14/2008. (II. 26.) AB határozat

mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja: alkotmányellenes helyzet áll fenn amiatt, hogy az Országgyűlés nem szabályozta törvényben a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek esküjének a szövegét. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2008. június 30. napjáig tegyen eleget.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását és annak megszüntetését kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál. A mulasztást a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 19. § (1) bekezdése, 32. §-a, továbbá a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény (a továbbiakban: Kj.tv.) 1. § (1) bekezdése tekintetében kérte megállapítani. Előadta, hogy az Ötv. módosításáról szóló 1994. évi LXIII. törvény 19. §-ának hatálybalépése következtében 1994. december 10. napjától a helyi önkormányzati képviselők és egyben a polgármesterek esetében már nincs hatályos törvényi esküszöveg. Az alkotmánysértés megállapítását az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére és a 43. § (2) bekezdés első mondatára alapozta. Azt állította, hogy az eskü szövegének a hiánya miatt sérül a jogbiztonság, mert vitássá válhat, hogy milyen tartalommal kell az eskü letételét teljesíteni a képviselői munka megkezdésének a feltételeként. Az eskü törvényi szövegének a hiányában visszaélés, közigazgatási per származhat abból, ha a képviselő-testület az "avantgard" eskütételt, az "esetleg szélsőséges politikai nyilatkozatot" elégtelennek minősíti, s ezért a képviselői munka megkezdését nem engedi meg.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.

43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.

(2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat."

"44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.

(2) A képviselő-testület tagjainak és a polgármesternek a választását - az időközi választás kivételével - az előző általános választást követő negyedik év október hónapjában kell megtartani."

2. Az Ötv. indítvánnyal érintett rendelkezései:

"19. § (1) A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz."

"32. § A polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő. A polgármester a megválasztását követően esküt tesz a képviselő-testület előtt."

3. A polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Pttv.) indítvánnyal érintett rendelkezései:

"1. § (1) A polgármesteri foglalkoztatási jogviszony a képviselő-testület, a fővárosi, megyei, megyei jogú városi közgyűlés (a továbbiakban együtt: képviselő-testület) és a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke (a továbbiakban együtt: polgármester) között - a (2) bekezdés b) pontja kivételével - választással létrejövő, sajátos közszolgálati jogviszony.

(2) A polgármester foglalkoztatási jogviszonya a) a megválasztásával jön létre a háromezer vagy annál több lakosú helyi önkormányzatnál, továbbá a háromezernél kevesebb lakosú községi önkormányzatnál, ha főállású polgármesterként választották meg;

b) a szervezeti és működési szabályzat módosításával jön létre a háromezernél kevesebb lakosú községben, ha a képviselő-testület a társadalmi megbízatást - a polgármesterrel egyetértésben - főállásúra változtatja.

2. § (1) A polgármester e tisztsége megszűnik:

a) azúj polgármester megválasztásával,

b) az Országgyűlésnek a helyi önkormányzat képviselő-testülete feloszlatását kimondó határozatával,

c) a képviselő-testület feloszlásának kimondását követően új polgármester megválasztásával,

d) halálával,

e) a tisztségről történő lemondással,

f) az összeférhetetlenség kimondásával,

g) sorozatosan törvénysértő tevékenysége, mulasztása miatti jogi felelősségének jogerős bírósági ítéletben történő megállapításával, az ítélet jogerőre emelkedésének a napjával,

h) választójoga elvesztésével,

i) a polgármesternek e tisztségével összefüggő bűncselekménye miatt, a büntetőjogi felelősség jogerős megállapításával, az ítélet jogerőre emelkedésének a napjával,

j) ha az eskü letételét a képviselő-testület előtt megtagadja."

4. A Kj.tv. indítvánnyal érintett rendelkezései:

"1. § (1) A helyi önkormányzati képviselő (a továbbiakban: önkormányzati képviselő) megbízatása, jogai és kötelezettségei a megválasztásával keletkeznek, jogai és kötelezettségei a megbízatás megszűnésével szűnnek meg.

(2) Az önkormányzati képviselő a képviselő-testület, a közgyűlés (a továbbiakban együtt: képviselő-testület) alakuló ülésén, időközi választás esetén a megválasztását, illetőleg a kislistán, a kompenzációs listán, a megyei közgyűlési listán mandátumhoz jutott képviselők esetében a megbízólevelének átvételét - a választás eredménye elleni jogorvoslat esetén a jogorvoslati eljárás befejezését - követő ülésen esküt tesz a képviselő-testület előtt. Az eskü letételéig az önkormányzati képviselő nem gyakorolhatja jogait."

III.

Az indítvány megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. §-a szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.

Az Abtv. rendelkezése, az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának két együttes feltétele van:

- a jogalkotó jogszabályi felhatalmazáson alapuló, vagy feltétlen jogszabályi rendezést igénylő kérdésben jogalkotói kötelezettségének nem tesz eleget,

- és a jogalkotói kötelezettség elmulasztásának eredményeként alkotmányellenes helyzet keletkezik.

Az Alkotmánybíróság a 35/2004. (X. 6.) AB határozatában az alábbiakban összegezte az Abtv. 49. § (1) bekezdésében szereplő "jogalkotói mulasztás" és "alkotmányellenes helyzet" egymáshoz való viszonyára vonatkozó álláspontját: "Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. A jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem feltétlenül jelent alkotmányellenességet [14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996, 56, 58-59.; 479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 968-969.; 1080/D/1997. AB határozat, ABH 1998, 1045, 1046.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABH 2001, 123, 131.], a mulasztásból eredő alkotmányellenes helyzetet minden esetben csak konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani." (ABH 2004, 504, 508.)

Az Alkotmánybíróság már a 22/1990. (X. 16.) AB határozatában elvi jelentőséggel mutatott rá arra, hogy "a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel." (ABH 1990, 83, 86.) .

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul. [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.]

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítható akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.], és akkor is, ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elő [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138-139.].

2. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek eskütétele szabályozásának változásairól a következőket állapította meg.

Az 1990. szeptember 30-án hatálybalépett Ötv. nem rendelkezett a helyi önkormányzati képviselők esküjéről, a polgármesterekről az Ötv. 32. §-a a következőként szólt:

A polgármester a megválasztását követően esküt tesz a képviselőtestület előtt. Az eskü szövege:

"Én .......................................................... esküszöm, hogy hazámhoz, a Magyar Köztársasághoz, annak népéhez hű leszek, az Alkotmányt és az alkotmányos jogszabályokat megtartom; az állami és szolgálati titkot megőrzöm; megbízatásomhoz híven, pártatlanul, lelkiismeretesen járok el, és a legjobb tudásom szerint, minden igyekezetemmel ....................................(település neve) javát szolgálom."

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény módosításáról szóló 1994. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Ötv.m.) az Ötv. 19. §-a helyébe új rendelkezést iktatott:

"19. § (1) A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz."

Ugyanakkor, és ezzel egyidejűleg az Ötv.m. az Ötv. 32. §-át is módosította az alábbiak szerint:

"32. § A polgármester tagja a képviselő-testületnek, a képviselő-testület határozatképessége, döntéshozatala, működése szempontjából települési képviselőnek tekintendő. A polgármester a megválasztását követően esküt tesz a képviselő-testület előtt."

A módosításnak az az eredménye, következménye, hogy az Ötv. egyrészt újként az önkormányzati képviselőt is kötelezte eskü letételére az Ötv. 32. §-a szerint, másrészt ezzel egyidejűleg kihagyta az eskü szövegét a 32. §-ból, s az eskü szövegét másutt sem helyezte el a törvényben.

3. Az Alkotmánybíróság a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatában: "elvi éllel mutat rá arra, hogy meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes - vagy az értelmezéstől függően ellentétes - törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis, ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet, tehát például, ha a rendelkezések valamelyike meg nem engedett diszkriminációt, egyéb alkotmányellenes helyzet megteremtését, vagy Alkotmányos alapjog korlátozását eredményezi. Két (vagy több) törvényi rendelkezés esetleges kollíziója folytán előálló értelmezési nehézség azonban magába véve még nem elegendő feltétele az Alkotmányellenesség megállapításának." (ABH 1991, 175, 176.)

Az Ötv. 1994. évi módosítását követően azonban a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek tekintetében az esküvel összefüggésben több új törvényt alkotott az Országgyűlés.

A Pttv.-t módosító 2000. évi XLIV. törvény a Pttv. 2. § (1) bekezdését úgy állapította meg, hogy annak h) pontja szerint a polgármester e tisztsége megszűnik, ha az eskü letételét a képviselő-testület előtt megtagadja. Ez a rendelkezés 2000. augusztus 1. napjától hatályos.

Még ebben az évben az Országgyűlés megalkotta a 2000. évi XCVI. törvényt a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről. Ez a törvény a következő - 2002. évben tartott -önkormányzati választáskor lépett hatályba. E törvény 1. § (2) bekezdése az alábbiakat tartalmazza:

"(2) Az önkormányzati képviselő a képviselő-testület, a közgyűlés (a továbbiakban együtt: képviselő-testület) alakuló ülésén, időközi választás esetén a megválasztását, illetőleg a kislistán, a kompenzációs listán, a megyei közgyűlési listán mandátumhoz jutott képviselők esetében a megbízólevelének átvételét - a választás eredménye elleni jogorvoslat esetén a jogorvoslati eljárás befejezését - követő ülésen esküt tesz a képviselő-testület előtt. Az eskü letételéig az önkormányzati képviselő nem gyakorolhatja jogait."

4. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy törvény kötelezi a helyi önkormányzati képviselőt eskütételre (az Ötv. 32. §-ra utalva), ugyancsak törvény kötelezi a polgármestert is arra, hogy megválasztását követően a képviselő-testület előtt esküt tegyen, de az eskü szövegét nem tartalmazza törvény. Az eskütétel hagyományosan a választást lezáró ünnepélyes aktus, az eskü letételének elmulasztása viszont súlyos jogkövetkezményekkel jár: a helyi önkormányzati képviselő esetén azzal, hogy az eskü letételéig nem gyakorolhatja képviselői jogait, a polgármester esetén pedig e tisztség elvesztését eredményezi a törvény erejénél fogva. A kialakult helyzet jogbizonytalanságot eredményez, ezzel sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, sértheti továbbá az Alkotmány 44. § (1) és (2) bekezdését is. A választópolgárok ugyanis a helyi önkormányzás gyakorlására megválasztják az önkormányzati képviselőket, megválasztják a polgármestert, az eskü hiányában viszont az önkormányzati képviselők nem gyakorolhatják jogaikat, a polgármesternek pedig e tisztsége megszűnik. Ennek következtében sérülhet a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való joga.

Az Alkotmánybíróság már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában hangsúlyozta: A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. (ABH 1992, 65-66.)

A törvényalkotó az eskü szövegének a hatályon kívül helyezésével olyan helyzetet teremtett, hogy vitássá tehető az eskü letétele, ezzel pedig jogbizonytalanság keletkezik abban, hogy a helyi önkormányzati képviselő gyakorolhatja-e képviselői jogait, illetőleg megszűnt-e a polgármesternek ez a tisztsége. Az Ötv. 19. § (1) bekezdése szerint az önkormányzati képviselő az Ötv. 32. §-a szerint köteles esküt tenni, a 32. §-ban viszont - a módosítás következtében - nem szerepel az eskü, így sem a polgármester, sem az önkormányzati képviselő esküjének a szövegét törvény nem állapítja meg. Mindezek következtében jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet jött létre, ennek megállapításával az Alkotmánybíróság kötelezte az Országgyűlést jogalkotói feladatának a teljesítésére.

Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 167/E/2007.