84/2008. (VI. 13.) AB határozat

a 172/2007. (VII. 18.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 172/2007. (VII. 18.) OVB határozatát megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.

2. Az Alkotmánybíróság az elbírálásra alkalmatlan kifogásokat érdemi vizsgálat nélkül visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 172/2007. (VII. 18.) OVB határozatával úgy döntött, hogy a magánszemély által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének mintapéldányát hitelesíti.

Az aláírásgyűjtő íven a következő kérdés szerepel:

"Egyetért-e Ön azzal, hogy a helyi önkormányzatok egészségügyi feladataik ellátásának módjáról szabadon dönthessenek?"

Az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesítő, a jelen ügyben vizsgált határozatában utalt arra, hogy a kérdéssel egyidejűleg a Fidesz - Magyar Polgári Szövetség képviseletében dr. Orbán Viktor, és a Kereszténydemokrata Néppárt képviseletében dr. Semjén Zsolt ugyancsak országos népszavazást kezdeményezett a következő kérdésben:

"Egyetért-e Ön azzal, hogy az egészségügyi közszolgáltató intézmények, kórházak maradjanak állami, önkormányzati tulajdonban?"

Az OVB ezen kérdést hitelesítő, 168/2007. (VII. 18.) OVB határozatában megállapította, hogy "a két kérdés azonos tárgykörre vonatkozik, de részben eltérő tartalommal. A magánszemély által kezdeményezett országos népszavazás csak az önkormányzatok szabad egészségügyi ellátás-szervezési jogát és ennek révén az önkormányzati tulajdon kérdését érinti. Ennyiben azonos a tartalma a FIDESZ - MPSZ és a KDNP közös népszavazási kezdeményezésében szereplő kérdéssel. A magánszemély bead-ványozó kérdése nem szól azonban az állami tulajdonban álló egészségügyi intézményekről."

Az OVB megállapította, hogy a magánszemély által benyújtott aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a népszavazásra feltenni kívánt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz, ezért az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesítette.

A határozat a Magyar Közlöny 2007. július 20-ai, 96. számában jelent meg.

2. A határozat ellen több magánszemély nyújtott be kifogást. A kifogást a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdésében meghatározott tizenöt napos határidőn belül lehet előterjeszteni. Az Alkotmánybíróság a határidőben érkezett kifogásokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette, és azokat egy eljárásban bírálta el.

3. A kifogások tartalma az alábbiakban foglalható össze:

3.1. A kifogások jelentős része a népszavazásra feltenni javasolt kérdést azonos tartalmúnak tartja a 168/2007. (VII. 18.) OVB határozattal jóváhagyott kérdés tartalmával, ezért a jelen ügyben vizsgált határozatot ellentétesnek tartják az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 12. §-ában foglalt rendelkezéssel. A hivatkozott törvényhely szerint a már hitelesített kérdéssel azonos tartalmú kérdésben nem nyújtható be aláírásgyűjtő ívek újabb mintapéldánya, ezért az OVB-nek a hitelesítést meg kellett volna tagadnia.

3.2. További kifogások a hitelesített kérdés egyértelműségének hiányát állítják. Nézetük szerint a kérdés alapján nem ítélhető meg, hogy mely jogszabályi rendelkezések módosítása, illetőleg hatályon kívül helyezése válik szükségessé a népszavazás eredményeként. A kérdés által érintett jogszabályi kör határozatlansága miatt nem tekinthető a kérdés egyértelműnek. A kifogástevők nézete szerint a választópolgárok nem tudják egyértelműen megítélni döntésük következményeit, azt, hogy szavazatukkal mely jogszabályi rendelkezések megváltoztatása, illetőleg "hatályban való fenntartása" mellett döntenek. Az eredményes népszavazás esetén pedig nem ítélhető meg, hogy az Országgyűlésnek milyen jogalkotási kötelezettsége keletkezik, illetve a népszavazás eredményéből következő, a jogszabályok módosításától való tartózkodásra irányuló kötelezettség milyen jogszabályok tekintetében és milyen tartalommal köti az Országgyűlést.

Megtévesztőnek tartja egy kifogást tevő a feltett kérdést, mivel az - álláspontja szerint - azt sugallja, hogy az önkormányzatok a hatályos szabályozás szerint nem dönthetnek szabadon egészségügyi feladataik ellátásának módjáról. A kérdés e miatt nem felel meg a választópolgári egyértelműség kritériumának, így az Nsztv. 13. § (1) bekezdése alapján nem lett volna hitelesíthető.

3.3. Egyik kifogás szerint valamely hatályos jogszabály rendelkezéseivel megegyező tartalmú, azt mintegy megerősítő kérdést nem lehet népszavazásra feltenni, erre csak az Nsztv. 8. § (4) bekezdésében írt esetben, az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem írt törvény vonatkozásában van lehetőség. A kifogást tevő nézete szerint nem lehetséges a törvényt megerősítő népszavazás intézményét kiterjesztően értelmezni, és a törvényben meghatározott esetkörön kívül is alkalmazni.

3.4. További kifogás érvelése szerint, mivel az önkormányzatok alapjogait az Alkotmány 44/A. §-a határozza meg, a helyi önkormányzatok döntési autonómiájának terjedelmét meghatározó kérdés nem tartozhat az Országgyűlés hatáskörébe. A helyi egészségügyi feladatok ellátásának módjáról való kérdésben ezért az Nsztv. 20. § a) pontjában foglaltak alapján népszavazás nem tartható.

3.5. Más kifogást tevő hivatkozik arra, hogy információi szerint a határozat alapjául szolgáló kezdeményezés elektronikus úton érkezett az OVB-hez. Véleménye szerint, tekintettel arra, hogy a választási eljárást szabályozó törvények egyike sem ismeri az elektronikus úton történő kezdeményezés lehetőségét, a benyújtott aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai követelményeknek nem tett eleget, ezért annak hitelesítésére sem kerülhetett volna sor.

3.6. A kezdeményezés elektronikus úton történő benyújtásával kapcsolatban hivatkozik egy kifogás arra is, hogy (információi szerint) az elektronikus küldemény egy egyetemi számítógépről érkezett az OVB címére. Ebből azt a következtetést vonja le, hogy a kezdeményező nem magánszemélyként járt el, egyetemi alkalmazottként pedig tiltott politikai tevékenységet folytatott, amely miatt az OVB-nek a kérdés hitelesítését meg kellett volna tagadnia.

3.7. További kifogás a népszavazást kezdeményező sajtónyilatkozataira hivatkozva állítja, hogy a kezdeményező visszaélt a népszavazás kezdeményezéséhez való jogával, a jogintézményt rendeltetésével ellentétes célra használta fel, ezért a kérdést hitelesítő határozat megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól.

4. A kifogások egy része az OVB határozatának megsemmisítése iránti kérelmen túlmenően érdemi indokolást nem tartalmaz.

5. Eljárása során az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a határozatban hivatkozott, a FIDESZ - MPSZ és a KDNP képviselői által előterjesztett kérdést tartalmazó aláírásgyűjtő ív mintapéldányát az OVB 168/2007. (VII. 18.) OVB határozatával hitelesítette, és azt az Alkotmánybíróság 73/2008. (V. 22.) AB határozatával (Magyar Közlöny 2008. 77. sz. 4699.) helybenhagyta.

II.

1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:

"2. § (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."

"28/C. § (2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére.

(3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező."

2. A Ve. érintett rendelkezései:

"2. § E törvényt kell alkalmazni:

(...)

e) az országos népszavazásra,

"77. § (2) A kifogásnak tartalmaznia kell

a) a jogszabálysértés megjelölését,

b) a jogszabálysértés bizonyítékait,

c) a kifogás benyújtójának nevét, lakcímét (székhelyét) és - ha a lakcímétől (székhelyétől) eltér - postai értesítési címét,

d) a kifogás benyújtójának választása szerint telefaxszámát vagy elektronikus levélcímét, illetőleg kézbesítési megbízottjának nevét és telefaxszámát vagy elektronikus levélcímét."

"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.

(...)

(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."

3. A Nsztv. rendelkezései:

"8. § (1) Az eredményes ügydöntő népszavazással hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. (...)

(4) Az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem írt törvény megerősítéséről elrendelt népszavazás ügydöntő."

"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha

a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,

b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,

c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,

d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."

"12. § Ha az Országos Választási Bizottság az aláírásgyűjtő ívet, illetőleg a kérdést hitelesítette, ugyanazon tartalmú kérdésben nem nyújtható be aláírásgyűjtő ívek újabb mintapéldánya (2. §), illetőleg népszavazás elrendelésére irányuló újabb kezdeményezés (9. §)

a) a népszavazás megtartásáig, vagy

b) a kezdeményezés elutasításáig, illetőleg

c) az aláírásgyűjtő ívek benyújtására rendelkezésre álló határidő eredménytelen elteltéig."

"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni."

III.

A kifogások részben megalapozottak.

1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontja alapján a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítéséről szóló döntése során az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával és rendeletetésével összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].

2. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróságnak elsősorban azt kellett vizsgálnia, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdés valóban megegyezik-e a 168/2007. (VII. 18.) OVB határozattal jóváhagyott kezdeményezésben foglalt kérdéssel. A jelen ügy tárgyát képező OVB határozat megállapítása szerint a két kérdés azonos tárgykörre vonatkozik, részben eltérő tartalommal. A népszavazásra feltenni javasolt kérdés "csak az önkormányzatok szabad egészségügyi ellátás-szerevezési jogát és ennek révén az önkormányzati tulajdon kérdését érinti". Ennyiben azonos a tartalma a korábban elbírált kérdéssel, a kérdés azonban nem szól az állami tulajdonban álló intézményekről. A korábbi kérdés az egészségügyi intézmények, kórházak állami, önkormányzati tulajdonának megmaradását célozza, míg a jelen kérdés nem a tulajdoni vonatkozásokat, hanem az egészségügyi feladatok ellátásának módját érinti.

Az egészségügyi alapellátásról való gondoskodás a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (4) bekezdése szerint az önkormányzat kötelezően ellátandó feladatai közé tartozik. Az Ötv. 70. § (1) bekezdés b) pontja szerint a megyei önkormányzat kötelező feladatként gondoskodik az alapellátást meghaladó egészségügyi szakellátásról, amennyiben azt az ellátásra kötelezett települési önkormányzat nem vállalja. Az Ötv. 79. § (1) bekezdése szerint pedig a kötelező önkormányzati feladat ellátását szolgáló önkormányzati vagyon elidegeníthetetlen törzsvagyonnak minősül.

Az Ötv. 8. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés szerint a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: ... az egészségügyi,... ellátásról ... való gondoskodás ... A (2) bekezdés szerint: "Az(1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. A törvény 81. § (1) bekezdése a következőket mondja: "Az önkormányzat a helyi lakosság szükségleteiből és a jogszabályokból adódó feladatait saját költségvetési szerv útján, más gazdálkodó szervezet támogatásával, szolgáltatások vásárlásával, illetve egyéb módon látja el. Az önkormányzat feladataihoz igazodóan választja meg a gazdálkodás formáit és a pénzügyi előírások keretei között önállóan alakítja ki az érdekeltségi szabályokat."

A feladatok ellátásának módja a jelenlegi helyzet szerint nem érinti az önkormányzatok tulajdonosi helyzetét: ez megvalósulhat (tipikusan) költségvetési szerv keretében, gazdasági (illetőleg nonprofit) társasági formában, és pusztán az üzemeltetés átadásával is. Ebben az összefüggésben tehát nem lehet azt állítani, hogy a két kérdés azonos tartalmú lenne, ezért az erre vonatkozó kifogásokat az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak.

3. Törvényellenesnek tartja egy kifogást tevő a kérdés hitelesítését a következők miatt: mivel az tartalmilag a jelenlegi jogszabályi helyzet népszavazás útján történő megerősítésére irányul, lényegét tekintve megegyezik az Nsztv. 8. § (4) bekezdésében szabályozott, a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény népszavazás általi megerősítésével. Érvelése szerint a népszavazásra vonatkozó rendelkezéseket kiterjesztően értelmezni nem lehet, ezért az Nsztv. 8. § (4) bekezdésében foglalt tényállási elemek megvalósulása nélkül, egyéb helyzetekben nem lehet a hatályos jogszabályi rendelkezések megerősítése céljából népszavazást kezdeményezni.

Az Nsztv. hivatkozott rendelkezése annyit tartalmaz, hogy az Országgyűlés által már elfogadott, de a köztársasági elnök által még alá nem írt törvényről egyrészt népszavazást lehet rendezni, másrészt pedig ez a népszavazás nem lehet vélemény-nyilvánító, hanem csakis ügydöntő népszavazás. Ez a rendelkezés semmilyen értelmezés esetén sem jelentheti törvényi akadályát annak, hogy a hatályos jogszabályi környezetre (több jogszabály komplexumára) vonatkozó kérdés az OVB hitelesítése alapján népszavazás tárgya lehessen, így az Alkotmánybíróság az erre vonatkozó kifogást is elutasította.

4. Más kifogások szerint a helyi önkormányzatok döntési autonómiájának terjedelmét meghatározó kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, mivel az önkormányzatok alapjogait az Alkotmány 44/A. §-a határozza meg. Ebből következőleg - a kifogást tevők nézete szerint - az OVB által hitelesített kérdésben a Nsztv. 10. § a) pontja alapján nem tartható népszavazás.

Kétségtelen, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése a) -h) pontjaiban nevesíti a helyi képviselő-testület jogait (hatásköreit) . Ezen jogokat azonban számos törvény részletezi (hajtja végre), amely törvények megalkotása, tartalmuk kialakítása vitathatatlanul az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. A helyi önkormányzatok egészségügyi feladatainak ellátási módjáról rendelkezik például az Ötv., az önkormányzatokat is érintő rendelkezéseket tartalmaz a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény, az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény, az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény, az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről szóló 2003. évi LXXXIV. törvény stb. Az önkormányzatok egészségügyi feladataik ellátásának módjáról való döntési lehetősége tehát nem az Alkotmány 44/A. §-ában foglalt kérdéskör. Ebből következően az Alkotmánybíróság a kifogást tevők ezen érvelését nem találta megalapozottnak, e vonatkozásban a kérdést hitelesítő határozat törvényellenességét nem találta megállapíthatónak.

5. Több kifogás média-, illetve sajtóinformációkra hivatkozva támadja kérdést hitelesítő határozatot azzal, hogy a kezdeményező egyrészt elektronikus úton nyújtotta be beadványát az OVB-hez, másrészt mivel a beadvány egy egyetemi számítógépről érkezett, a kezdeményező nem magánszemélyként, hanem egyetemi alkalmazottként járt el, ezzel pedig tiltott politikai tevékenységet folytatott. További kifogást tevő a kezdeményező sajtónyilatkozataira utalva állítja, hogy a kezdeményező a népszavazás kezdeményezéséhez való joggal visszaélve, a jogintézményt rendeltetésével ellentétes célra használta fel.

5.1. Az elektronikus úton benyújtott kezdeményezést illetően nem helytálló a kifogást tevő állítása, miszerint "a választási eljárást szabályozó törvények egyike sem ismeri az elektronikus úton történő kezdeményezés lehetőségét". A Ve. 77. § (2) bekezdés d) pontja szerint ugyanis a kifogásnak tartalmaznia kell többek között a kifogás benyújtójának választása szerint telefaxszámát vagy elektronikus levélcímét, illetőleg kézbesítési megbízottjának nevét és telefaxszámát vagy elektronikus levélcímét. A Ve., és az ez alapján kiadott BM rendelet csak az aláírásgyűjtő ív tekintetében tartalmaz formai előírásokat. Azt, hogy a kezdeményezést (amelyhez csatolni kell az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát) milyen formában kell benyújtani, nem szabályozza jogszabály. Ebből következően nem kizárt az, hogy az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének kezdeményezése elektronikus levél formájában történjék. [101/2007. (XII. 12.) AB határozat, ABK 2007. december, 1223, 1227.]. Ebből következően az Alkotmánybíróság a kifogásnak ezen elemét nem találta megalapozottnak. Az a körülmény pedig, hogy az elektronikus küldemény egy egyetemi számítógépről érkezett, a kezdeményezés törvényességét semmiképp nem érinti.

5.2. Az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (1) bekezdésében meghatározott jogkörében, jogorvoslati fórumként eljárva az OVB határozatát vizsgálja felül, nevezetesen azt, hogy az OVB a hitelesítésére vonatkozó döntése során az Alkotmányban és az irányadó törvényekben foglaltaknak megfelelően járt-e el. A felülvizsgálat alapjául egyrészt a támadott OVB határozatban foglaltak, másrészt pedig a kifogást tevőknek a határozat alkotmány-, illetve jogszabály-ellenességére vonatkozó érvei szolgálhatnak. Sajtóértesüléseken vagy információkon alapuló kifogások önmagukban az alkotmánybírósági eljárásban nem értelmezhetők, így azokkal az Alkotmánybíróság érdemben nem foglalkozhatott.

A népszavazási kérdés kezdeményezőjének magatartására vonatkozó kifogást illetően utal az Alkotmánybíróság korábbi megállapítására, amely szerint az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés megítélésénél sem az aláírás gyűjtését kezdeményezők szándéka, sem pedig a népszavazás általuk remélt eredménye nem bír jelentőséggel [76/2006. (XII. 20.) AB határozat, ABH 2006, 886, 680.].

6. Több kifogás állítja a népszavazásra feltenni javasolt kérdés egyértelműségének hiányát. Az Alkotmánybíróság gyakorlata során több határozatban értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt, a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megvála-szolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre "igen"-nel vagy "nem"-mel lehessen felelni (választópolgári egyértelműség) . Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének - Alkotmányban szabályozott - korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Ezért a kérdés egyértelműségének megállapításakor vizsgálni kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen milyen jogalkotásra köteles (jogal-kotói egyértelműség) [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006, (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 360-361.].

Az Ötv. az önkormányzati alapjogok között kiemelt helyen rögzíti, hogy az önkormányzat a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben önállóan jár el. A törvény általános szabályként fogalmazza meg, hogy minden települési önkormányzat saját maga határozza meg, hogy feladatait - beleértve az Ötv. 8. § (4) bekezdése szerint kötelezően ellátandó feladatnak minősülő egészségügyi alapellátást is - milyen eszközökkel és hogyan oldja meg. A kötelező önkormányzati feladatok a társadalom által általánosan elismert lakossági szükségleteknek helyben történő kielégítését jelentik. Mindez a decentralizációt, vagyis állami feladatnak az önkormányzathoz való telepítését jelenti. A törvényileg meghatározott, kötelező önkormányzati feladatok ellátásához azonban az Országgyűlés gondoskodik - az éves költségvetési törvényben - az önkormányzatok számára a szükséges pénzeszközökről [Ötv. 1. § (5) bekezdés]. Ez a körülmény - mármint a szükségesnek tartott pénzeszközök költségvetés általi biztosítása - alapvetően határolja be az önkormányzatok önálló döntéseinek lehetőségét.

Az Ötv. 81. §-a szerint az önkormányzat a helyi lakosság szükségleteiből és a jogszabályokból adódó feladatait saját költségvetési szerv útján, más gazdálkodó szervezet támogatásával, szolgáltatások vásárlásával, illetve egyéb módon látja el. Az önkormányzat feladataihoz igazodóan választja meg a gazdálkodás formáit és a pénzügyi előírások keretei között önállóan alakítja ki az érdekeltségi szabályokat. Az önkormányzat a feladatai ellátásának feltételeit saját bevételekből, átengedett központi adókból, más gazdálkodó szervektől átvett bevételekből, központi költségvetési normatív hozzájárulásokból, valamint támogatásokból teremti meg. Az önkormányzati feladatok ellátásának formáit illető önálló választás lehetőségét tehát megint csak behatárolják mindazon források, amelyek adott vonatkozásban egy önkormányzat rendelkezésére állanak, vagy állhatnak.

Más vonatkozásban befolyásolja az önkormányzatok önálló döntési lehetőségét az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény, amelynek 152. §-a szerint a települési önkormányzat az egészségügyi alapellátás körében gondoskodik a háziorvosi, házi gyermekorvosi ellátásról, a fogorvosi alapellátásról, az alapellátáshoz kapcsolódó ügyeleti ellátásról, a védőnői ellátásról, az iskola-egészségügyi ellátásról, megállapítja és kialakítja az egészségügyi alapellátások körzeteit, több településre is kiterjedő ellátás esetén a körzet székhelyét, továbbá biztosítja a tulajdonában vagy használatában levő járóbeteg-szakellátást, illetőleg fekvőbeteg-szakellátást nyújtó egészségügyi intézmények működését. Ugyanígy befolyásolják az önállóság kereteit az egészségügyi feladatok ellátásának módjáról való önkormányzati döntések tekintetében a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény, az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény, mind pedig az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről szóló 2003. évi LXXXIV. törvény rendelkezései is.

A vizsgált, népszavazásra feltenni javasolt kérdésre az "igen" vagy "nem" válasz a kérdés tartalmától, annak megértéséről függetlenül is megadható. A kérdés tartalmát azonban az OVB sem a választópolgári, sem pedig a jogalkotói egyértelműség szempontjából nem vizsgálta. Nem tartalmaz a vizsgált OVB határozat utalást arra, hogy a testület feltárta volna azt a jogszabályi környezetet, ami a kérdéssel összefüggésben az "igen" vagy a "nem" válasz közötti döntés szempontjából figyelembe jöhet, és következésképp azt sem, hogy a - bármilyen kimenetelű - eredményes népszavazás esetén a törvényhozó a fenti finanszírozási és egészségügyi törvényi háttér tekintetében milyen magatartásra lenne köteles.

A választópolgároknak a kérdés alapján arra kell választ adniuk, kívánják-e, hogy az önkormányzatok egészségügyi feladataik ellátásának módjáról szabadon dönthessenek. Az Alkotmánybíróság álláspontja és gyakorlata szerint az Nsztv. 13. § (1) bekezdése nem támaszt olyan követelményt a népszavazás kezdeményezőivel szemben, hogy a kérdés megfogalmazásakor pontosan használják a jogszabályok terminológiáját [52/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 399, 403.; 62/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 338, 340.; 15/2003. (IV. 18.) AB határozat, ABH 2003, 208, 2001.; stb.]. A jogszabályi terminológián túlmutató körülményt jelent azonban az, hogy az Ötv. fentebb hivatkozott rendelkezései nem "szabad", hanem következetesen "önálló" döntésekről beszélnek, olyan önálló döntésekről, melyek kereteit és korlátait egyrészt maga az Ötv., másrészt pedig a példálózó jelleggel említett más törvények határozzák meg. Az önkormányzatok ezen törvényi feltételek és saját körülményeik, lehetőségeik ismeretében dönthetnek önállóan (nem pedig helyettük más) . A döntések önállósága, azaz jogilag behatárolt "szabadsága" és a népszavazásra feltenni javasolt kérdésben szereplő "szabadon" kifejezés azonban nem azonos tartalmú, az utóbbi az előzőnél szélesebb értelmet hordoz, és ez mindenképp bizonytalanná, a hétköznapi szövegértésen túlmenő értelmezésre szorulóvá teszi a kérdést.

Nem lehet egyértelműnek tekinteni a kérdést a jogalkotó vonatkozásában sem. A döntés szabadságának jogszabályi keretek közötti érvényesülését tételező értelmezés esetén a jogalkotóra semmilyen feladat nem hárul, sőt a sikeres népszavazási döntés ellenére akár a jogszabályi feltételeket, a korlátokat növelheti, szigoríthatja is. Ellenkező értelmezés esetén azonban az önkormányzati döntések mindenfajta feltételét, korlátját el kellene törölnie, ami nyilvánvalóan ellehetetlenülést eredményezne [pl. költségvetési hozzájárulás hiányában, Ötv. 1. § (5) bekezdése].

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a 172/2007. (VII. 18.) OVB határozattal jóváhagyott kérdés nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében szabályozott egyértelműség követelményének, ezért a határozatot megsemmisítette, és az OVB-t új eljárás lefolytatására utasította.

7. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogásokkal kapcsolatban mindenekelőtt azt vizsgálja, hogy tartalmaznak-e érdemben elbírálható indít-ványi elemeket. A konkrét kérelmet nem tartalmazó, vagy általános megközelítést felvető, illetőleg a népszavazási kérdéssel összefüggésbe nem hozható kifogásokat az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálat lefolytatása nélkül visszautasítja [14/2007. (III. 9.) AB határozat, ABK 2007. március, 229, 233.].

A kifogások egy része a határozattal szemben nem fogalmazta meg, hogy miért tartja az OVB döntését jogszabálysértőnek, nem jelölt meg ezzel kapcsolatban konkrét jogsértést, ezért ezek a kifogások érdemi elbírálásra alkalmatlanok.

Az Alkotmánybíróság a tartalmi feltételeknek meg nem felelő kifogásokat - figyelemmel az Abtv. 22. § (2) bekezdésére, valamint a Ve. 116. §-ra - a Ve. 77. § (5) bekezdésében foglaltak alapján érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.

Az Alkotmánybíróság - figyelemmel az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére - elrendelte ezen határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 858/H/2007.