42/2011. (VI. 9.) AB határozat
a 386/2010. (V. 19.) OVB határozat alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldánya és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 386/2010. (V. 19.) OVB határozatát megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Magánszemély 2010. május 4-én országos népszavazási kezdeményezés tárgyában aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 2. §-a szerinti hitelesítés céljából.
Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepelt:
"Egyetért-e Ön azzal, hogy az országgyűlési képviselőknek csak a bizonylattal alátámasztott elszámolható kiadásai után járhat választókerületi pótlék és lakhatási támogatás?"
Az OVB megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a népszavazásra feltenni kívánt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz, ezért a 386/2010. (V. 19.) OVB határozatával (a továbbiakban: OVBh.) annak mintapéldányát hitelesítette.
2. A kifogást tevő a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 77. § (1) bekezdése, valamint 130. §-a alapján kifogást nyújtott be az Alkotmánybírósághoz az OVBh. ellen, kérve annak megsemmisítését és az OVB új eljárásra utasítását.
A kifogással érintett határozat a Magyar Közlöny 2010. évi 82. számában, 2010. május 19-én jelent meg; a kifogás 2010. június 3-án 8 óra 00 perckor, vagyis a törvényes határidőn belül érkezett az OVB-hez.
A kifogást tevő szerint az OVB-nek meg kellett volna tagadnia a hitelesítést, mert a feltenni kívánt kérdésben "az országgyűlési képviselők (... ) bizonylattal alátámasztott elszámolható kiadásai" szövegrész többféleképpen értelmezhető: értelmezhető úgy is, hogy "csak a képviselői munkával összefüggő kiadásokra vonatkozik", de úgy is, hogy minden kiadásra, "melyről a képviselőnek bizonylata van", így nem felel meg sem a választói, sem a jogalkotói egyértelműség követelményének.
II.
Az Alkotmánybíróság a kifogást a következő jogszabályi rendelkezések alapján vizsgálta.
1. Az Nsztv. érintett rendelkezése:
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni."
2. A Ve. érintett rendelkezése:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve -az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
[...]
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
III.
A kifogás az alábbiak szerint megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontja alapján a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Ennek során az Alkotmánybíróság - alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban - a beérkezett kifogás keretei között azt vizsgálja, hogy az aláírásgyűjtő ív és a népszavazásra szánt kérdés megfelel-e a jogszabályi feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342.]. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.]
2. Az Alkotmánybíróság számos alkalommal foglalkozott az országgyűlési képviselők költségtérítésének kérdésével, így - többek között - a 82/2009. (VII. 15.) AB határozatában, valamint a 117/2010. (VI. 30.) AB határozatában is.
A 82/2009. (VII. 15.) AB határozatban az Alkotmánybíróság az Országgyűlésnek az országos népszavazás elrendeléséről szóló 28/2009. (IV. 17.) OGY határozatát vizsgálta, melyben az Országgyűlés országos, ügydöntő népszavazást rendelt el a jelen ügyben szereplő kérdéssel nagyrészt megegyező kérdésben ("Egyetért-e Ön azzal, hogy az országgyűlési képviselőknek csak a bizonylattal alátámasztott elszámolható kiadásai után járhat költségtérítés?"). A vizsgált OGY határozatot az Alkotmánybíróság megsemmisítette, és az Országgyűlést új eljárásra utasította arra tekintettel, hogy az országgyűlési képviselői tevékenységgel összefüggő költségek elszámolásának szabályozása olyan mértékben módosult, hogy az új jogi szabályozás tükrében a népszavazásra bocsátott kérdés már nem felel meg sem a választópolgári egyértelműség, sem a jogalkotói egyértelműség követelményének.
(Ebben az ügyben egyébként az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát és az azon szereplő kérdést az OVB hitelesítette, és az OVB határozata ellen nem érkezett kifogás.)
A 117/2010. (VI. 30.) AB határozatban a jelenlegivel szó szerint megegyező kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítése volt az ott vizsgált OVB határozat tárgya. Az OVB 346/2009. (VIII. 14.) OVB határozatával megállapította, hogy a kezdeményezés nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglaltaknak, és a hitelesítést megtagadta. A határozatát a következőkkel indokolta: "[a] választókerületi pótlék és a lakhatási támogatás fogalmát az országgyűlési képviselők tiszteletdíjáról, költségtérítéséről és kedvezményeiről szóló 1990. évi LVI. törvény módosításával az egyes képviselői juttatások és kedvezmények megszüntetéséről szóló 2009. évi LXV. törvény vezeti be, mely 2010. január 1-jén lép hatályba. Ez a jogszabály módosította a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvényt is (a továbbiakban: Szja.tv.), mely szerint a választókerü leti pótlék és a lakhatási támogatás is adóköteles jövedelem. Ebből következően 2009. december 31-gyel hatályát veszíti az a szabályozás, mely a képviselői költségtérítés teljes összegét adómentes juttatásként kezelte. Az állampolgárok számára a szabályozási tárgykörrel kapcsolatos törvényalkotási folyamat olyan részletekben nem ismert és áttekinthető, mint amilyen részletre az új kérdés irányul. Így azt a látszatot kelti, mintha nem változott volna meg a bizonylat nélküli, adómentes jövedelmek lehetősége az országgyűlési képviselők esetében. Az Országos Választási Bizottság következetes gyakorlata alapján nem hitelesíthető az a kérdés, amely félrevezető eleme által megtéveszti a választópolgárokat akarat-kifejezésükben." (ABH 2010. június, 734.)
A támadott OVB határozatot az Alkotmánybíróság helybenhagyta azzal, hogy az OVB helyesen hivatkozott arra, hogy az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán szereplő kérdés az időközben bekövetkezett jogszabály-módosítások miatt a választópolgárok számára megtévesztővé vált.
3. Az Alkotmánybíróság szerint a feltenni kívánt kérdés nem egyértelmű, azonban a kifogást tevő érvelésétől eltérő indokból.
3.1. Az Alkotmánybíróság gyakorlata során számos határozatban értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt, a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre "igen"-nel vagy "nem"-mel lehessen felelni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének - Alkotmányban szabályozott - korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Ezért a kérdés egyértelműségének megállapításakor vizsgálni kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség) [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 360-361.; 84/2008. (VI. 13.) AB határozat, ABH 2008, 695, 703.].
3.2. A választókerületi pótlék és a lakhatási támogatás fogalmát az egyes képviselői juttatások és kedvezmények megszüntetéséről szóló 2009. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Módtv.) vezette be 2010. január 1-jei hatállyal, az országgyűlési képviselők javadalmazásáról szóló 1990. évi LVI. törvény (a cím - ugyancsak a Módtv. általi -módosítása előtt az országgyűlési képviselők tiszteletdíjáról, költségtérítéséről és kedvezményeiről szóló 1990. évi LVI. törvény; a továbbiakban: Kjtv.). A Kjtv. 1. §-ának megfelelően a képviselői javadalom tiszteletdíjból (alapdíj és pótdíj), választókerületi pótlékból, valamint lakhatási támogatásból áll. A Kjtv. 3. §-a határozza meg a választókerületi pótlék mértékét, amely a képviselői tiszteletdíj meghatározott százaléka, míg a lakhatási támogatásról a 4. § rendelkezik.
A Módtv. nemcsak az országgyűlési képviselők javadalmazásának rendszerét alakította át, hanem egyúttal módosította az Szja.tv. egyes rendelkezéseit is. E módosítások következtében az országgyűlési képviselők költségtérítésének korábbi adómentessége megszűnt. Az Szja.tv. hatályos 16. § - Módtv. 11. §-ával módosított -(1) bekezdése értelmében az országgyűlési képviselői tevékenység is olyan önálló tevékenységnek minősül, amelynek eredményeként a magánszemély bevételhez jut, és amely az Szja.tv. szerint nem tartozik a nem önálló tevékenység körébe. A Módtv. 13. §-a folytán az Szja.tv. 3. számú mellékletének I. "Jellemzően előforduló költségek" alcímű fejezete kiegészült a 25. ponttal, melynek megfelelően az országgyűlési képviselői tevékenységgel összefüggésben megszerzett bevétel esetén az adott tisztséggel összefüggő feladat ellátása érdekében felmerült, a magánszemély nevére kiállított bizonylattal igazolt kiadás - ideértve különösen a lakhatási támogatásra jogosult országgyűlési képviselő szállásra fordított kiadását -, valamint az adott tisztséggel összefüggő feladat ellátása érdekében használt tárgyi eszközök átalány-értékcsökkenése költségként elszámolható kiadásnak tekintendő (feltéve, hogy azok a felsorolásban említett kivételekkel, részben sem szolgálják a magánszemély személyes vagy családi szükségleteinek kielégítését).
4. Az OVB a jelen ügyben - a 346/2009. (VIII. 14.) OVB határozattal ellentétben - hitelesítette a korábban feltett kérdéssel szó szerint megegyező kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív mintapéldányát, amit azzal indokolt, hogy az aláírásgyűjtő ív a törvényben megkövetelt formai, valamint a feltenni kívánt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogszabályok ismertetett megváltozása folytán a feltett kérdés tartalma megegyezik a hatályos szabályozással. A feltenni kívánt kérdés a jelen ügyben is azt a téves benyomást kelti, mintha az országgyűlési képviselők számára az elszámolás nélküli költségtérítés nyújtotta kedvezmény megszüntetésére irányulna. Az Országgyűlés azonban a Módtv. elfogadásával a népszavazási kezdeményezésben foglaltaknak eleget tett azzal, hogy ezt az országgyűlési képviselőket megillető kedvezményt megszüntette. Az Országgyűlés a költségtérítést - és annak adómentességét is - megszüntette, az országgyűlési képviselők minden javadalmazását az Szja.tv. hatálya alá helyezte oly módon, hogy költségelszámolásra az Szja.tv. magánszemélyekre irányadó általános szabályai szerint van mód; ennek következtében a kérdés a továbbiakban nem értelmezhető, nem állapítható meg egyértelműen milyen további jogalkotásra irányul. "A népszavazás rendeltetésével összeegyeztethetetlen, és a választópolgárokat az Alkotmány 70. § (1) bekezdése alapján megillető népszavazáshoz való jogot is sértené olyan kérdés népszavazásra bocsátása, amely az egyértelműség hiánya miatt, sem a választói akarat kifejezésére, sem az Országgyűlést terhelő jogalkotási kötelezettség tartalmának megítélésére nem alkalmas." [82/2009. (VII. 15.) AB határozat, ABH 2009, 779, 789.]
Minthogy tehát a kérdés azt a látszatot kelti a választópolgárokban, mintha az országgyűlési képviselők költségtérítése adómentes juttatás lenne, azaz jelenleg nem kizárólag a bizonylattal alátámasztott elszámolható kiadásaik után lennének jogosultak választókerületi pótlékra, illetve lakhatási támogatásra, az Alkotmánybíróság szerint nem felel meg a választópolgári egyértelműség követelményének. A kérdés az átlagos választópolgárnak azt sugallja, hogy "igen" szavazatával a fennálló jogszabályi helyzet megváltoztatására szavaz. Valójában azonban a kérdésre adott "igen" válasszal a ai jogi szabályozást erősítenék meg, míg a "nem" válasz értelmetlen lenne.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság a 386/2010. (V. 19.) OVB határozatot - a Ve. 130. § (3) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva - megsemmisítette, és az OVB-t új eljárásra utasította.
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatnak a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.
Budapest, 2011. június 7.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 970/H/2010.