalja azt is, hogy ezeket az adatokat feldolgozzák, tárolják, továbbítják. Az Ebtv. kifogásolt előírása arra ad felhatalmazást, hogy a miniszter a gyógyszer, a gyógyászati segédeszköz és a gyógyászati ellátás rendelésének szakmai követelményeit rendeletben határozza meg. Az indítványozó szerint a társadalombiztosítás által támogatott gyógyszerek esetén a vényeken feltüntetett adatok szintén személyes, méghozzá különleges adatok kezelését vonja maga után. Ez különösen attól kezdődően vált alkotmányellenessé, amikortól a vényeken kötelezően fel kell tüntetni a BNO-kódokat.

Mindkét támadott rendelkezés tekintetében megállapítható, hogy azok közvetlenül nem adatkezeléssel összefüggő szabályozásra adnak felhatalmazást, hanem az orvosi gyógyszerrendelés, illetve a gyógyszer, gyógyászati segédeszköz és gyógyászati ellátás rendelése szakmai követelményeinek szabályozására. Ugyanakkor a végrehajtó rendeletek vizsgálatából kiderül, hogy azok, így különösen az R1. 7. § (2)-(3) bekezdése, az R2. 1. § (3)-(7) bekezdése és R3. 13. § (3) bekezdése adatkezelésre vonatkozó rendelkezéseket tartalmaznak. Ezek a szabályok - egyebek mellett - arra vonatkoznak, hogy az orvosi vényeken milyen személyes, illetve egészségügyi adatot kell feltüntetni, illetve társadalombiztosítási támogatás csak milyen tartalmú vény alapján számolható el. Ezek mellett azonban az érintett rendeletek számos más kérdéskört is szabályoznak, melyek nem hozhatók összefüggésbe a személyes adatokkal (pl. melyik orvos jogosult gyógyszerrendelésre, melyek az orvos által rendelhető gyógyszerek, melyek a gyógyszerrendelés részletszabályai, hogyan történik az egyedi gyógyszerbeszerzés igénylése, a személyi adatokon kívül mi mindent kell feltüntetni az orvosi vényen, mekkora a társadalombiztosítási támogatás maximális mértéke, hogyan történik a társadalombiztosítási támogatás mértékének meghatározása magisztrális gyógyszerek esetében stb.).

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az olyan felhatalmazó norma, mely az orvosi gyógyszerrendelés szabályainak, illetve a gyógyszer, gyógyászati segédeszköz és gyógyászati ellátás rendelése szakmai követelményeinek megalkotására vonatkozik, úgy értelmezendő, hogy amennyiben a szabályozás adatkezelési és adatvédelmi kérdéseket is érint, ezek a rendelkezések csak az adatvédelemre vonatkozó törvényi előírások figyelembevételével (lásd különösen az Eüak. rendelkezéseit), azok keretein belül (törvényben meghatározott adatok vonatkozásában és célból, a törvényi rendelkezés konkrét végrehajtásaként) alkothatók meg. Maga a felhatalmazás nem teremt alapot rendeleti szintű adatkezelési előírások létrehozására. Ugyanakkor a felhatalmazó norma csak azért, mert kifejezett módon erre nem utal, nem válik alkotmányellenessé. Ha a felhatalmazás alapján megalkotott rendelet az adatkezelés tekintetében mégis túllépne az említett kereteken, az csak a rendelet alkotmányosságát érinti, a felhatalmazó normáét nem.

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Gytv. 32. § (5) bekezdés g) pontja, illetve az Ebtv. 83. § (4) bekezdés n) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt is elutasította.

Budapest, 2008. szeptember 15.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s.k.,

előadó alkotmánybíró